Komentowany wyrok stanowi dość ciekawą egzemplifikację potwierdzającą słuszność stanowiska wybitnego francuskiego pisarza i filozofa doby oświecenia - Woltera1, który mawiał, że lepsze jest wrogiem dobrego. Podobnie jest w niniejszej sprawie, gdzie dobra ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została zastąpiona przez "lepszą" ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, która jednak okazuje się być oceną nietrafioną. A mimo to, właśnie ta ocena NSA ipso iure jest jedyną wiążącą w omawianej sprawie. Wynika to z treści art. 153 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi2. Nawet wówczas, gdy Naczelny Sąd Administracyjny nie przekaże sprawy do ponownego rozpoznania sądowi niższej instancji, ale uzna, że mamy do czynienia jedynie z błędnym uzasadnieniem (art. 184 in fine p.p.s.a.)3, to konwalidując tę wadę wiąże wszystkie podmioty postępowania (łącznie z sobą) własną oceną prawną - tak jak to miało miejsce w omawianej sprawie. Oceniając wyrok będący przedmiotem niniejszej glosy, chciałbym przede wszystkim zwrócić uwagę na bardzo istotną kwestię teoretyczną dotyczącą istnienia decyzji w ogóle, jako aktu, który dla swojego formalnego bytu wymaga zawarcia w sobie kilku koniecznych elementów pozwalających dany akt uznać za wyrażenie woli organu administracji. Bronić będę tutaj stanowczej tezy, że brak tych elementów nie pozwala mówić w ogóle o istnieniu decyzji w sensie prawym. Jednocześnie poddam krytyce stanowisko zawarte w glosowanym wyroku NSA, który stwierdził, iż brak oznaczenia strony także w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji stanowi rażące naruszenie prawa i w istocie jest brakiem oznaczenia strony. Pominę natomiast słuszne rozważania i konstatacje sądu, dotyczące problematyki zasad sprostowania decyzji administracyjnej, gdyż co do prawidłowości poczynionych tutaj przez NSA wywodów nie może być żadnych wątpliwości.
Przede wszystkim wyjść należy od określenia pojęcia decyzji administracyjnej jako indywidualnego, zewnętrznego aktu o charakterze jurysdykcyjnym (jednostronna czynność prawna polegająca na oświadczeniu woli organu administracji publicznej w sposób władczy). W niniejszej sprawie chodzi o ujęcie decyzji w znaczeniu procesowym. Akt, który musi posiadać określoną prawem formę zewnętrzną, pozwalającą w sposób zobiektywizowany ustalić, że mamy do czynienia z intencjonalną czynnością organu administracji. Winien on zatem zawierać niezbędne elementy, które pozwolą na obiektywne rozpoznanie woli organu administracji publicznej wywołującej określone skutki prawne. Innymi słowy, owa szata decyzji musi być skrojona w taki sposób, który w połączeniu z mającymi zastosowanie normami prawa materialnego bądź procesowego, pozwoli zakwalifikować ją jako indywidualny i jednostronny akt woli organu administracji publicznej nakierowany na wywarcie określonych skutków prawnych. Brak tego typu elementów pozwala mówić o akcie nieistniejącym ( non exist) - który nie wywołuje skutków prawnych. Do koniecznych elementów kwalifikujących dany akt do decyzji administracyjnej w znaczeniu procesowym orzecznictwo i nauka konsekwentnie zalicza cztery elementy - bez istnienia których nie można w ogóle mówić o istnieniu samej decyzji. W tym miejscu najlepiej przywołać tezę wyroku NSA, który określa, że "pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego , jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji"4. Istnienie tych czterech elementów nie tylko pozwala wówczas twierdzić o skuteczności kwalifikowanego aktu administracyjnego, ale w ogóle daje możliwość powiedzenia, że dany akt istnieje (w sensie prawnym). Do tych elementów, warunkujących istnienie de iure decyzji administracyjnej, niewątpliwe zaliczyć należy również fakt jej doręczenia (art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego ). Bez doręczenia aktu nie ma mowy o jego istnieniu. Tego typu akt jest wtedy zaledwie niewiążącym nikogo projektem decyzji, bo mimo że jest istniejącym materialnie, sporządzonym i podpisanym dokumentem, to w każdym czasie może być przez organ zmieniony - a contrario art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego 5 .
