Dobrowolna współpraca samorządów stanowi jedno z możliwych rozwiązań problemów wynikających z fragmentacji obszarów metropolitalnych, rozwiązanie często popierane z uwagi na jego elastyczność i brak ingerencji w podział administracyjny. Artykuł przedstawia wady tego rozwiązania, odnosząc je do polskich inicjatyw podejmowanych w warunkach braku regulacji prawnych dla obszarów metropolitalnych. Przeprowadzone badania empiryczne pozwalają wnioskować o niskiej skuteczności dobrowolnych przedsięwzięć. Zidentyfikowane uwarunkowania potwierdzają siłę ograniczeń przytaczanych w literaturze.

1. Dobrowolność ustaleń w obszarach metropolitalnych w świetle teorii współpracy

Zapewnienie odpowiednich ram administracyjno-politycznych dla funkcjonowania obszarów wielkomiejskich od początku ubiegłego wieku stanowi przedmiot żywej dyskusji praktyków i akademików. Dyskusji, która – bogata w polemiki, kontrargumenty, koncepty badawcze i wreszcie konkretne rozwiązania – nie oferuje problemowym obszarom gotowej recepty na optymalną strukturę przestrzenno-organizacyjną. Problem (niedopasowania funkcjonalno-przestrzennego w obszarach metropolitalnych) można rozwiązać na wiele sposobów, różniących się – jakże istotnymi dla zaangażowanych – szczegółami (por. tradycja szkoły reformy metropolitalnej – m.in. G. Ross Stephens i Nelsen Wikstrom) . Ale problem może też być traktowany jako sytuacja niewymagająca wyjątkowych zabiegów, którą można doskonale opanować za pomocą istniejących środków prawnych (opinia municypalistów, czyli zwolenników szkoły wywodzącej się z teorii wyboru publicznego, por. V. Ostrom et. al.) . Niezależnie od reprezentowanej opcji i preferowanego rozwiązania, niekwestionowaną potrzebą jest zapewnienie koordynacji polityk w obszarze poprzecinanym granicami administracyjnymi różnego rzędu, a stanowiącym przecież funkcjonalny region (a więc pewną systemową całość). Właśnie fragmentacja, leżąca u podstaw niezgodności formalnych i realnych zasięgów, (por. R.J. Bennett) , prowadzi nas do definicji zarządzania metropolitalnego, w której kluczowy element stanowi szeroka przestrzennie i dziedzinowo koordynacja. Fragmentacja określa też system zarządzania obszarem metropolitanym jako typową sytuację two-level game : interesy poszczególnych podmiotów tworzących metropolię konfrontowane są nieustannie z ponadlokalnym interesem zbiorowym całego regionu . Kwestia jest szczególnie istotna, jeśli tworzymy kolektywne ciało metropolitalne, w którym zasiadają przedstawiciele lokalnych samorządów. Reprezentanci podlegają naciskom ze strony jednostki, którą reprezentują (i która często stanowi ich elektoralne podwórko), z drugiej zaś – zobligowani są do przestrzegania reguł wspólnej gry i poszukiwania konsensusu (jak silne są oba obowiązki, rozważymy w dalszej części tekstu). A zatem mamy do czynienia z walką między partykularyzmem a poczuciem solidarności wobec większej metropolitalnej całości, której często próżno szukać na mapie administracyjnej kraju. Wobec braku aparatu administracyjno-politycznego, który obejmowałby cały funkcjonalny region, poczucie owej wspólnoty i solidarności jest oczywiście osłabiane. Potrzeba instytucjonalizacji regionu wynika m.in. z założeń koncepcji terytorialnego systemu społecznego (zob. Z. Chojnicki) . Terytorium to wszak „obszar poddany efektywnej, rzeczywistej «władzy» ludzi zamieszkujących ten obszar, gospodarujących na nim, zmieniających go” (J. Lipiec) , a zatem aparat instytucjonalny staje się niezbędny do budowania dojrzałej wspólnoty terytorialnej. Tymczasem, w wielu przypadkach pozostawia się tworzenie „solidarności metropolitalnej” procesom oddolnym . Czasem wynika to ze świadomego opowiadania się za teorią wyboru publicznego – narzucanie sztywnych struktur administracyjnych na obszar metropolitalny zagraża autonomii gmin, powoduje przerost biurokracji, oddala polityków od obywateli, prowadzi do stworzenia wielkiej, zróżnicowanej wewnętrznie jednostki i nie rozwiązuje problemu niedopasowania zasięgów . Ponadto, wymaga ingerencji w istniejący układ administracyjny, którego stabilność stanowi przecież wartość samą w sobie . Czasem jednak pozostawienie sprawy własnemu biegowi wynika z unikania konfrontacji z trudnym (również politycznie) tematem. Wobec komplikacji, jakie wiążą się z najmniej nawet inwazyjną reformą metropolitalną, decydenci wybierają wariant „nierobienia niczego” (do nothing option).

