Forum Od-nowa: ustawa samorządowa to krok w dobrym kierunku

Rząd finalizuje już prace nad aktem prawnym, którego realizację zapoczątkował były Minister Administracji i Cyfryzacji, Michał Boni. To szeroko konsultowany projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, co do zasady pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Jego główną ideą, jeśli chodzi o działania systemowe, jest umożliwienie powoływania Centrów Usług Wspólnych i wprowadzenie skuteczniejszych zachęt do łączenia gmin. Pozostałe punkty to korekty obowiązującej legislacji, zgodnie z duchem zbliżania usług do obywateli i zmniejszenia biurokracji dla urzędów gmin.

Zacznijmy od Centrów Usług Wspólnych

Co kryje się pod hasłem CUW-ów? W sytuacji, kiedy samorząd nie ma w Polsce realnej swobody kształtowania własnych struktur i krępuje go konieczność posiadania określonych instytucji – jednostek organizacyjnych (np. ośrodki pomocy społecznej, instytucje kultury), zapisy projektu ustawy stanowią znaczące ułatwienie dla wspólnot: oznaczają możliwość ulokowania funkcji administracyjnych z różnych instytucji gminnych w urzędzie gminy, wyodrębnienia nowej jednostki do obsługi wielu podmiotów, bądź powierzenia tych zadań związkowi komunalnemu. To duży krok w kierunku pożądanej konsolidacji organizacyjnej samorządu, zamiast obecnego rozproszenia działań danej JST na poszczególne podmioty o dużej autonomii własnej – warto tu przypomnieć, że jednostek organizacyjnych jest w Polsce 59 tys. A część z nich zatrudnia nie więcej niż 5 osób.

Projekt ustawy samorządowej wychodzi naprzeciw obserwowanym na poziomie lokalnym tendencjom do uwspólniania zadań obsługowych. Jego postanowienia są szczególnie istotne ze względu na zbyt wysokie obecnie koszty administracyjne działań samorządu przy często niskiej efektywności, braku możliwości odpowiedniego nadzoru skomplikowanego systemu i nakładaniu się kompetencji. W rezultacie zmian te JST, które zdecydują się na konsolidację pionów obsługowych swych instytucji, będą wydajniejsze w dostarczaniu usług mieszkańcom, co jest ważne przy ciągłych niedoborach finansowych we wspólnotach. Ich wyrazem są powtarzające się postulaty w sprawie zmiany sposobu finansowania samorządów, w tym wprowadzenia lokalnego PIT.
 

CUW-y dają też szansę na usprawnienie procesów wewnętrznych w JST, co w trudnych dla finansów lokalnych czasach otwiera drogę do lepszego wykorzystania posiadanych zasobów: pracowników, majątku i pieniędzy oraz poczynienia oszczędności pochłanianych obecnie przez utrzymywanie kosztownych instytucji, gdzie obowiązkowo musi być główny księgowy i kierownik.

Pożądane dalsze działania

Możliwość kształtowania struktur obsługowych to nie tylko kwestia efektywności, ale przede wszystkim wyraz autonomii samorządu terytorialnego. Wykraczając już poza przepisy projektu, w przyszłości następnym posunięciem ustawowym powinna być likwidacja wyraźnych przymiotów samodzielności jednostki organizacyjnej i umożliwienie samorządom realizowania usług w formie, jaką uznają za najdogodniejszą, bez ustawowej ingerencji w sposób realizowania zadania. Ważne, by usługa została mieszkańcom dostarczona, natomiast dobór jej wykonawcy nie powinien być rozstrzygany na poziomie ustawy.@page_break@

Przykładowo, pomocą społeczną w danej gminie mógłby zajmować się podmiot trzeciego sektora, prywatna firma lub jedna instytucja dla kilku JST, a nie osobno do tego celu powołany podmiot w każdej wspólnocie. Zgodnie z tą formułą działają od ponad 30 lat samorządy angielskie, holenderskie i skandynawskie. Kolejny ruch to scalenie wewnętrzne samorządu: powinien stać się jednym pracodawcą, jednym płatnikiem VAT, jednym płatnikiem składek na ubezpieczenie. Obecny stan prawny nie jest ani zrozumiały, ani racjonalny. Ostatecznie jednak, wprowadzenie CUW-ów należy uznać za nie w pełni zadowalające, ale dobre posunięcie projektodawców.
 

