Problem jest naglący dla gmin, bo w październiku upłynęły już terminy na kompleksową reakcję organów w zakresie rozpatrzenia pierwszych wniosków złożonych o wypłatę dodatku węglowego (są składane od 17 sierpnia 2022 r.) i w konsekwencji ich wypłatę, bądź na wydanie decyzji o odmowie wypłaty tego dodatku.
O istocie dodatku węglowego
Warto przypomnieć ideę jaka towarzyszyła projektodawcy dodatku węglowego. Z uzasadnia projektu ustawy wynika, że ma on zapewnić wsparcie dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Wsparcie ma wspomóc budżety domowe oraz zwiększyć poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego, a tym samym przyczynić się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej na te z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest paliwami stałymi. Idea jest zatem niezwykle istotna i bliska potrzebom zwykłych ludzi. Doświadczenie autora ukazuje, że realizacja tej idei przez niektóre gminy napotyka jednak na trudności.
SZKOLENIE ONLINE: Dodatek węglowy po zmianach - Zapisz się >>>
Z punktu widzenia omawianego problemu ważne są dwa przepisy ustawy o dodatku węglowym, z których łącznie można wyciągnąć uprawnienia wnioskodawcy i powinności organu – istotne przy nieprawidłowościach istniejących po stronie organu:
- art. 2 ust. 16, który stanowi: „Przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji”;
- art. 2 ust. 11, który normuje, że dodatek węglowy wypłaca się w terminie do dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku o jego wypłatę, przy czym wnioski złożone po dniu 30 października 2022 r. wypłaca się do dnia 30 grudnia 2022 r.
USTAWA z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym >>>
Uproszczona procedura przyznania dodatku
Gminy zostały więc wyposażone w narzędzia do szybkiego i bardzo uproszczonego przyznawania dodatków węglowych. Procedura formalna wypłaty środków (z pominięciem merytorycznej oceny wniosku) sprowadza się wręcz tylko do tego, że gmina przelewa środki na konto wnioskodawcy, a w dalszej kolejności, zgodnie z art. 2 ust. 17 ustawy, informuje go drogą e-mailową o przyznaniu dodatku – na co gmina ma nieograniczoną ilość czasu, gdyż ustawodawca tego w ustawie nie określił.
Jednocześnie, jeśli wnioskodawca nie wskazał adresu e-mail przy złożeniu wniosku, to może on odebrać informację o przyznaniu dodatku węglowego osobiście w urzędzie. Warto zaznaczyć, że organ nie musi gromadzić wydrukowanych i podpisanych informacji o przyznanych dodatkach węglowych. Jest on tylko zobowiązany do wydania takiej informacji na żądanie – co można porównać do procedury wydawania urzędowych zaświadczeń.
Ustawodawca uprościł i zminimalizował tym samym obowiązki oraz koszty gmin w związku z postępowaniem o przyznanie dodatku węglowego. Forma przyznania dodatku ma charakter milczącego załatwienia sprawy, a wypłata świadczenia jest jedynie elementem materialno-technicznym, związanym z przyznaniem dodatku.
Podkreślić należy, że ustawodawca przesądził, że jedynie odmowa przyznania dodatku węglowego, jak i uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego - formalizuje się w postaci decyzji administracyjnej wydanej przez organ.
Przeczytaj także w Prawo.pl:
- Najpierw wniosek o nadanie nowego adresu, potem można wnioskować o dodatek węglowy
- Dodatek węglowy przysługuje na kocioł wielopaliwowy, ale pod pewnym warunkiem
Milczące załatwienie sprawy, ale czy na pewno?
Problem pojawia się, gdy organ nie wyda w odpowiednim terminie decyzji odmownej. Takie sytuacje zdarzają się w praktyce. Wówczas wnioskodawca może próbować wywodzić, iż organ swoim brakiem działania dokonał milczącego załatwienia jego sprawy, to jest przyznał mu dodatek węglowy, a taki wniosek ma umocowanie proceduralne w art. 122a par 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skutkiem formalnym braku działania w terminie organu w zakresie wydania decyzji odmownej będzie konieczność wypłaty wnioskodawcy dodatku węglowego, który merytorycznie mógłby mu nie przysługiwać.