Wydaje się, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w Polsce. Bez odzewu pozostaje często pojawiające się w debacie publicznej „wołanie o politykę prometropolitalną” , a w szczególności o nadanie ram prawnych obszarom metropolitalnym. Najgłośniejszy lobbing prowadzi Unia Metropolii Polskich (UMP), domagając się wprowadzenia instytucjonalnych narzędzi funkcjonowania tych kluczowych, w myśl strategii lizbońskiej, obszarów, ale podobne głosy słychać również ze strony wielu lokalnych środowisk samorządowych . Nasuwa się pytanie, czy rzeczywiście koordynacja metropolitalna prowadzona w zakresie obecnie możliwych rozwiązań prawnych nie jest wystarczająca. Teoretycznie jest to wielce prawdopodobne, gdyż inicjowanie i podtrzymywanie dobrowolnej współpracy ograniczone jest wieloma uwarunkowaniami. Przede wszystkim potrzebna jest zgoda i, co więcej – wola wszystkich podmiotów, czyli przekonanie o celowości podejmowanego współdziałania. Korzyści, jakie wynikną z niego dla poszczególnych partnerów muszą być na tyle zachęcające, by przeważyły w kalkulacji nad kosztami związanymi z inicjowaniem współpracy. Trzeba bowiem ponieść nie tylko wydatki administracyjne dotyczące organizacji nowej struktury, ale także – być może w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego (JST) przede wszystkim – koszty polityczne. Zgoda na wspólnie koordynowane działania oznacza przekazanie części swoich kompetencji, czyli de facto prowadzi do ograniczenia własnej siły politycznej poprzez zgodę na wspólne (czyli już niezupełnie autonomiczne) decydowanie.

A zatem, kolektywne działania metropolitalne zawsze wymagają przezwyciężenia municypalizmu, czyli tendencji do stawiania w pierwszej kolejności partykularnych interesów lokalnych samorządów. Polityki różnych samorządów budujących obszar metropolitalny mogą pozostawać ze sobą w znacznej sprzeczności, co pogłębia problem związany z zainicjowaniem wspólnego działania. W badaniach dotyczących inicjowania i utrzymywania współpracy kwestia ta jest często łączona z „dylematem więźnia”, czyli rozdźwiękiem między zachowaniem egocentrycznym gwarantującym korzyść w krótkim okresie a zachowaniem kooperacyjnym, które – ryzykowne z początku – może dać lepsze efekty w przyszłości . Deborah Avant podkreśla, że racjonalne decyzje partykularne mogą przynosić irracjonalne skutki dla grupy i odwrotnie . Dlatego zainicjowanie i utrzymywanie współpracy wymaga wielu stymulatorów, które zachęciłyby jej członków do zrezygnowania z partykularyzmu na rzecz przyszłych wspólnych korzyści (często mówi się o „zachętach” zewnętrznych, na przykład organizacji w regionie dużej imprezy zapewniającej mobilizację lokalnego środowiska).

W tym kontekście pojawiają się dwa zagadnienia. Pierwszym jest określenie podobieństwa problemów i potrzeb potencjalnych wspólników, dzięki czemu łatwiej ustalić płaszczyznę porozumienia. W przypadku obszarów metropolitalnych zróżnicowanie samorządów skutkuje często odmiennymi priorytetami rozwojowymi, co utrudnia ustalenie wspólnej agendy (szczególną rolę w kontekście dobrowolnej współpracy odgrywa różnica między miastem centralnym a podmiejskimi, często – szczególnie w Polsce – słabo rozwiniętymi gminami). Druga kwestia wiąże się z obszarem współpracy. Oliver P. Williams zauważa , że o ile można skłonić gminy do współpracy celem zapewnienia np. lepszych usług w regionie, o tyle trudno oczekiwać, że będą współpracować, gdy w grę wchodzą kwestie ogólne, z których gmina bezpośrednio korzyści nie odniesie, lub które będą uderzać w lokalną różnorodność i niezależność. W istocie, gra o zerowej sumie zasobów (często wiążąca się z silnymi konfliktami między aktorami) nie sprzyja dobrowolnemu podejmowaniu współdziałania. Na takie inicjatywy można raczej liczyć w przypadku gry o dodatniej sumie zasobów, czyli tam, gdzie współpraca z pewnością wszystkim przyniesie wymierne korzyści (por. win-win situations) . Todd Swanstrom zauważa istotność wykształcenia mechanizmu współpracy, który zmieni grę o sumie zerowej w grę o dodatniej puli zasobów . Konkurencja między JST nie będzie wówczas wzrastała, a komplementarne działania będą wszystkim przynosić korzyści. Adekwatny przykład stanowi przytoczone przez Donalda F. Norrisa et al. stwierdzenie o przyciągnięciu inwestora do „naszego” obszaru metropolitalnego, nie do „mojej” gminy . Sytuacja, która rozpatrywana przez pryzmat lokalnych podatków od działalności gospodarczej (w Polsce udział gmin w CIT) jest grą o sumie zerowej, może – widziana w szerszej perspektywie rozwoju lokalnego – stać się korzystna dla całego sąsiedztwa.

Dobrowolność współpracy nieusankcjonowanej formalnymi regulacjami wiąże się nierozerwalnie z zaufaniem. Staje się ono kluczowym czynnikiem warunkującym jakość współpracy w obrębie wielostronnej relacji opartej na gentelmeńskiej umowie . Zawód zaufania wiąże się zresztą z badaniami nawiązującymi do wspomnianego już „dylematu więźnia”. Doświadczenie zawodu zmniejsza prawdopodobieństwo zachowania nieegocentrycznego w kolejnej sytuacji. Natomiast, jak zauważa Piotr Sztompka , im bardziej złożona sieć współpracy i im więcej aktorów, tym większe prawdopodobieństwo, że któryś z nich wyłamie się ze wspólnych reguł .

