Reforma dochodów jednostek samorządu terytorialnego, jej szczegółowe rozwiązania oraz skutki zostały zaprezentowane przedstawicielom gmin, powiatów i województw samorządowych podczas spotkania z kierownictwem Ministerstwa Finansów w poniedziałek, 6 maja br.

Czytaj też: MF planuje zmiany w finansowaniu samorządów

 

W telegraficznym skrócie

Nowy, opracowywany przez resort finansów system zasilania JST ma się opierać na kilku podstawowych zasadach:

  1. odseparowanie (uniezależnienie) budżetów samorządowych od wpływu zmian podatkowych w podatku dochodowym od osób prawnych (CIT) oraz podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT);
  2. dochody (zwiększone) JST mają być oparte na bazie podatkowej PIT i CIT, co w efekcie ma spowodować, że dochody subwencyjne przestaną mieć dominujący charakter, a będą miały charakter jedynie uzupełniający dochody budżetowe JST;
  3. dochody JST będą ustalane na podstawie precyzyjnego algorytmu, kalkulowanego na kategorie JST, w tym wydzielone w odrębną kategorię miasta na prawach powiatu (MNPP) oraz uwzględniający m.in. potrzeby ekologiczne czy zróżnicowane potrzeby wydatkowe JST (oparte na obiektywnych parametrach według metody wypracowanej przez Ministerstwo Finansów wspólnie z Bankiem Światowym);
  4. nowy model finansowania JST zakłada większy wpływ strony samorządowej na podział kierowanych do gmin, powiatów i województw środków.

​ To wszystko ma w efekcie doprowadzić do wzmocnienia finansów jednostek samorządu terytorialnego.

 

Algorytm zamiast udziałów

Zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 356; dalej: u.d.j.s.t.) dochodami JST są m.in. udziały we wpływach z podatków dochodowych: PIT i CIT. Wynoszą one:

  • 38,46 proc. we wpływach z PIT, od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze gminy;
  • 6.71 proc. we wpływach z CIT, od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze gminy;
  • 10,25 proc. udziału we wpływach z PIT, od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze powiatu;
  • 1,40 proc.  udziału we wpływach z CIT, od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze powiatu;
  • 1,60 proc.  udziału we wpływach z PIT, od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze województwa;
  • 14,75 proc. udziału we wpływach z CIT, od podatników tego podatku, posiadających siedzibę na obszarze województwa.

Aby uniezależnić budżetu JST od zmian w podatkach dochodowych, resort finansów proponuje zastąpić udziały samorządowe w PIT i CIT algorytmem.

- Proponujemy, aby kwotę dochodu JST z tytułu udziału w PIT i CIT na dany rok budżetowy (nazwijmy go N) ustalać, mnożąc należny danej kategorii JST wskaźnik udziału procentowego przez zwaloryzowane dochody podatników z roku bazowego (N – 2, czyli sprzed dwóch lat) odpowiednio zamieszkałych (w przypadku PIT) albo mających siedzibę (w przypadku CIT) na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego – mówił na spotkaniu z samorządowcami Marek Wiewióra, dyrektor Departamentu Finansów Samorządu Terytorialnego Ministerstwa Finansów.

I dodał, że ta propozycja powoduje, że żadne zmiany w składkach społecznych czy ewentualne podwyższenia kwoty wolnej od podatku, nie wpłyną negatywnie na dochody samorządowe, nie wpłyną w konsekwencji negatywnie na realizację zadań publicznych przez samorządy i nie będą wywoływać również napięć na linii rząd - samorząd na tle zmian podatkowych, z czym mieliśmy do czynienia wielokrotnie w przeszłości, a w szczególności w ostatnich latach po zmianach podatkowych Polskiego Ładu.

- Ten nowy system prowadzi także do zwiększenia motywacji samorządu do wspierania rozwoju gospodarczego na swoim terenie, bo im większe dochody podatników na terenie konkretnej danej jednostki, to tym wyższe dochody z PIT i CIT. To też jest wartość tego nowego systemu i wydaje się ten nowy system lepiej odzwierciedla udział samorządów w koniunkturze gospodarczej niż obecny, bo w przeszłości występowały lata, w których gospodarka rosła, dochody podatników rosły, ale dochody samorządów na skutek zmian legislacyjnych w systemie podatkowym spadały – tłumaczył dyrektor Marek Wiewióra.

