Starosta jednego z powiatów otrzymał anonimowe pismo zawierające uwagi i postulaty rodziców oraz nauczycieli dotyczące działalności szkoły podstawowej w miejscowości X, a przede wszystkim dyrektora tej placówki. Anonimowi wnioskodawcy wśród wielu zarzutów, domagali się przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły, ponieważ jak twierdzili, istnieje prawdopodobieństwo, że wójt mianuje dotychczasowego dyrektora w drodze postępowania bezkonkursowego. Dokument nie wskazywał osoby lub instytucji, od której pochodzi, nie został podpisany, nie podano też adresu autora, a z jego treści wynikało, że sformułowany został prawdopodobnie przez rodziców, nauczycieli oraz pracowników administracji szkoły. Starosta w piśmie do wójta napisał: ,,po rozpatrzeniu wniosku Rady Rodziców Szkoły…., postanawiam przekazać do załatwienia według kompetencji do organu właściwego w sprawie”. Jednocześnie przekazał pismo przewodnie do wiadomości Rady Rodziców szkoły, której otrzymany przez starostę anonim dotyczył.
Prawo sobie starosta sobie
Oczywiście, takie załatwienie sprawy nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Otrzymane przez starostę pismo i uznane przez niego za wniosek nie spełnia wymogów podania, określonych w art. 63 § 2 oraz art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego .
Pojęcie podania nie powinno zawężać się tylko do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Zdaniem E. Ochendowskiego podania to także inne żądania, wyjaśnienia, odwołania i zażalenia (E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne. Ogólne, egzekucyjne i sądowo administracyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 2005, s. 112).
Przypomnę, że w obowiązującym stanie prawnym podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a. ). Oczywiście, w opisywanym przypadku to nie zachodziło. Zatem, starosta powinien pozostawić otrzymane pismo bez rozpoznania, co wyczerpywałoby dyspozycję art. 64 § 1 k.p.a. , przewidującego pozostawienie podania bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych.
Podobne rozwiązanie zawiera art. 169 § 1a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz.U. z 2012, poz. 749). Według G. Łaszczycy niewskazanie adresu to albo jego faktyczny brak w podaniu (brak bezwzględny) albo takie jego wskazanie, które obiektywnie czyni go nieczytelnym, niezrozumiałym, przybiera postać fragmentaryczną (G. Łaszczyca, (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, t.1, s. 513-514). Podanie nie zostało także podpisane. Słusznie zauważa A. Skóra, że złożenie podpisu (własnoręcznego lub elektronicznego) pozwala domniemywać, że podanie pochodzi od osoby, która podpisała podanie własnoręcznie lub opatrzyła je podpisem elektronicznym (A.Skóra, Podanie (w:) Leksykon prawa administracyjnego. 100 podstawowych pojęć, (red.) E. Bojanowski, K. Żukowski, Warszawa 2009, s. 222).
Zdaniem W. Dawidowicza, ,,pozostawienie podania bez rozpoznania”, oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej, w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji, że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 k.p.a. . i że wskutek tego stało się ono bezskuteczne z mocy prawa (W.Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 89, także E.Bojanowski, J. Lang, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1999, s. 38).@page_break@
Bogate orzecznictwo sądów administracyjnych zwykle wskazuje, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest rodzajem czynności materialno-technicznej, uniemożliwiającej faktyczne prowadzenie danego postępowania administracyjnego i zakończenie go w formie decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17.09.2008 r., sygn. akt III SAB/Po/08, por. także wyrok WSA w Bydgoszczy, z dnia 21.09.2010 r., sygn. akt II S.A./Bd 753/10). Sąd Najwyższy w uchwale z 8.06.2000 r., sygn. III ZP 11/00, OSN 2000 Nr 19, poz. 702 przyjął, że w rozumieniu procesowym ,,pozostawienie wniosku bez rozpoznania” następuje nie w formie decyzji ani też postanowienia. Tymczasem, wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu, pismo – powszechnie nazywane anonimem - zostało przesłane wójtowi z nieuprawnionym żądaniem jego załatwienia. Pomimo faktu, że wspomniane pismo było anonimowe, nie zawierało żadnych danych o osobie autora ani o jego adresie, zostało uznane przez starostę, jako wniosek Rady Rodziców szkoły podstawowej w X. Mimo, że nie było do tego żadnych podstaw, starosta, zawiadamiając Radę Rodziców Szkoły Podstawowej w X o przekazaniu anonimowego wniosku do załatwienia wójtowi uznając ją za stronę w sprawie, czym, pomówił tą radę o autorstwo anonimu.
Sądy administracyjne nie pozostawiają wątpliwości
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt. II GSK 911/09 stwierdził, że: ,,ustawa stanowi kategorycznie, że jeżeli w skierowanym do organów podaniu o wszczęcie postępowania administracyjnego nie został wskazany adres osoby, która je wniosła, a organ nie ma możliwości ustalenia jej adresu, to wówczas podanie pozostawia się bez rozpoznania, czyli nie wszczyna się jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego”. Dalej NSA stwierdza, że: ,,wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest możliwe na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej tylko wtedy, gdy czyni ono zadość wymaganiom prawnym. Po pierwsze, wskazuje osobę, od której pochodzi oraz jej adres, w sensie normatywnym oba te elementy zostały bowiem uznane za niezbędne dla indywidualizacji strony tego postępowania, po drugie, określa jej żądanie, czyli przedmiot postępowania oraz po trzecie, czyni zadość ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami”.
W uzasadnieniu do wyroku z dnia 14 września 2011 r. (II GSK 873/10) NSA w Warszawie podjął się rozważań na temat charakteru prawnego czynności pozostawienia wniosku (podania) bez rozpoznania, dokonanego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Niewątpliwie – twierdzi Sąd – ,,…nie jest to decyzja ani postanowienie, zarówno takie na jakie służy zażalenie jak i takie na jakie zażalenie nie służy i może być zakwestionowane jedynie w ramach odwołania od decyzji”. Dalej NSA stwierdza ,, Z całą pewnością jest to natomiast czynność z zakresu administracji publicznej.
Pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania organ administracji wypowiada się na temat przeszkód w realizacji wynikającego wprost z prawa uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia jej sprawy. Dodać można, że prawo strony do tego żądania w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy wynikało z art. 61 § 1 k.p.a. Czynność z art. 64 § 2 k.p.a. jest też czynnością jednostronną i władczą w tym sensie, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, jest wreszcie podejmowana w sprawie indywidualnej”.
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)