Dobrowolność niesie za sobą jeszcze jedno ryzyko. Partnerzy mogą w każdej chwili zrezygnować ze współpracy. Możliwość ta traktowana jest często przez zwolenników luźnej współpracy jako zaleta , jednak de facto wpływa na współpracę destabilizująco, gdyż demobilizuje jej uczestników do pokonywania pojawiających się trudności. W związku z brakiem imperatywu pojawia się problem najmniejszego wspólnego mianownika . Do pewnych (w tym przypadku ogólnometropolitalnych) decyzji i ich realizacji potrzebni są wszyscy partnerzy. Jeśli współpraca następuje na zasadzie całkowitej dobrowolności, istnieje nieustanna groźba porażki związanej z rezygnacją ze wspólnego przedsięwzięcia choćby jednego samorządu. W ten sposób każdorazowo kolektywna działalność ograniczana jest chęciami i możliwościami poszczególnych gmin. Kwestia wyłączenia się ze współpracy może wynikać z braku możliwości finansowych i stanowić poważny element ograniczający. Gminy, niedysponujące odpowiednimi środkami, będą zapewne rezygnować z działań w luźnym gremium metropolitalnym, którego finanse opierają się zwykle na mobilizowanych ad hoc zasobach członków. Co więcej, jeśli nie ma gwarancji, że decydenci i nadzorcy realizacji decyzji będą tożsami, sytuacja staje się ryzykowna, a aktorzy niechętni do brania odpowiedzialności za przedsięwzięcie, którego powodzenie wymyka się ich kontroli.

Na relacje między aktorami wpływa także podział zadań i odpowiedzialności pomiędzy członków współpracy. Jasny podział kompetencji z jednej strony buduje partnerstwo, z drugiej – zapobiega rozmyciu odpowiedzialności i wynikającym z niego konfliktom . Minimalizuje m.in. efekt „oglądania się na innych” czy wreszcie zjawisko „pasażerów na gapę” . „Gapowicze” minimalizują własny wkład we wspólną działalność, licząc na korzyści, które zapewne staną się udziałem całej grupy. Ich członkostwo staje się fasadowe, czysto formalne. Tego typu zachowania (podobnie jak ogólny zawód zaufania omówiony poniżej) są tym bardziej prawdopodobne, im luźniejsza jest forma współpracy i im więcej członków liczy inicjatywa .

Zagadnienie nawiązuje do ogólnej skłonności danego społeczeństwa do działalności na rzecz wspólnoty. Można zakładać, że w społecznościach o wyższym poziomie pomostowego kapitału społecznego (ang. bridging social capital) aktorzy częściej i intensywniej będą angażowali się w różnego rodzaju działalność dla dobra szerszej wspólnoty, natomiast liczba pasywnych podmiotów nadużywających wypracowanych przez resztę korzyści będzie ograniczona. W tym kontekście badania wskazujące na relatywnie niski poziom kapitału społecznego w Polsce dostarczają powodów do obaw o kształt polskiej dobrowolnej współpracy.

Warto jeszcze rozważyć kwestię koordynacji w kontekście ustaleń w obszarach metropolitalnych. Z jednej strony mówimy bowiem o relacjach między samorządami, które (skoro nieformalne) powinny bazować na partnerstwie, czyli tworzyć poziomą sieć współpracy. Nawiązanie do koncepcji governance prowadzi jednak również do jej krytyki: m.in. pojawiają się zarzuty niskiej skuteczności poziomych, pozbawionych hierarchicznych układów form współpracy. Niektóre badania dowodzą nawet, że hierarchia zapewnie większą skuteczność, sprawność i szybkość działania . Taki element hierarchii wprowadza w system zarządzania koordynacja – wracamy zatem do definicji zarządzania metropolitalnego. Rudie Hulst uznaje, że formalne ramy współpracy są nieodzowne, gdyż tylko one mogą zapewnić odpowiedni aparat logistyczny, administracyjne kompetencje i stabilną bazę finansową . Przyjrzyjmy się polskiej współpracy metropolitalnej w warunkach braku takich regulacji.

2. Polskie metropolie wobec braku ustawy

Pokonywanie trudności wynikających z fragmentacji obszarów metropolitalnych może się odbywać poprzez aneksację, związki międzygminne, stowarzyszenia i inne organizacje międzysamorządowe oraz nieformalne instytucje „miękkiej” współpracy. Dwie pierwsze możliwości nie spełniają wymogów zarządzania metropolitalnego – szerokiego zasięgu przestrzennego i zadaniowego. Poza nielicznymi wyjątkami (jak np. Górnośląski Związek Metropolitalny) , stanowią one przykłady celowego, wąskiego działania, które nie zapewnia koordynacji ogólnometropolitalnej, czyli de facto pogłębia fragmentację metropolitalnej przestrzeni. Co więcej, często zdarza się, że sieć takiej współpracy jest niespójna przestrzennie – najbardziej drastyczny przykład to brak w strukturach współpracy miasta centralnego (wśród związków celowych w obszarach metropolitalnych tylko 12% może się poszczycić uczestnictwem miasta centralnego). Z podobnych powodów rozwiązania problemu metropolitalnego nie przynosi aneksacja przez miasto centralne terenów okalających gmin (nazywana zresztą przez Michała Kuleszę „metodą barbarzyńską z punktu widzenia społeczności lokalnych”) . A zatem dyskusja nad próbami zarządzania ogólnometropolitalnego dotyczy głównie trzeciej wymienionej formy, czyli luźnych inicjatyw metropolitalnych. Warto uzmysłowić sobie reperkusje, jakie owa nieformalność pociąga dla badacza. Otóż mówimy o instytucjach, które nie figurują w żadnym ogólnopolskim rejestrze, nie mają osobowości prawnej i często są po prostu trudne do odnalezienia. Próbę nakreślenia sceny nieformalnych instytucji metropolitalnych w Polsce przedstawili Tomasz Kaczmarek i Łukasz Mikuła . Autorzy w dużej mierze skupili się na inicjatywach związanych z planowaniem przestrzennym, tzw. kolegiach metropolitalnych, czyli jednocelowych formach powstałych ze względu na „zachętę zewnętrzną” . Niekompletność opisu świadczy jednak rownież o wspomnianej trudności z dotarciem do niektórych inicjatyw – mało znane, nieupublicznione, często mało aktywne grupy nie stanowią łatwych do zidentyfikowania przedmiotów badania (zdarza się, że nawet respondenci związani z danym obszarem nie mają świadomości funkcjonowania takiego podmiotu, a dotarcie do „osoby, która się tym zajmuje” wymaga niemałej determinacji).

