Galimatias wokół stypendiów szkolnych, czyli każdy sobie rzepkę skrobie

Niektóre gminy w województwie warmińsko-mazurskim w listopadzie 2011 r. zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji celowej przyznanej w 2010 r. na pomoc materialną dla uczniów, która została, zdaniem tamtejszego wojewody, pobrana w nadmiernej wysokości. Nie jest pewne, czy i inni wojewodowie nie podejmą podobnych działań.

Uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub w budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 90p ust. 1 ustawy o systemie oświaty (dalej u.s.o. ) udzielanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy. Świadczeniami pomocy materialnej o charakterze socjalnym są stypendium szkolne i zasiłek szkolny (por. art. 90c ust. 2 pkt. 1 i 2 u.s.o. ). Dla przypomnienia podaję, że stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudniej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe (por. art. 90d ust. 1 u.s.o. ). Stypendium szkolne nie przysługuje uczniowi, który otrzymuje inne stypendium o charakterze socjalnym ze środków publicznych. Na dofinansowanie świadczeń pomocy socjalnej gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa (por. art. 90r ust. 1 u.s.o. ). Dotacji udziela Minister Finansów, na wniosek Ministra Edukacji Narodowej.

Problemy dla jednostek samorządu terytorialnego z finansowaniem tego zadania zaczęły się w 2010 r. Zdaniem Ministra Finansów „…..przepisy art. 90p i 90r u.s.o. nakładają na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek partycypowania w kosztach wypłaty stypendiów i zasiłków szkolnych (por. pismo Ministra Finansów z 24 maja 2010 r., znak: FS5 – 464 – 33/231/TOR/2010). Zakładając – uzasadnia Minister Finansów – że odrębne przepisy prawa oświatowego nie określają wyższego, niż wyznaczony w art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (dalej u.f.p. ), poziomu dofinansowania zadania własnego gminy związanego z udzielaniem pomocy materialnej dla uczniów, należałoby uznać, że całkowity koszt zrealizowanego zadania powinien zostać najwyżej w 80 % sfinansowany ze środków budżetu państwa, natomiast 20 % winna wyłożyć na to gmina. Jeżeli wymóg ten nie zostanie spełniony, to zastosowanie będzie miał przepis zawarty w pkt. 4 art. 169 ustawy o finansach publicznych , nakazujący gminie zwrot do budżetu państwa tej części dotacji, która została wydatkowana w wysokości przekraczającej 80 % wartości zrealizowanego przez gminę zadania. Odmienne stanowisko w tej sprawie wyraził resort edukacji narodowej. W piśmie z dnia 23 lipca 2010 r., nr DZSE-BKO-045-57/2010, Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że wniosek jednostki samorządu terytorialnego o przyznanie dotacji nie wymaga tzw. wkładu własnego służącego współfinansowaniu tego celu (zasiłków i stypendiów) przez beneficjenta. Innymi słowy – konkluduje Minister Edukacji Narodowej – nie ma dostatecznych racji przeciwko przyjęciu, że ,,odrębna” ustawa, o której mowa w art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych , to ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Minister Edukacji Narodowej uzasadniając swoje stanowisko w piśmie przywołanym wyżej stwierdził ponadto:
1. Procedura przyznawania pomocy materialnej rozpoczęła się na gruncie stanu prawnego, w którym nie obowiązywała jeszcze ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ale jej kontynuacja ma miejsce już po wejściu w życie ww. ustawy.
2. Czy w ogóle możliwe jest bezpośrednie stosowanie nowej ustawy do udzielania dotacji w zakresie pomocy materialnej w trybie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
3. Mechanizm współfinansowania określony w art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych może działać jako czynnik powodujący zmniejszenie wydatków na stypendia i zasiłki uczniowskie.
4. Konsekwencją zaś bezpośredniego – z chwilą jej wejścia w życie – stosowania nowej ustawy o finansach publicznych, byłaby zmiana w zakresie zadań gmin – do finansowania stypendiów i zasiłków uczniowskich gmina musiałaby teraz ,,dołożyć” , a kwota obowiązkowego minimum wkładu własnego nie byłaby rekompensowana ,,zmianami w podziale dochodów publicznych”.

Nie pierwszy już raz na jednostki samorządu terytorialnego nałożono obowiązek wykonywania kolejnych, potrzebnych zadań publicznych zapominając o ich stronie finansowej. Przecież samorządy terytorialne są po to, aby wykonywać zadania publiczne na rzecz swoich wspólnot. A do tego potrzebne są im pieniądze, o których rządzący w Warszawie zapominają coraz częściej. Ustawodawcy i Rządowi zdarza się też zapominać o obowiązujących unormowaniach w tym zakresie. A przecież w myśl art. 167 ust. 1 Konstytucji jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Skoro nałożono na j.s.t. zadanie udzielania pomocy socjalnej uczniom, to tym samym powinno się im zapewnić źródło sfinansowania takich zadań. Oczywiście, początkowo pieniądze na to zapewniono w całości. Ale po przyjęciu w 2009 r. nowej ustawy o finansach publicznych, polecono gminom zapewnić, w myśl art. 128 ust. 2 tej ustawy, 20 % kosztów tego przedsięwzięcia. @page_break@

Nie bez znaczenia pozostaje w tej sytuacji ust. 4 art. 167 Konstytucji , który zabezpiecza jednostki samorządu terytorialnego na ,,wypadek” wprowadzenia zmian w zakresie zadań i kompetencji. A przecież z taką sytuacją mamy do czynienia, ponieważ poprzedni stan prawny nie uzależniał sfinansowania kosztów stypendiów od dysponowania wkładem własnym. A jeśli już do tego doszło, to w myśl ust. 4 tegoż artykułu Konstytucji , zmiany w zakresie zadań i kompetencji j.s.t. następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Niestety o tym zapomniano. Polska jest sygnatariuszem Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607 ze sprost.), która w art. 9 ust.1 zapewnia społecznościom lokalnym prawo, w ramach narodowej polityki gospodarczej, do posiadania wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą dysponować w ramach wykonywania swych uprawnień. W tym przypadku niezwykle istotne pozostaje stwierdzenie Karty, że wysokość zasobów finansowych j.s.t powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych przez Konstytucję lub przez prawo (art. 9 ust. 2 Karty). Doprecyzowania wymaga także art. 128 ust. 2 u.f.p. , którego niezastosowanie - zdaniem wojewody warmińsko-mazurskiego - jest podstawą do zwrotu do budżetu państwa tej części dotacji, która została wydatkowana w wysokości przekraczającej 80% wartości zrealizowanego przez gminę zadania. Sądzę, że dyspozycja tego przepisu wyłącza jego stosowanie w przypadku, gdy ,,…..odrębne ustawy stanowią inaczej”. Mimo, że nie jest to jednoznaczne i ostre kryterium, to w sposób zdecydowany wyznacza granice stosowania tego przepisu. Tym ,,odrębnym” rozwiązaniem prawnym pozostaje ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, która zapewnia dofinansowanie stypendiów szkolnych z dotacji celowej z budżetu państwa.

Na marginesie, nie sposób pominąć pewnego zawirowania w rozwiązaniu tego problemu na szczytach władzy. Ministrowie: finansów i edukacji, każdy właściwy w swoim dziale administracji rządowej, mają prawo do wyrażania swoich stanowisk i prezentowania opinii w tej sprawie, jednak w myśl art. 148 pkt. 5 Konstytucji to w ręku Prezesa Rady Ministrów pozostaje instrument koordynowania i kontrolowania pracy członków Rady Ministrów.

Przydatne materiały:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)