Wskazanie wyżej wymienionych warunków formalnych istnienia kwalifikowanego aktu administracyjnego nakazuje następnie zastanowić się, czy w świetle dotychczasowych poglądów prezentowanych przez bogatą doktrynę i orzecznictwo, brak któregokolwiek z tych elementów powodować będzie, że decyzja jest decyzją nieważną, w rozumieniu art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (np. jak chce tutaj NSA z powodu rażącego naruszenia prawa wobec braku oznaczenia strony), czy też raczej w ogóle nie będzie można mówić o istnieniu decyzji w sensie prawnym. Na szczególną uwagę zasługuje analiza tego problemu przez M. Kamińskiego, który zajął się kwestią delimitacji decyzji nieistniejącej a decyzji nieważnej6. W swej pracy przedstawia on etapy podejścia nauki do tego problemu, poczynając od zrównania przez niektórych autorów aktu nieistniejącego z aktem nieważnym, po pogląd o odrębności tych instytucji. Słusznie konkluduje on swe rozważania, podzielając stanowisko tych przedstawicieli nauki, którzy twierdzą, że nieważność dotyczy aktów istniejących formalnie w obrocie prawnym; nie może być zatem ta instytucja odnoszona do aktów, które procesowo (wobec braków co do formy) w ogóle nie wywołały skutku prawnego. Wydaje się zatem, że tego rodzaju podział winien być zaaprobowany. Nie można łączyć kwestii decyzji nieistniejącej z decyzją nieważną. Nie są to bowiem pojęcia synonimiczne. Brak koniecznych elementów w decyzji administracyjnej nie daje podstaw do stwierdzenia jej nieważności, bowiem decyzja taka w ogóle nie istnieje w sensie prawym. Brak oznaczenia organu nie może przecież spowodować, że ktokolwiek będzie starał się uznać decyzję za wydaną z rażącym naruszeniem prawa - bo w istocie decyzja taka nie zaistniała w obrocie prawnym. Brak rzeczywistego oznaczenia strony prowadzi do takich samych wniosków. Problem pojawia się jednak przy kolejnym elemencie (rozstrzygnięciu). Wątpliwość może wynikać z treści art. 111 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego , który traktuje, że strona może żądać uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia. Stoję jednak na stanowisku, że przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, w której nie rozstrzygnięto o całości wniosku strony. Brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia oznacza, w moim przekonaniu, że decyzja nie istnieje. Nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym nie można stwierdzić jej nieważności. Nie podzielam stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 8 listopada 1998 r., IV SAB 45/957, że tego typu brak byłby możliwy do uzupełnienia w trybie art. 111 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego . Jednakże już dalej wyłania się kolejny problem dotyczący ostatniego z koniecznych elementów formalnego istnienia decyzji administracyjnej. Jest nim własnoręczny podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Wydawać by się mogło, że co do braku lub wadliwości tego elementu nie ma niejasności. Całkowity brak podpisu oznacza również brak decyzji. Nie wiadomo jednak, jak traktować procesowo brak własnoręcznego podpisu przy umieszczonej na decyzji pieczęci imiennej. Czy jest to już decyzja, która jednak wydana została z rażącym naruszeniem prawa, czy też mamy do czynienia z aktem, który w obrocie prawnym jeszcze w ogóle nie zaistniał. Moim zdaniem przyjąć należy ten drugi pogląd. Brak własnoręcznego podpisu pod decyzją, mimo istnienia na niej pieczęci imiennej, powoduje, że brak jest oświadczenia woli organu administracji i nie można mówić o akcie formalnie istniejącym. Jednakowoż co do tego elementu (podpisu) nasuwa się następny problem, który chcę tutaj wyeksponować. Dotyczy on sytuacji związanej z nierozwikłanym dotąd zagadnieniem