 

Nadzór i kontrola finansów Jednostek Samorządu Terytorialnego

Adam Błaszko

Sprawdź  

Nowy system ustalania dochodów JST z PIT ma być również niewrażliwy na zmianę formy opodatkowania przez podatników, czyli przechodzenie z opodatkowania „liniowego” oraz „według skali podatkowej” na „ryczałt” i odwrotnie.

Ten nowy, algorytmiczny sposób ustalania dochodów JST z PIT i CIT resort finansów przedstawił też w formie uproszczonej, wyjaśniając, że de facto chodzi o zamianę istniejących obecnie „udziałów w PIT i CIT” na „udziały w dochodzie podatników PIT i CIT” zamieszkałych (mających siedzibę) na obszarze danej JST. Dlatego też – jak wyjaśniał dyrektor Marek Wiewióra – wstępne wskaźniki tych nowych udziałów JST mogą wydawać się zaskakująco niskie.

Zgodnie ze wstępną propozycją resortu udziały w dochodach podatników PIT wyniosą:

  • gminy – 6,5 proc.;
  • powiaty – 1,6 proc.;
  • miasta na prawach powiatu – 8,0 proc.;
  • województwa – 0,145 proc. 

Z kolei udziały w dochodach podatników CIT mają wynieść:

  • gminy – 1,2 proc.;
  • powiaty – 1,35 proc.;
  • miasta na prawach powiatu – 1,35 proc.;
  • województwa – 2,58 proc.

- Te procenty, te wskaźniki udziału w dochodach podatników są niższe niż dotychczasowe, obecne procenty udziałów w podatku należnym. Należy jednak zwrócić uwagę, że o ile obecna baza (podatki należne) to są kwoty rzędu miliardów złotych, o tyle nowa, przez nas proponowana (dochody podatników) to są już kwoty liczone w bilionach złotych, więc warto na to zwrócić też uwagę – podkreślał dyrektor Marek Wiewióra.

Resort finansów przestawił także wstępne wyliczenia skutków finansowych dla JST zaproponowanych zmian. Zostały one wyliczone – aby porównać to z obecnie obowiązującym systemem – dla lat minionych: 2022 r. i 2023 r. Udział samorządów w PIT w roku 2022 wyniósł 54 mld zł, a w 2023 r. 52 mld zł. Według wyliczeń MF zastosowanie tej nowej metody ustalania dochodu z PIT w tych samych latach spowodowałoby, że dochody JST z PIT byłyby wyższe o 15 mld zł w 2022 r. i o prawie 26 mld zł w roku 2023 i wynosiłyby odpowiednio 69 mld zł oraz 77 mld zł.

Również przyszłe, na 2025 r. dochody JST z PIT i CIT wyliczone według „starej” i „nowej” metody pokazują, że „nowa” jest dla samorządów korzystniejsza. Zgodnie z wyliczeniami resortu finansów zastosowanie obecnych (starych) zasad ustalania dochodów z PIT i CIT przyniesie w 2025 r. JST ogólny dochód wynoszący odpowiednio 85 mld zł oraz 24 mld zł. Zastosowanie nowej metody powoduje, że dochód JST z PIT w 2025 r. rośnie do 156 mld zł. Dochód z CIT też jest wyższy (27 mld zł) chociaż różnica ta nie jest aż tak spektakularna.

 

Miasta na prawach powiatu do odrębnej kategorii

Kolejna propozycja zmian w finansowaniu jednostek samorządu terytorialnego przedstawiona przez Ministerstwo Finansów zakłada wydzielenie do odrębnej kategorii miast na prawach powiatu. Obecnie obowiązująca ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego takiego wyodrębnienia jednostek realizujących zadania przypisane zarówno gminom jak i powiatom nie przewiduje.

Jak wyjaśniali przedstawiciele resorty finansów, podstawą wydzielenia są nie tylko kwestie ustrojowe, ale także inny zakres zadań realizowanych przez miasta na prawach powiatu. W przypadku tych miast występuje również większa aktywność działalności gospodarczej, jest też większa intensywność problemów społecznych. Generalnie występuje też nieco inna struktura wydatków bieżących miast na prawach powiatu.