Powyższą konkluzję wnioskodawca można wykładać z istnienia trzech okoliczności:
- Przepis art. 3 ust. 3 ustawy przesądza, że do postępowania o przyznanie dodatku węglowego stosuje się przepisy KPA.
- Ustawa o dodatku węglowym nie wyłączyła stosowania przepisów o milczącym załatwieniu sprawy, które zostały uregulowane w rozdziale 8a KPA, choć takie wyłączenia bywają stosowane w przepisach prawa materialnego (przykładem będzie ustawa o wyścigach konnych, w której w art. 20 ust. 4 wprost wskazano, że do postępowania w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie dodatkowej gonitwy nie stosuje się przepisów działu II rozdziału 8a KPA). Należy więc uznać, że zasadę milczącego załatwienia sprawy stosuje się w postępowaniu o przyznanie dodatku węglowego.
- Art. 122a par.1 KPA stanowi, że: „Sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi”. Wnioskodawca może wywodzić, że taki przepis znajduje się w ustawie o dodatku węglowym.
Wskazać jednak należy, że szkopuł tkwi w możliwości uznania, iż w postępowaniu o przyznanie dodatku węglowego można stosować przepisy KPA o milczącym załatwieniu sprawy – a to będzie możliwe w przypadku uznania, że istnieje przepis szczególny, który uprawniałby organ do takiego załatwienia sprawy.
Wydaje się jednak, że przepisem takim jest właśnie wspomniany art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym. Dokonując wykładni tego przepisu wydaje się zatem, że niewydanie w ustawowym terminie przez organ decyzji odmownej w sprawie przyznania dodatku węglowego – jest w rzeczywistości milczącym przyznaniem tego dodatku przez organ. Taki wniosek jest logiczny tym bardziej, że w typowej sytuacji organ w sposób „milczący” załatwia sprawę przyznania dodatku węglowego, to jest nie poprzez wydanie decyzji, a poprzez czynność materialno-techniczną wypłaty wnioskodawcy środków oraz poprzez ewentualną informację w sprawie przyznania tego dodatku.
Sprawdź w LEX: Czy pracownicy jednostki obsługującej mogą otrzymać dodatki specjalne za księgową obsługę przyznawania dodatków węglowych w gminie? >>>
Instytucja milczącego załatwienie sprawy budzi jednak doktrynalne wątpliwości
Podkreślenia wymaga, że okoliczność uznania, że na gruncie określonych przepisów występuje możliwość przyjęcia milczącego załatwienia sprawy – nie jest jednolicie przyjmowana przez znawców prawa. Cześć stoi na stanowisku, że ustawa szczególna (regulująca określoną tematykę) wprost powinna zawierać sformułowanie, że do rozstrzygnięć podejmowanych na jej podstawie można stosować przepisy o milczącym załatwieniu sprawy.
Zdaniem innych, wystarczy, że z ustawy szczególnej będzie można wyłożyć dla organu sens uprawnienia do załatwienia sprawy w sposób milczący, co oznacza, że w takim przypadku nie jest konieczne literalne wskazanie takiego uprawnienia w tekście ustawy szczególnej.
W postępowaniu o przyznanie dodatku węglowego taka właśnie sytuacja z drugiego stanowiska zachodzi. Redakcja przepisu art. 2 ust. 16 ustawy stanowi bowiem, że przyznanie dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji, ale odmowa przyznania wymaga wydania decyzji.
Na gruncie języka powszechnego wydaje się tym samym, że powyższa redakcja przepisu od strony pozytywnej wprost przesądza o zasadzie milczącego załatwiania sprawy związanej z przyznaniem dodatku węglowego. Jednocześnie należy zauważyć, że organ może przyznać dodatek węglowy w formie decyzji (manifestującej czynność władczą organu), ale nie musi tego robić w takiej formie (co jest praktykowane z uwagi na ekonomikę proceduralną). Jednocześnie wykładając przepis art. 12 ust. 16 od strony negatywnej, tj. gdy organ nie podejmuje żadnych władczych rozstrzygnięć, ściśle nie wydaje decyzji odmownej w zakreślonym mu do tego terminie – również może to być uznawane za załatwienie sprawy w sposób milczący.
Podsumowując, można wskazać, że zasadą jest, iż dodatek węglowy przysługuje każdemu, kto złożył wniosek, chyba że organ w decyzji i w odpowiednim terminie uzna, że jest inaczej.