prawnym: czy decyzje administracyjne doręcza się w oryginale, czy w odpisie? Może się bowiem zdarzyć, że oryginał decyzji administracyjnej zawiera własnoręczny podpis, natomiast odpis tej samej decyzji - doręczony stronie - takiego podpisu już nie zawiera8. Z tych powodów stoję na stanowisku, że należy odsunąć ten podział (oryginał - odpis decyzji) na rzecz przyjęcia innego aparatu pojęciowego, mianowicie: "jednolite egzemplarze decyzji". Nie można zasadnie mówić o oryginale i odpisach decyzji w ujęciu konwencjonalnym, ponieważ złożenie podpisu pod każdym egzemplarzem decyzji powoduje, że każdy z owych egzemplarzy miałby cechę oryginału, co wykluczałoby jednocześnie możliwość używania pojęcia "odpis". Przy czym zawsze pierwszeństwo - moc wiążącą - będzie miał ten egzemplarz, który stronie doręczono. Tylko ten może być przedmiotem zaskarżenia i tylko on wywołuje skutki prawne związane z jego doręczeniem. Nawet zatem wówczas, gdy w aktach sprawy pozostanie egzemplarz decyzji niepodpisanej, to doręczenie stronie podpisanego egzemplarza oznacza, że mamy do czynienia z aktem formalnie istniejącym w obrocie prawnym. Odwrotna sytuacja - gdzie w aktach znajdzie się egzemplarz podpisany, a doręczony stronie nie będzie zawierał tego elementu - oznaczać będzie, iż wola organu nie została oświadczona, i że mamy do czynienia z aktem formalnie nieistniejącym.
Można obecnie poczynione wyżej rozważania dotyczące formy decyzji przenieść na grunt komentowanego wyroku. W pierwszej kolejności zająć należy się kwestią oznaczenia strony w decyzji. Nie wydaje się być bowiem słuszny pogląd NSA, który uznał, że wskazanie w decyzji na wnioskodawcę, którego wniosek rozpatrzono, bez odniesienia się w rozstrzygnięciu, że w stosunku do tego wnioskodawcy wydano owo rozstrzygnięcie, jest rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego 9, i że w istocie oznacza to, iż decyzja taka nie określa w ogóle strony postępowania. Jest to pogląd zbyt daleko idący. Oznaczenie strony postępowania może następować na wiele sposobów. Oczywiście najlepiej byłoby, aby oznaczenie takie znajdowało się również w samej osnowie decyzji (np. po rozpatrzeniu wniosku Piotra Marii Brzozowskiego, zam. przy ul. Jasnej 6; 00-13 Warszawa, o wydanie pozwolenia na broń palną, orzekam odmówić wydania Piotrowi Marii Brzozowskiemu pozwolenia na broń palną). Takie oznaczenie strony, które jednocześnie znajduje się w treści osnowy decyzji jest jak najbardziej pożądane. Jednakże wcale to nie oznacza, że inne oznaczenie, które ograniczy się wyłącznie do wskazania wnioskodawcy - będącego jednocześnie stroną - [na wniosek Piotra Marii Brzozowskiego (...)] z pominięciem jej w osnowie decyzji (np.: odmawiam wydania pozwolenia na broń palną), jest równoznaczne z nieokreśleniem strony postępowania. Takie oznaczenie strony spełnia wymóg opisany w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego . Wskazanie w treści decyzji, że wydawana jest ona na wniosek określonej strony, powoduje spełnienie obowiązku oznaczenia strony postępowania administracyjnego. Nie jest zatem konieczne określanie tej samej strony dodatkowo jeszcze w osnowie (rozstrzygnięciu) decyzji administracyjnej, aczkolwiek byłaby to praktyka słuszna i oczekiwana. Reasumując wstępne rozważania podnieść wypada, że brak w decyzji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych określenia strony także w jej osnowie, w sytuacji gdy wskazano wcześniej - mimo że błędnie - wnioskodawcę10 (stronę), nie powoduje, iż decyzja taka jest obarczona wadą rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. W żadnym też razie sytuacja taka nie może prowadzić do wniosku, że w istocie strony nie określono, gdyż to stanowisko prowadzić by musiało do zgoła odmiennych rezultatów.