Oprócz wspomnianych już kolegiów metropolitalnych, powstałych w wyniku realizacji ustawowego obowiązku planistycznego, w niektórych obszarach metropolitalnych podpisano umowy o współpracy związane z inną „zachętą”. W obniżeniu kosztów związanych z inicjowaniem współpracy pomogła perspektywa łatwiejszego dostępu do funduszy unijnych. W 2005 r. na skutek lobbingu Unii Metropolii Polskich rząd Marka Belki wystąpił z projektem wyodrębnienia w okresie 2007–2013 dodatkowego programu operacyjnego skierowanego (jak powszechnie, mimo niejasności, mniemano) specjalnie do obszarów metropolitalnych wskazanych w Zaktualizowanej Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (ZKPZK) . Narodowy Plan Rozwoju (NPR) i ZKPZK opracowane w 2005 r. na podstawie klasyfikacji ESPON wyróżniały w Polsce osiem obszarów metropolitalnych, tożsamych ze wskazanymi przez ESPON MEGA IV i V rzędu. Pominięto obszary wielkomiejskie związane z ośrodkami członkowskimi UMP: Lublinem, Białymstokiem, Rzeszowem, Bydgoszczą, Toruniem, co wywołało żywą reakcję. Miasta „wykluczone”, wobec perspektywy utraty dostępu do nowego źródła finansowania, podjęły szeroką agitację mającą udowodnić ich metropolitalny charakter) . Lublin, Rzeszów i Białystok wystosowały do Rady Ministrów stanowiska wyrażające sprzeciw wobec planu KPZK . Miasta w porozumieniu z odpowiednimi urzędami marszałkowskimi powołały też kolegia metropolitalne, czyli porozumienia o współpracy, których istnienie miało dodatkowo świadczyć o metropolitalnym charakterze tych aglomeracji . Co znamienne, wśród sygnatariuszy umów zabrakło gmin podmiejskich (sic!). Zaniedbanie wydaje się mieć jednak niewielkie reperkusje, ponieważ podmioty te praktycznie nie podjęły działalności. Mówimy zatem o instrumentalnym traktowaniu instytucji metropolitalnych, które stały się przedmiotem rozgrywki politycznej i nie przedzierzgnęły się w instytucje realnego zarządzania metropolitalnego. Potwierdzają się obawy związane z oddolną współpracą, obwarowaną tyloma uwarunkowaniami. Współpracy nie sprzyjają trudne relacje miast z ich sąsiadami – analiza dyskursu między tymi podmiotami wskazuje, że atmosfera podejrzliwości i wzajemnych oskarżeń jest cechą trwale wpisaną we wzajemne relacje i trudną do przezwyciężenia. Sytuację utrudnia różnica potencjałów (politycznych, demograficznych, ekonomicznych, finansowych), która przekłada się na różnice potrzeb potencjalnych partnerów i rozbieżność priorytetów, również tych związanych z organizacją metropolitalną. Wszystko to sprawia, że w odniesieniu do tych relacji często stosowane jest określenie „nierówne partnerstwo” (w przytoczonym przykładzie nierówność zaznacza się m.in. w politycznej nieobecności gmin podmiejskich w toczonej debacie) .

Wobec trudności i uprzedzeń tym bardziej godne zainteresowania są inicjatywy kompleksowej współpracy metropolitalnej zapoczątkowane przed 2005 r. przez Radę Metropolitalną Zatoki Gdańskiej i Komitet Planu Strategicznego Aglomeracji Wrocławskiej (KPSAW) . W dalszych rozważaniach nad mechanizmem dobrowolnej współpracy odwołam się do starszego przykładu, mianowicie założonego w 1999 r. KPSAW.

Idea współpracy metropolitalnej pojawiła się w aglomeracji wrocławskiej pod koniec lat 90. ub. wieku i w dużej mierze wynika z czterech głównych przesłanek:
1) potrzeby koordynacji planów zagospodarowania przestrzennego na styku Wrocławia i sąsiednich gmin (przyczyna najchętniej przytaczana jako oficjalna przez inicjatorów),
2) uświadomienia wzajemnych powiązań i potrzeby wspólnych działań w regionie dotkniętym w 1997 r. przez powódź,
3) perspektyw dostępu do funduszy unijnych oraz przeświadczenia, że wspólne projekty o znaczeniu aglomeracyjnym będą miały większe szanse akceptacji (zob. protokoły ze spotkań KPSAW),
4) (domniemywanej przez samorządowców podwrocławskich) chęci zachowania przez Wrocław kontroli nad wymykającymi się poza granice miasta inwestycjami (proces nasilił się właśnie w II połowie lat 90.).

