Co oznacza manipulowanie okręgami wyborczymi, tzw. gerrymandering, i w jaki sposób odebrać politykom prawo decydowania o granicach okręgów? O gerrymandering rozmawialiśmy z prof. dr hab. Antonim Kamińskim z Instytutu Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk.
Katarzyna Kubicka-Żach: Czym jest i na czym polega manipulowanie okręgami wyborczymi?
prof. dr hab. Antoni Z. Kamiński z Zakładu Bezpieczeństwa Globalnego i Studiów Strategicznych Instytutu Studiów Politycznych PAN:
- Manipulowanie okręgami wyborczymi jest praktyką dość często stosowaną przez polityków w celu wpłynięcia na korzystny dla siebie wynik wyborów. Na przykład, w przypadku jednomandatowych okręgów wyborczych i ordynacji większościowej, znany jest tzw. „gerrymandering”.
Nazwa pochodzi z 1812 roku, kiedy to Elbridge Gerry, gubernator Massachusetts i późniejszy wiceprezydent USA, tak manipulował granicą okręgów wyborczymi, że jego okręg na mapie miał kształt długi, wąski i egzotycznie wyglądający. Dało to początek działaniom partii politycznych, które mając możliwość, tak starały się kształtować granice okręgów wyborczych, by zapewnić sobie w nich bezpieczną większość a zarazem możliwie liczną reprezentację w parlamencie.
Jakich to sytuacji dotyczy?
- Na przykład, w jednym okręgu partia ma zdecydowaną większość, a w innym nieznaczną mniejszość. Wówczas możliwa jest zmiana granic okręgów tak, by przesunąć z sąsiadującego okręgu zwolenników innych partii, wprowadzając tam zarazem swoich wyborców. W ten sposób partia ta zapewnia sobie większość w obu okręgach.
Natomiast decyzja o zmianie granic okręgów wyborczych w Warszawie, to trochę inny przypadek manipulacji granicami okręgów, ale w ramach innej ordynacji wyborczej. Zwolennicy ordynacji proporcjonalnej mówią o gerrymandering jako specyfice wyborów większościowych w systemie jednomandatowych okręgów wyborczych (JOW). Jednak ordynacja proporcjonalna również obfituje w sposoby wpływania na wynik wyborów.
W ramach ordynacji proporcjonalnej można bowiem manipulować nie tylko granicami okręgów, ale też progiem wyborczym: gdy podniesiemy go wysoko, to eliminuje się małe partie, a pozostają największe. Można manipulować wielkością okręgów: duże okręgi faworyzują partie małe, im zaś okręg mniejszy, tym mniej partii będzie w stanie uzyskać w nim reprezentację. Zmniejszając okręgi, możemy dojść do punktu, w którym system będzie miał charakter dwupartyjny, mimo że mamy w dalszym ciągu ordynację proporcjonalną, która w założeniu ma sprzyjać wielości partii.
Takie zabiegi można przeprowadzić bez zmiany prawa?
- W przypadku samorządu, to on może o tym zdecydować. W przypadku wyborów do Sejmu musi być podjęta ustawa regulująca zasady ordynacji. Nie trzeba wtedy zmieniać Konstytucji, bo ona stanowi, że jedną z cech systemu wyborczego jest proporcjonalność. Odejście od proporcjonalności wymagałoby zmiany ustawy zasadniczej. W Konstytucji brak jednak przepisów określających wielkości okręgów czy progów wyborczych, czy przeliczania głosów na mandaty poselskie.
Czy można się ustrzec przed manipulowaniem okręgami wyborczymi?
- W przypadku gerrymandering łatwo tego uniknąć. Wielkość okręgu zależy od liczby ludności – jeden okręg powinien umożliwiać reprezentację np. 80 tys. mieszkańców. Ludzie się przeprowadzają, więc w jednych okręgach liczba wyborców rośnie, a w innych zmniejsza się. Konieczna jest wtedy korekta, dostosowanie granic okręgu do liczby wyborców.
Szukasz więcej informacji dotyczących samorządu?
Poznaj LEX Administracja >>
Zdobądź wiedzę, dzięki której Twoja praca stanie się łatwiejsza
To stosunkowo łatwo mógłby zrobić komputer przy pomocy algorytmu, który pozwalał by określić najmniejszą zmianę granic, która zarazem spełniałaby warunek reprezentatywności, czyli odebrać politykom prawo decydowania o granicach okręgów. Jeżeli decydują o nich politycy, to zawsze będą myśleli o interesie swojej partii. Można więc albo powołać niezależne ciało, które decydowałoby o granicach okręgów na podstawie obiektywnych kryteriów, albo po prostu oddać to w ręce informatyków. Myślę, że to byłoby najprostsze i zarazem uczciwe.
Co mogłoby ograniczyć manipulacja tego rodzaju w przypadku ordynacji proporcjonalnej?