Nie może być wątpliwości, że organ skierował decyzję do określonego podmiotu. To, że popełnił błąd przy określeniu wnioskodawcy (strony) nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego , gdyż tego typu wada wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego - decyzja skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Podzielić więc należało w pełni stanowisko sądu pierwszej instancji. Skoro decyzja organu wskazuje wnioskodawcę - Marszałka Województwa, a następnie określa, że decyzja doręczana jest temu Marszałkowi, to niewątpliwe organ ten działał z pełną intencjonalnością, co do podmiotu, którego uznał za stronę, i któremu decyzję doręczył. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta nie zawiera oznaczenia strony i adresata decyzji. Całkowitym nieporozumieniem jest wtedy twierdzenie, że decyzja niezawierająca tego elementu jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Jak już wcześniej bowiem wywiedziono, brak oznaczenia strony w decyzji stanowi, że w ogóle nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Nietrafność stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego jest tym jaskrawsza, że nawet jeśli uznał on, iż decyzja nie zawierała oznaczenia strony, to winien był wtedy wydać zgoła odmienne rozstrzygnięcie. Brak oznaczenia strony, to brak decyzji, a brak decyzji, to niedopuszczalność skargi (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). A skoro skarga była niedopuszczalna, to i wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie byłoby niedopuszczalne. Zatem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego winno było spowodować, że sąd ten uchyli zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji i odrzuci skargę (art. 189 p.p.s.a.). Przyjęcie przez NSA definitywnych ustaleń faktycznych (moim zdaniem ustaleń chybionych) co do braku oznaczenia strony w decyzji nie spotkało się jednak z równie bezwzględnym zastosowaniem odpowiednich środków orzeczniczych, które winne byłyby stanowić konsekwencję oceny prawnej dokonanej przez tenże sąd. Nawet gdyby ktokolwiek uznał, że w komentowanej sprawie NSA dokonał prawidłowej oceny faktycznej i prawnej, dotyczącej braku oznaczenia strony w decyzji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, to raczej trudno byłoby bronić tezy, że brak oznaczenia strony w decyzji oznacza, iż wydana została ona z rażącym naruszeniem prawa.
——————
Przypisy:
1 François-Marie Arouet (Voltaire): 1694-1778.
2 Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.
3 Zwracam uwagę na wyłaniające się zagadnienie prawne: czy pojęcie błędnego uzasadnienia, o jakim mowa w art. 184 in fine p.p.s.a., może być utożsamianie również z błędną oceną prawną? Przy negatywnej odpowiedzi wykluczyłoby to możliwość zastosowania tego przepisu i oddalenia skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II FSK 716/06, Glosa 2007 nr 3, poz. 140).
4 Wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, z. 9, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego.
5 Por. P. Brzozowski, Glosa do postanowienia WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r., II SA/Wa 1855/07 ; LEX/el. 2008.
6 M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne , Zakamycze 2006.
7 ONSA 1999, z. 4, poz. 166.
8 Pytanie: czy gdyby zawierał podpis - byłby nadal tylko odpisem?
9 Tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; zwanej dalej k.p.a.
10 To, że wniosek podpisał Marszałek - reprezentujący jedynie Województwo Mazowieckie na zewnątrz - wcale nie oznacza, iż to on był wnioskodawcą. Rzecz jasna, że wnioskodawcą było samo Województwo Mazowieckie.
Pełna treść wyroku NSA z dnia 20 marca 2007 r. (II GSK 335/06) dostępna jest w Systemie Informacji Prawnej LEX.
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)