Z inicjatywy Wrocławia powołano Komitet Planu Strategicznego Aglomeracji Wrocławskiej, zrzeszający samorządy (gminne i powiatowe) rozległego obszaru okołowrocławskiego . Rolę sekretariatu KPSAW (jak się później okazało, również bardzo szeroko pojętą rolę inicjująco-sterującą) pełniło Biuro Rozwoju Wrocławia. Był to zresztą jedyny przejaw prymatu Wrocławia, który oficjalnie nie pełnił funkcji przewodniej. Dbałość miasta o kreowanie poczucia partnerstwa przejawiała się m.in. w odbywaniu spotkań w różnych miejscowościach obszaru. Znamienne, że po okresie początkowego zapału, rolę gospodarza przejęło miasto centralne. Ono też zawsze „zapraszało” członków na kolejne posiedzenia. W KPSAW działało 6 zespołów – grup tematycznych, mających na celu współpracę w wyodrębnionych dziedzinach . O ile w zebraniach całego KPSAW uczestniczyli wójtowie, burmistrzowie i starostowie, o tyle do zespołów roboczych delegowani byli pracownicy odpowiednich działów. Pośrednia legitymizacja Komitetu stawała się zatem na poziomie zespołów jeszcze bardziej pośrednia.

W 2001 r. wszyscy sygnatariusze podpisali opracowany przez grupę ekspertów z Akademii Ekonomicznej dokument programowy – Strategię integracji gospodarczo-przestrzennej aglomeracji wrocławskiej. Samo powstanie i uznanie przez 42 samorządy bezprecedensowego w Polsce opracowania uznane zostało za ogromny sukces . Strategia określała główne pola i cele współpracy w sposób bardzo ogólny. W dużej mierze działalność KPSAW określona w dokumencie odzwierciedlała grę o dodatniej sumie zasobów. Ponieważ zapisy nie narzucały sygnatariuszom żadnych obligacji, nie wiązały się z żadnymi kosztami, łatwo było osiągnąć ich akceptację i – w efekcie – ustalić wspólną agendę. Jak pokazał czas, z realizacją było już dużo trudniej. Na spotkaniu w czerwcu 2005 r. omawiano osiągnięcia i postępy prac zespołów roboczych. Okazało się, że w przeważającej mierze były to dyskusje, analizy, opracowania, projekty. Konkretne efekty były nieliczne i zwykle wybiórcze pod względem przestrzennym i dziedzinowym w stosunku do zaplanowanej agendy. Na spotkaniu KPSAW w czerwcu 2005 r. ówczesny wiceprezydent Wrocławia wymienił następujące „przykłady sukcesów aglomeracji” :
– „dążenie do powołania Wrocławskiej Organizacji Turystycznej (choć z problemami),
– projekt badania rynku pracy aglomeracji,
– współpraca przy tworzeniu planu zagospodarowania przestrzennego Wrocławskiego Obszaru Metropolitalnego,
– prace przy tworzeniu tzw. aglomeracji ściekowej”.

Analiza przytoczonej wypowiedzi oraz innych uwag, jakie padły podczas spotkania, pozwala na wniosek, że de facto od KPSAW nie oczekiwano więcej. Komitet, stanowiący nieformalne gremium, pozbawione kompetencji, możliwości prawnych i środków finansowych, z założenia nie miał na celu spełnienia ambitnych zamierzeń określonych w osławionej Strategii...

Wreszcie inicjatywa zamarła. Ostatnie spotkanie odbyło się w grudniu 2005 r. (a zatem efekty raportowane w czerwcu tegoż roku można uznać za końcowy efekt działalności Komitetu), później – jak mówią włodarze okolicznych gmin – „Wrocław przestał zapraszać na spotkania”. Zapał, który w początkowym okresie posłużył do opracowania złożonego i niezwykle wartościowego merytorycznie dokumentu, do ustalenia zespołów roboczych oraz do organizacji (czasem nawet comiesięcznych!) spotkań, wygasł. Trzeba jednak z całą mocą zaznaczyć, że Komitet spełnił niezwykle istotną rolę w budowaniu forum dialogu metropolitalnego. Podwrocławscy samorządowcy mówią o tej funkcji z dużym uznaniem i zrozumieniem jej znaczenia. Komitet pozwolił poznać sąsiadów – ich problemy, potrzeby, plany. Zapewnił płaszczyznę, na której mogły one zostać skonfrontowane z trudnościami własnego samorządu, a stąd już tylko krok do wspólnego działania. Pozytywnej oceny tego aspektu nie umniejsza powszechna krytyka dotycząca braku realnych efektów działań KPSAW. Rzadko podczas badań terenowych słyszałam wypowiedzi typu: „A lubi pani rozmowy, z których nic nie wynika?”. Większość rozmówców podzielała trafny pogląd jednego z wójtów podwrocławskich: „Warto, by zanim ustawa wejdzie w życie, w regionie Wrocławia była zadzierzgnięta współpraca. Nie będzie wówczas poczucia tworzenia czegoś nowego, a raczej kontynuacja tego, co my tu już robimy. I bylibyśmy do przodu w stosunku do innych obszarów metropolitalnych”.

