Gmina wyda decyzję sama dla siebie?

Czy gmina, jako organ właściwy do załatwienia sprawy, jak i inwestor ubiegający się o warunki zabudowy, może sama rozstrzygać we własnej sprawie?

Czy burmistrz (wójt, prezydent miasta) może wydać decyzję o warunkach zabudowy (w przypadku braku aktualnie obowiązującego planu miejscowego) sam sobie? Wniosek w imieniu gminy złożył dyrektor referatu X

Jeżeli nie, to w przypadku wydania powyższej decyzji, w jaki sposób wyeliminować ją z obrotu prawnego?

Odpowiedź
W odniesieniu do sytuacji gdy Gmina jest zarówno organem właściwym do załatwienia sprawy, jak również inwestorem w sprawie w judykaturze dominuje stanowisko, że burmistrz jako organ właściwy do załatwienia sprawy nie powinien niejako sam dla siebie wydawać decyzji o warunkach zabudowy (wz). Jednakże w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja wz byłaby ostateczna możliwym jest wyłącznie zastosowanie instytucji wznowienia postępowania administracyjnego w trybie (art. 145 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ).

Uzasadnienie

Wyłączenie organu od załatwienia sprawy - unormowane w art. 25 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zagadnieniem kontrowersyjnym zarówno w doktrynie jak i w judykaturze. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy następuje w sytuacji, gdy sprawa dotyczy interesów majątkowych osoby piastującej funkcję organu administracyjnego oraz osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia, przy czym pojęcie "interesów majątkowych" należy rozumieć szeroko, jako wszelkiego rodzaju przysporzenie majątkowe. W literaturze przedmiotu wskazuje się na dyskusje w odniesieniu do zagadnienia związanego z sytuacją, gdy organ właściwy do załatwienia sprawy określonego rodzaju jest jednocześnie stroną tego postępowania i zarazem wnioskodawcą w sprawie. W analizowanym pytaniu wnioskodawcą w sprawie jest gmina działająca przez pełnomocnika - upoważnionego pracownika gminy. Pojawia się więc pytanie, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy interesów majątkowych gminy, a co się z tym wiąże czy wydanie decyzji wz będzie rozumiane jako przysporzenie majątkowe po stronie gminy i czy w związku z tym organ gminy (wójt, burmistrz, prezydent) może niejako sam sobie wydać decyzję w sprawie. Istnieje bowiem problem obiektywizmu i bezstronności w prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie a działaniem niejako na rzecz i dla dobra gminy, na czele której stoi dany organ (zarzut stronniczości). W opracowaniach przedmiotu można spotkać wywody, z których wskazuje się na aspekt materialnych korzyści jakie gmina jako inwestor może uzyskać w związku ze sprzedażą nieruchomości, w stosunku do której uprzednio ustalone zostaną warunki zabudowy. Bezspornym jest, iż wartość nieruchomości, w stosunku do których wydana została decyzja wz jest zdecydowanie wyższa niż sprzedawanych bez przedmiotowej decyzji. W interesie Gminy jest więc ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości, w stosunku do której planowane jest zbycie, celem uzyskania wyższej ceny.

W odniesieniu do sytuacji gdy gmina jest zarówno organem właściwym do załatwienia sprawy, jak również inwestorem w sprawie w judykaturze dominuje stanowisko, że wójt/burmistrz/prezydent jako organ właściwy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie w której inwestorem jest gmina nie może wydać rzeczonej decyzji (wyrok WSA z dnia 11 października 2004 r., SA/Sz 2274/02) i w związku z tym winien być wyłączony od załatwienia sprawy, z uwagi na kolizję interesów.

Przeciwnicy tego poglądu wskazują na okoliczność, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danego terenu nie jest związane z przysporzeniem majątkowym, więc nie dotyczy interesu majątkowego Gminy, stąd też brak jest podstaw do wyłączania organu od załatwienia sprawy.

Jednocześnie zwrócić uwagę należy na okoliczność, że brak jest wyraźnego przepisu nakazującego wyłączenie organu w sytuacjach opisanych powyżej. Nadto należy zauważyć, że w praktyce działania organów jednostek samorządu terytorialnego na tle wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy, nawet w sytuacji wyłączenia organu od załatwienia sprawy decyzje te opracowują i przygotowują w dalszym ciągu organy podlegające wyłączeniu, by następnie, działając w porozumieniu z wyznaczonymi do załatwienia organami, uzyskać od nich pożądaną dla siebie decyzję. Niekiedy organy wnosząc o wyłączenie, wskazują jednocześnie te organy samorządowe, które ich zdaniem mogłyby być wyznaczone do załatwienia ich sprawy. Nawet niezastosowanie się organu wyznaczającego (głównie jest to samorządowe kolegium odwoławcze) do tej propozycji nie eliminuje zagrożenia, że organ wyznaczony tylko podpisze decyzję, która wcześniej została przygotowana przez organ podlegający wyłączeniu.

Obserwuje się również rozwiązanie praktyczne, gdzie inwestorem w sprawie staje się np. kierownik gminnej jednostki organizacyjnej, organ wykonawczy jednostki pomocniczej, czy organ spółki prawa handlowego wykonujący powierzone mu na mocy stosownej uchwały lub w drodze umowy cywilnej, ściśle określone zadania gminy.

Nadmienić należy, że w praktyce działania organów administracji publicznej sytuacja w której organ ustala warunki zabudowy dla gminy będącej inwestorem w sprawie jest stosunkowo częsta. Jeżeli więc idzie o możliwość jej wyeliminowania z obrotu prawnego to w sytuacji gdy decyzja wz nie na waloru ostateczności i zostanie zaskarżona w administracyjnym toku instancji do organu II instancji możliwym jest jej zmiana lub uchylenie w postępowaniu odwoławczym. Natomiast jeżeli decyzja jest ostateczna możliwym jest wyłącznie zastosowanie instytucji wznowienia postępowania administracyjnego w trybie (art. 145 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ).

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)