Ta propozycja spotkała się z reakcją przedstawicieli Związku Powiatów Polskich.

- Zgadzam się z tym, że miasta na prawach powiatu trzeba wydzielić do odrębnej kategorii, bo one mają swoją własną specyfikę. Natomiast nie jestem w stanie ocenić na podstawie przedstawionej przez Ministerstwo Finansów prezentacji, jak korzystne to będą rozwiązania dla miast na prawach powiatu. Chciałbym jednak uniknąć tworzenia systemu, który będzie zawierał bodźce zachęcające do psucia podziału terytorialnego państwa. Bo jeżeli sam status miasta na prawach powiatów, niezależnie od wielkości miasta, będzie przekładał się na wyższe finansowanie tej jednostki, to automatycznie otworzymy presję na ustrojowe dopuszczenie tworzenia miast na prawach powiatu, bo to będzie korzystne ekonomicznie. – komentował Grzegorz Kubalski, zastępca dyrektora Biura Związku Powiatów Polskich.

Hanna Majszczyk, wiceminister finansów, odpowiedziała, że z całą pewnością takie założenia nie legły u podstaw tworzenia tej kategorii. Wydzielenie miast na prawach powiatu jest potrzebne ze względu na ich inne potrzeby wydatkowe, specyfikę potrzeb finansowych i to ma przełożenie na sposób wyliczenia tych zarówno dochodów, ustalenia wysokości ewentualnej subwencji. Z pewnością nie ma to służyć temu, aby wyodrębnienie tej nowej kategorii jednostek samo w sobie przyczyniało się do jakiegoś, parcia na tworzenie nowych tego typu jednostki.

Bądź na bieżąco z projektami ustaw ważnymi z punktu widzenia funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, znajdziesz je w LEX > 

 

Potrzeby finansowe JST

Jednym z celów projektowanej przez MF reformy jest zasadnicza zmiana struktury dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. Obecna relacja dochodów własnych JST (podatkowych PIT i CIT) do subwencji ogólnej wynosi 48 proc. do 52 proc. Celem jest doprowadzenie do sytuacji, w której relacja tych dochodów zostanie odwrócona i będzie wynosić 80 proc. - dochody PIT i CIT do 20 proc. - subwencja ogólna.

Jednocześnie Ministerstwo Finansów przedstawiło założenia na których opierać się ma kalkulacja subwencji ogólnej. Jej pierwszym etapem ma być wyliczenie potrzeb finansowych danej JST, a które będą wyliczane jako suma potrzeb: ekologicznych, wyrównawczych, oświatowych i rozwojowych. Na podstawie tak wyliczonych potrzeb finansowych JST ustalane będzie przysługujące danej jednostce samorządu terytorialnego zwiększenie udziałów w dochodach z PIT i CIT.

Dopiero w sytuacji, w której potrzeby finansowe danej JST będą wyższe niż kwota zwiększonych dochodów z tytułu udziałów w PIT i CIT, dana jednostka samorządu terytorialnego będzie otrzymywać subwencję ogólną z budżetu państwa.

 

Pierwsze komentarze

Pierwsze komentarze samorządowców są ostrożne.

- Na pierwszy rzut oka przedstawiona przez resort finansów propozycja wygląda nieźle, ale jak wiadomo diabeł tkwi w szczegółach, dlatego potrzebujemy czasu, aby wszystko dokładnie przeanalizować, przeliczyć – mówi Andrzej Porawski, dyrektor Biura Związku Miast Polskich.

- Czekamy na dane wyjściowe, które posłużyły ministerstwu do przedstawionych nam wyliczeń – wtórował Jan Maciej Czajkowski, ekspert ds. finansów miast Związku Miast Polskich, dodając, że rozmawiając o przyszłości nie powinniśmy też zapominać o roku bieżącym, w którym skumulowały się wszystkie ubytki, wszystkie negatywne skutki finansowe wprowadzanych w ostatnich ośmiu latach zmian w systemie finansowania samorządów.

- Dziękujemy za to spotkanie i za poprzednie spotkania, za uwzględnienie naszych postulatów m.in. dotyczących przyznania JST udziałów w PIT ryczałtowym – mówił Tadeusz Truskolaski, prezydent Białegostoku i prezes zarządu Unii Metropolii Polskich.

 

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.