Trudno powstrzymać się od negatywnej oceny zaprzepaszczenia próby budowania, jakże potrzebnego, forum metropolitalnego porozumienia. I tym gorliwiej warto przyjrzeć się przyczynom zamarcia, wyjątkowego w skali Polski, Komitetu.

3. Słomiany zapał, czyli ograniczenia dobrowolnej współpracy

Analiza sytuacji KPSAW pod względem uwarunkowań współpracy prowadzi do kilku kluczowych konstatacji. Po pierwsze, brak kompetencji przełożył się na niejasny podział zadań w obrębie Komitetu. Było to zresztą poddawane krytyce, a eksperci z Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu opracowali nawet projekt usztywnienia struktury Komitetu . Brak odpowiedzi na te postulaty znalazł odzwierciedlenie w postawie członków inicjatywy. Rozmycie odpowiedzialności dotyczyło m.in. samego podtrzymywania współpracy. Samorządy podwrocławskie całkowicie scedowały tę funkcję na miasto centralne, postrzegając je jako naturalnego przywódcę inicjatywy (ilustracją takiego podejścia jest wspomniane już oczekiwanie na zaproszenia ze strony Wrocławia). W efekcie, wśród członków Komitetu, zamiast poczucia solidarności i wspólnoty, rozbudowała się raczej postawa „jazdy na gapę”. Udział w inicjatywnie traktowany był jako alternatywa dla wykluczania z prominentnej, koniec końców, grupy. Jak się okazało, Wrocławowi nie starczyło sił i zapału, aby długoterminowo grać przywódczą rolę wobec pasywnych partnerów. Mówiąc jednak o zaniechaniu mobilizacji ze strony Wrocławia, należy wziąć pod uwagę kwestię uprawnień. Respondenci związani z Wrocławiem podkreślają, że z mocy prawa uwaga prezydenta oraz rady miasta powinna być skoncentrowana na Wrocławiu, prawo bowiem nadaje włodarzom kompetencje do działań w granicach jednostek samorządowych. Biuro Rozwoju Wrocławia, na które władze miasta scedowały zajmowanie się Komitetem, miało jeszcze mniejszą legitymację – „zajmowanie się” nie zostało w żaden sposób usankcjonowane prawnie ani przez prezydenta Wrocławia, ani przez włodarzy podmiejskich gmin. Respondenci związani z wrocławskim ratuszem dodają: „w sensie politycznym możemy oczywiście przedkładać pewne propozycje rozwiązań, tylko że następnie będziemy z tych propozycji rozliczani, choć mamy zerowy wpływ na to, czy te rozwiązania zostaną przyjęte”. Wracamy zatem do koncepcji imperatywu jako elementu sine qua non form metropolitalnego zarządzania. W sytuacji, gdy luźne, nieformalne ciało podejmuje decyzje, nie ma pewności co do przebiegu procesu wdrażania. Kruchość układu zwiększał fakt, że członkowie Komitetu mogli bez żadnych konsekwencji nie brać udziału w realizacji podjętej inicjatywy. Rozmycie odpowiedzialności, pogłębiając niepewność co do wyników działalności ponadlokalnej, przyczyniało się do zahamowania aktywności wszystkich członków. Samorządowcy podwrocławscy, determinowani przez swoje lokalne podwórka wyborcze, również zauważają ten problem, choć w nieco innym świetle. Zastępca wójta jednej z gmin mówi: „Wrocław jest rozliczany przez swoich wyborców, nie musi się troszczyć o okoliczne gminy,” gdyż z punktu widzenia demokracji samorządowej nie jest ważne, „co zrobił poza granicami miasta”. Dochodzimy zatem do kolejnego zagadnienia, mianowicie dwupoziomowej gry (two-level game), jaka rozgrywała się w instytucji stanowiącej konglomerat reprezentantów lokalnych samorządów. W takiej sytuacji niezwykle trudno było „wyjść poza żabią perspektywę gminy” , czyli przestać patrzeć kategoriami interesu swojego samorządu i podjąć wysiłki w celu osiągnięcia wspólnych (nierówno rozłożonych w przestrzeni) korzyści. Wobec powyższego, Komitet nie miał szans na wykształcenie wspólnego stanowiska, stał się raczej forum informowania o potrzebach poszczególnych członków. Rozwojowi partykularyzmu sprzyjało zaniechanie uspołecznienia Komitetu. Z badania wykonanego jesienią 2006 r. wynika, że mieszkańcy nie wiedzieli o istnieniu instytucji, w działalność której ich samorządy były zaangażowane przez 6 lat. Osiągnięcia na płaszczyźnie metropolitalnej nie mogły się zatem stać argumentem w lokalnych kampaniach wyborczych. Przeciwnie, lokalne podwórko elektoralne zagrało na korzyść partykularnych interesów , czego dowodem jest zaprzestanie działalności Komitetu właśnie w roku wyborów samorządowych.