- U nas przede wszystkim należałoby zdecydować o progu wyborczym. Wynosi on 5 proc., więc ponad te 5 proc. głosów trzeba uzyskać w określonej liczbie okręgów w kraju. Druga sprawa to wielkość okręgów wyborczych, a trzecia kwestia to sposób przeliczenia głosów na mandaty. Tych sposobów jest dosyć dużo, obecnie obowiązuje system d`Hondta. Przed wielu laty, kiedy przyjęto korzystny dla małych partii system Hare’a-Niemeyera, do Sejmu weszło ponad dwadzieścia ugrupowań.
Potem zawsze były spory, czy wybrać faworyzujący małe partie system Sainte-Lague, czy d`Hondta, który sprzyja dużym. Partie duże były oczywiście za tym, żeby wybrać tę ostatnią metodę, bo zwiększała pulę ich mandatów, ale działało na niekorzyść małych partii. Zeszliśmy więc z dużej liczby partii w parlamencie do kilku największych.
W przypadku zmian warszawskich chodziło o wyeliminowanie stowarzyszeń lokalnych. Zmniejszenie obszaru okręgów spowoduje, że największe szanse będą miały dwie partie, PO i PiS. Dla obu celem jest usunięcie konkurencji stowarzyszeń lokalnych, które im przeszkadzają.
Czyli głównym celem, dla którego manipuluje się okręgami wyborczymi, jest dojście do władzy?
- Oczywiście, partie u nas to łowcy posad, znalezienie się w radzie miasta pozwala na wpływ na obsadzanie rad nadzorczych spółek. Nie wiem, czy to korzystne dla obywateli, ale niewątpliwie dla działaczy partyjnych.
Czy często w Polsce dochodzi do tego rodzaju manipulacji wyborczych?
- U nas często się takie sytuacje zdarzają, bo o ile pamiętam wielokrotnie był zmieniany współczynnik przeliczania głosów na mandaty. Co do samorządu, to pierwsza ustawa samorządowa wprowadzała zasadę, że w okręgach do 40 tys. mieszkańców są wybory w systemie jednomandatowym. Czyli ten, kto wygra w okręgu, jest wybrany i tylko jeden przedstawiciel okręgu może wejść do takiego ciała samorządowego.
Potem ta granica JOW została obniżona do 20 tys. mieszkańców, a następnie znowu podniesiono ją do 40 tys. mieszkańców, jednocześnie rząd SLD-PSL wprowadził bezpośrednie wybory wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Teraz znowu jest to 20 tys. mieszkańców.
Wprowadza się też zmiany, które doprowadzą do przywrócenia w samorządzie dominacji partii politycznych, albowiem do tej pory największą popularnością w wyborach lokalnych cieszyły się właśnie lokalne komitety wyborcze. Partie usiłowały się do tego przystosować, ukrywając się pod innymi nazwami niż nazwa partii, co miało sugerować ich apartyjność.
A czy Pana zdaniem ma znaczenie, czy to partia wystawia kandydatów do wyborów, czy są to kandydaci niezależni?
- Moim zdaniem cenniejsze jest, żeby ludzie głosowali na tych, którzy mają ich zaufanie, wyróżniają się aktywnością w lokalnej społeczności, i którzy mają przygotowanie do takich działań. Partie polityczne na ogół promują osoby, które są wierne partii, a niekoniecznie lojalne wobec miasta i jego mieszkańców. W przypadku samorządów manipulowanie przy ordynacji wyborczej jest wyrazem cynizmu.
Oczywiście różne argumenty są podnoszone, które często są nieprawdziwe. Przykładem jest argument za ograniczeniem zajmowania stanowisk wójta, burmistrza i prezydenta do dwóch kadencji, co ma przeciwdziałać korupcji. Takie rozwiązanie istnieje w Portugalii, Włoszech i Brazylii. Akurat te kraje nie należą do najmniej skorumpowanych.
Co więcej, w Brazylii badano zachowanie przedstawicieli samorządowej władzy wykonawczej w trakcie pierwszej i w trakcie drugiej kadencji. Stwierdzono, że w czasie pierwszej kadencji, kiedy mieli przed sobą perspektywę wyboru na kolejną kadencję ich gorliwość w służbie publicznej na rzecz reprezentowanej społeczności była znacznie większa niż w drugiej kadencji, kiedy wiedzieli, że kończą działalność.
Uwzględnienie w badaniach różnych czynników pozwoliło stwierdzić, że sprawność i skuteczność działania na rzecz interesu publicznego była w drugiej kadencji wyraźnie niższą. Wtedy burmistrz nie liczył się z opinią publiczną, bo wiedział, że nie będzie dalej kandydował. Bat elekcyjny jest skuteczny. Wskazuje to, że uzasadnienie dwukadencyjności korupcją jest oparte na fałszywych przesłankach. Podobnie zresztą sprawa wygląda z innymi argumentami wysuwanymi na rzecz obecnie proponowanych zmian w ordynacji dla wyborów samorządowych.
Dziękuję za rozmowę.