WZORY DOKUMENTÓW w LEX:
- Wniosek o wypłatę dodatku węglowego >
- Decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie dodatku węglowego >
- Wezwanie do uzupełnienia wniosku – dodatek węglowy >
- Decyzja odmowna w sprawie dodatku węglowego >
- Zarządzenie Wójta Gminy w sprawie upoważnienia Dyrektora OPS do prowadzenia postępowań w sprawach dotyczący >
Warto podkreślić, iż wnioskodawca ma prawo oczekiwać od organu publicznego, że będzie on działać zgodnie z procedurą. Ma też prawo oczekiwać, że opieszałość organu przy rozstrzyganiu jego prawa w zakresie tego, czy należą mu się pieniądze na węgiel – będzie obciążała tylko organ. Wnioskodawca nie powinien w obecnych realiach pozostawać w wielomiesięcznej niepewności co do tego, czy organ przyzna mu dodatek. Musi on być gotowy na nadchodzącą zimę, a temu ma właśnie służyć dodatek węglowy.
Skutek milczącego załatwienia sprawy, w ocenie autora, można wywodzić wraz z upływem dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie dodatku węglowego, przy założeniu, że organ nie podjął żadnych czynności wyjaśniających w sprawie w trybie KPA. Termin ten wykładany jest z art. 2 ust. 11 ustawy. Jednocześnie jest on zgodny z ogólnymi terminami prowadzenia postępowania administracyjnego, które zostały określone w art. 35 KPA, szczególnie w paragrafie 3.
Pytanie z LEX: Jak postąpić w sytuacji, gdy osoba wnioskująca (gospodarstwo jednoosobowe) zmarła przed wypłatą dodatku osłonowego? >>>
Kwestia finansowej odpowiedzialności gminy
Na marginesie należy zauważyć, że niewydanie w terminie decyzji odmownej, a w konsekwencji niewypłacenie wnioskodawcy środków w terminie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku - przesądza co do zasady o naruszeniu przez organ przepisu art. 2 ust. 11 ustawy o dodatku węglowym. Takie z kolei działanie organu w przypadkach zupełnie wyjątkowych może przesądzać o jego odpowiedzialności na gruncie przepisu art. 417 Kodeksu cywilnego.
Odpowiedzialność gminy może tym samym wynikać z faktu braku możliwości zakupu przez wnioskodawcę węgla, z uwagi na brak środków, które mu się należą z mocy prawa, konsekwencją czego może być powstanie określonej szkody np. w mieniu lub zdrowiu wnioskodawcy. Wykazanie tej szkody będzie jednak niesłychanie trudne po stronie wnioskodawcy - niemniej autor zwraca uwagę na to zagadnienie, gdyż stanowi ono ryzyko po stronie gminy, jak i Skarbu Państwa, a uprawnienie po stronie wnioskodawcy.
Mogą pojawić się różne rozstrzygnięcia w jednakowym stanie prawnym
W mojej ocenie, problem milczącego załatwienia sprawy nie będzie oczywisty ani dla organów, ani dla wnioskodawców, co będzie rodzić wydawanie różnych rozstrzygnięć w jednakowym stanie prawnym. Problem jest nowy, a przepisy ustawy o dodatku węglowym w zakresie milczącego załatwienia sprawy mogą być wykładane w różny sposób, co jest jednak bardziej wynikiem sporu w zakresie zasad stosowania instytucji milczącego załatwienia sprawy jako takiej, aniżeli uznania, że ustawa o dodatku węglowym jednoznacznie uniemożliwia milczące przyznanie dodatku węglowego.
Wydaje się, że powszechność uprawnienia do złożenia wniosku o przyznanie dodatku węglowego, mnogość sytuacji faktycznych, które mogą się wydarzyć przy rozpatrywaniu tego wniosku, niezadowalająca szybkość prowadzonych postępowań przez niektóre gminy, jak również determinacja wnioskodawców – wywoła ostatecznie to, iż szereg tego typu spraw trafi w najbliższych miesiącach do sądów. Nie jest to dobry prognostyk, biorąc pod uwagę fakt, iż celem ustawy jest przekazanie środków na zakup węgla na nadchodzącą zimę, a ta kalendarzowo wypada 22 grudnia 2022 r.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