Ostatnim uwarunkowaniem determinującym zaprzestanie działalności są oczywiście trudne relacje miasta i okolicznych gmin. Mimo wspomnianych wysiłków Wrocławia, zmierzających do podkreślania partnerstwa, nie udało się wyeliminować atmosfery wzajemnych roszczeń, oskarżeń i podejrzeń. Wśród samorządowców podwrocławskich powszechnie pojawiał się zarzut, że „Wrocław kieruje się własnym interesem”, „skupia się na własnych problemach, nie jest zainteresowany innymi”, „jest wyrachowany” – dąży do współpracy jedynie wówczas, gdy widzi w niej korzyści dla siebie. Dotyczy to także oceny utworzenia KPSAW. Według części samorządowców: „Widocznie wówczas miasto miało interes w utworzeniu takiego ciała. I ambicje” (por. przyczyna powstania KPSAW w opinii respondentów podwrocławskich wymieniona powyżej). Surowa ocena sposobu, w jaki Wrocław wiedzie prym w aglomeracji, jest tym poważniejsza, że potrzeba przywództwa jest powszechnie uznawana i podkreślana przez podmioty biorące udział we wrocławskiej próbie zarządzania metropolitalnego (por. rys. 1). Rozmówcy podwrocławscy, wskazując na konieczność silnej koordynacji i czekając na zaproszenie miasta, z drugiej jednak strony nie mają do niego zaufania. Pojawia się zresztą opinia, że podejrzliwość w dużej mierze wynika z braku wzajemnej komunikacji. Jeden z rozmówców nawiązał do decyzji Wrocławia o zamknięciu miasta dla tranzytu, o której dotknięci nią sąsiedzi dowiedzieli się z prasy. Zajście to podważa sukces Komitetu w budowaniu płaszczyzny dialogu, czyli znacznie pogarsza ogólną ocenę tej instytucji. Do negatywnej oceny przyczynia się też sposób zabiegania przez Wrocław o organizację Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej Euro 2012. Według doktryny takie wydarzenie może stanowić silny bodziec do zainicjowania współpracy metropolitalnej , niezbędnej do osiągnięcia sukcesu w przedsięwzięciu wykraczającym poza granice administracyjne głównego organizatora. Podobny mechanizm dotyczy wystawy EXPO. Kilku samorządowców podwrocławskich istotnie wiązało z tymi wydarzeniami nadzieje na podjęcie intensywniejszej współpracy, ale opinie na ten temat były podzielone. Jeden z nich przyrównuje kwestię ubiegania się o prawo organizacji wystawy do arbitralnej decyzji dotyczącej przekierowania tranzytu: „to będzie miało reperkusje nie tylko dla Wrocławia, EXPO dotyczy też nas. Powinniśmy w tym uczestniczyć, a nikt się nas nie pyta”. To zdanie stanowi surową ocenę zdolności Wrocławia do kształtowania relacji ze swoim otoczeniem.

Podsumowując dociekania przyczyn zaprzestania działalności przez Komitet oraz jego niskiej skuteczności, możemy wyodrębnić trzy grupy czynników: 1) aktywność członków, 2) przywództwo metropolitalne, 3) uspołecznienie Komitetu. Z rozważań tych wynika błędne koło zależności: brak kompetencji i politycznej siły do współpracy owocuje brakiem efektów, a to z kolei obniża aktywność, mobilizację i zainteresowanie partnerów. Ograniczona aktywność większości członków KPSAW jest szkodliwa dla budowania współpracy metropolitalnej, nie tylko ze względu na jej bezpośrednie przełożenie na prężne działanie całego ciała. Jak argumentują Jan Erling Klausen i David Sweeting , aktywne uczestnictwo jest pożądane, gdyż – tworząc więź z procesem, w który podmiot czynnie się angażuje – buduje jego identyfikację ze strukturami, w których działa. Skoro członkowie Komitetu metropolitalnego pozostali bierni wobec wysuniętej inicjatywy, budowanie tożsamości metropolitalnej wśród elit lokalnych nie doczekało się stymulatora. W konsekwencji, trudno o wyjście poza lokalną perspektywę. Działalność KPSAW postępuje więc powoli; brak entuzjazmu do pokonania partykularyzmu i zaangażowania w dodatkową działalność skutkuje brakiem osiągnięć i koło się zamyka. W mechanizm wpisują się dwie pozostałe grupy czynników. Upośledzenie identyfikacji metropolitalnej elit nie pozostaje obojętne dla kontekstu społecznego. Z jednej strony, takie elity nie dążą, jak widzimy, do zaangażowania społeczności w metropolitalne zarządzanie (szczególnie jeśli brak efektów metropolitalnej współpracy uniemożliwia pochwalenie się nimi przed wyborcami), a z drugiej – brak zainteresowania społecznego ponadlokalną inicjatywą nie mobilizuje władz. Kwestia przywództwa potęguje brak skuteczności działań metropolitalnych. Brak mobilizacji ze strony naturalnego lidera wpływa niekorzystnie na aktywność członków Komitetu, a więc przyczynia się do braku efektów współpracy. Postawa Wrocławia natomiast wynika zarówno z niespełnienia warunku koniecznego do przezwyciężenia partykularyzmu lokalnego (przekonanie o korzyściach ze współpracy), jak i ograniczeń prawnych (brak kompetencji do metropolitalnych działań) i związanych z nimi reperkusji (brak jasnego podziału odpowiedzialności). Pojawia się też kontekst społeczny. Wobec niedocenienia przez mieszkańców wagi ustaleń metropolitalnych, potencjalny lider jest pozbawiony legitymizacji działań ponadlokalnych ze strony swoich wyborców. Jednocześnie jego brak zaangażowania wzmacnia obojętność społeczną na ponadlokalne problemy.