Zachęty do konsolidacji gmin

Kolejnym ważnym elementem ustawy samorządowej jest zwiększenie zachęt do łączenia gmin. To aktualnie bardzo poważne wyzwanie o charakterze cywilizacyjnym. Małe i podlegające stałej depopulacji gminy (w Polsce jest ponad 600 JST mających poniżej 5 tys. mieszkańców) w większości nie dają sobie rady z realizowaniem coraz bardziej skomplikowanych usług rozwijającego się państwa opiekuńczego – edukacyjnych i w dziedzinie pomocy społecznej. Pamiętać należy, że głównym zadaniem samorządu nie jest już dbanie o wodociągi czy kanalizację, ale dostarczanie o wiele bardziej niewymiernych dóbr, a także prowadzenie polityki rozwoju własnego terytorium, do czego potrzebne są zasoby (w tym kapitał ludzki).

Wiele małych i słabych ekonomicznie jednostek nie było w stanie nawet sięgnąć po fundusze unijne. Jednak do tej pory polskie gminy konsolidowały się niechętnie, co miało różne przyczyny, m.in. opór elit lokalnych, chęć budowania własnej tożsamości czy niemal tradycyjna awersja do współpracy sensu largo. Dotychczasowa zachęta do łączenia, jaką był wzrost o 5% wpływów z podatku PIT, okazała się nieskuteczna – nie doszło do żadnego połączenia. Stąd propozycja MAiC, by zastosować instrument bardziej skłaniający do konsolidacji: przyznać konkretną kwotę jako premię za połączenie dla najsłabszych finansowo samorządów oraz jasno ustalić reguły gry dla jednoczących się podmiotów. Jeśli ta przemawiająca do wyobraźni zachęta nie przyniesie trwałego efektu, część małych gmin będzie skazana na wyludnianie się i powolne obumieranie.
 

W ślad za tym rozwiązaniem mogłoby docelowo pójść utworzenie dużych gmin (od 20 tys. mieszkańców), które zastąpiłyby dysfunkcjonalne i generujące koszty administracyjne powiaty.

Sama likwidacja powiatów, postulowana przez coraz liczniejsze środowiska, bez powiększenia gmin nic nie zmieni, gdyż małe JST nie udźwigną dotychczasowych obowiązków powiatów. Warto jednak odnotować istotną zmianę, jaką zaproponowano w projekcie w postaci możliwości powstawania związków nie tylko gminnych, ale także gminno-powiatowych. Tego rodzaju współpraca może przyczynić się do lepszej koordynacji działań powiatów i gmin w dostarczaniu usług publicznych.

Nierozsądna krytyka

Nieliczne głosy sprzeciwu, jakie do tej pory pojawiły się pod adresem projektu MAiC (np. artykuł w Rzeczpospolitej z 8 maja), świadczą głównie o niezrozumieniu zasad funkcjonowania samorządów: o ile faktycznie wiele aktów prawnych kierowanych do Sejmu stanowi jedynie „pudrowanie rzeczywistości”, ta akurat ustawa zmianami kosmetycznymi nie jest – z przyczyn, które powyżej podano. Do nieprawdziwych należy również zaliczyć stwierdzenie Stefana Płażka, jakoby polskie samorządy posiadały możliwość kształtowania swych struktur. Swoboda ta jest, owszem, nominalnie zapisana w ustawach ustrojowych, ale ustawy szczególne prawie całkowicie ją ograniczyły. Od lat mówią o tym doświadczeni samorządowcy, a więc praktycy. Dziwi również wypowiedź starosty białogardzkiego na samorzad.pap.pl z 13 czerwca, który afirmuje autonomię kosztem współpracy.
 

Rzecz jasna, projekt ustawy samorządowej MAiC nie może zająć się wszystkimi sprawami, w tym zasadami działania prawa lokalnego. Nie jest też rewolucyjny. Tym niemniej stanowi bardzo ważny zwiastun kierunku jakże potrzebnych przemian systemowych w samorządach.


Co istotniejsze, projekt został poprzedzony wnikliwym rozeznaniem sytuacji w JST, podsumowanym w analizie MAiC pt. „Ocena sytuacji samorządów lokalnych”. Należy mieć nadzieję, że za ustawą samorządową pójdą dalsze, pogłębiające ją reformy, przede wszystkim w dziedzinie finansowania JST.

(Forum Od-nowa)