U podstaw większości ograniczeń i niepowodzeń dobrowolnej, niesformalizowanej instytucji metropolitalnej leży brak regulacji prawnych (por. rys. 1). Ogranicza on siłę (czy szerzej – zasoby) powołanej oddolnie instytucji, przez co odbija się negatywnie na efektach jej działalności. W ten sposób brak regulacji hamuje aktywność wszystkich partnerów (brak efektów oznacza brak mobilizacji, postawę zniechęcenia), a w szczególności aktywność przywódcy (brak ram prawnych oznacza nieokreślone kompetencje lidera). Co więcej, brak regulacji prawnych dla działalności Komitetu nie pozwala na wykształcenie mechanizmu demokratycznej legitymizacji (który można byłoby stworzyć, ustalając wybory do metropolitalnego ciała). Demobilizujący jest też brak „zachęt” ze strony wyższych szczebli, które stymulowałyby współpracę niesformalizowaną (mówiąc szerzej, mamy do czynienia z niewykształceniem polityki prometropolitalnej). Dla KPSAW (oraz kolegiów metropolitalnych) „zachętami” były kwestie ogólnopolskie (dostęp do środków pomocowych Unii Europejskiej i regulacje dotyczące planowania przestrzennego). Możliwości wprowadzenia „zachęt wewnętrznych” bardzo ogranicza równość wszystkich członków KPSAW. Kontekst społeczny stanowi dodatkowy hamulec dla inicjatywy. Brak zabiegania o uaktywnienie na niwie KPSAW społeczności, wśród której rozwija się identyfikacja metropolitalna, jest nie tylko zaniedbaniem władz samorządów członkowskich. Skutkuje niewykształceniem dodatkowego („elektoralnego”) stymulatora działań dla elit samorządowych.

4. Podsumowanie

Niesprzyjające uwarunkowania, które determinują niską skuteczność działań Komitetu Wrocławskiego, nie powinny jednak prowadzić do deprecjonowania jego wagi. Biorąc pod uwagę trudną atmosferę kształtującą relacje pomiędzy metropolitalnymi samorządami, kolektywne ciała (nawet jeśli ich działania ograniczają się do rozmów) stanowią nieoceniony fundament dla budowania zrozumienia i zaufania, tak niezbędnych do współpracy. Doświadczenia zagraniczne pokazują, że wprowadzanie reformy metropolitalnej nigdy nie następuje ex nihilo (zob. geneza francuskich form współpracy w obszarach wielkomiejskich) . W polskich aglomeracjach nie ma tradycji współpracy, a tam, gdzie jest ona podejmowana, nie spotyka się z odgórnym wsparciem środowiska pochłoniętego debatą nad ustawą metropolitalną. Pozostawiona samej sobie i hamowana niesprzyjającymi realiami – stopniowo traci impet.

Oczywiście, wnioskowanie na podstawie jednego studium przypadku jest błędem, jednakże na polskiej scenie metropolitalnej jest to przypadek celowo dobrany. Wrocław powszechnie postrzegany jest jako miasto wzorowo zarządzane, i tę opinię przekłada się także na szerszą metropolitalną skalę . W istocie, podjęta przez samorządy inicjatywa jest godna uwagi i uznania, co nie zmienia faktu, że zaprzestała działać, nie zrealizowawszy większości postawionych sobie zadań. A zatem, nawet ten wzorowy przykład znacząco odbiega od ideału. Z dużą dozą prawdopodobieństwa można zakładać, że podobne mechanizmy hamujące oddolną nieusankcjonowaną prawnie współpracę pojawiają się także w innych obszarach metropolitalnych. Wszak wszędzie podstawę stanowią podobne uwarunkowania. Wydaje się, że przywołana już Rada Metropolitalna Zatoki Gdańskiej działa obecnie dosyć aktywnie (warte odnotowania jest m.in. wprowadzenie, mimo oporów Gdyni, biletu metropolitalnego na początku 2008 r.), ale porównując ją z KPSAW, trzeba pamiętać, że mamy do czynienia 1) z zupełnie odmienną konstelacją aktorów w obszarze policentrycznym oraz 2) z przesunięciem w czasie. Primo, wobec konfliktów między Gdańskiem a Gdynią, inicjatywie przewodzi marszałek pomorski, pełniąc nie tylko rolę mediatora (consensus facilitator) , ale również wprowadzając element stymulującej hierarchii. Secundo, ponad trzy lata starszy KPSAW jeszcze w 2005 r. aktywnie działał (rozkwit przypada zapewne na lata 2003–2004). Czas pokaże, jak dobrowolna współpraca będzie się układała w Trójmieście. Z rozmów z samorządowcami Sopotu i Gdańska wynika, że Rada nie jest traktowana przez nich jako docelowa forma, przeciwnie – silnie opowiadają się za formalizacją ustawową . Podobny wniosek nasuwają zabiegi miast Górnośląskiego Związku Metropolitalnego o nadanie organizacji obligatoryjnego charakteru czy choćby krytyczne uwagi o współpracy w ramach tegoż związku pojawiające się w prasie.

Istnieją oczywiście (być może nawet w Polsce) inicjatywy metropolitalne oparte na dobrowolnej współpracy samorządów, które działają sprawnie i skutecznie. Dostarczają one materiału empirycznego do badań nad uwarunkowaniami, jakie doprowadziły do pokonania ograniczeń związanych z dobrowolną współpracą. Wydaje się jednak, że w Polsce przeważają uwarunkowania niesprzyjające oddolnemu wypracowaniu form metropolitalnego zarządzania, a uwagę warto poświęcić właśnie ich identyfikacji, tak aby wprowadzane regulacje prawne skutecznie je minimalizowały.