Decyzja wojewody nakazująca postępowanie niezgodne z prawem

Czy starosta winien bezwzględnie stosować się do zaleceń decyzji wojewody wydanej w trybie odwoławczym, jeśli ewidentnie wojewoda nakazał staroście postąpić niezgodnie z obowiązującymi przepisami?

Sprawa dotyczy stosowanych pieczęci w wydawanych decyzjach. Starosta postępuje zgodnie z instrukcją kancelaryjną dla organów powiatu a wojewoda uznał za słuszny zarzut strony skarżącej, że starosta naruszył art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosując zasad przewidzianych dla organów wojewody w wydawanych decyzjach.

Odpowiedź 

Ingerencja organu odwoławczego w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji w treści decyzji kasacyjnej nie znajduje oparcia w przepisach ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego jest więc w istocie niedopuszczalna. Zalecenia organu odwoławczego zawarte w decyzji kasacyjnej nie mają charakteru bezwzględnie wiążącego i wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych.

Uzasadnienie 

W odniesieniu do przedstawionego stanu faktycznego koniecznym jest przeanalizowanie kwestii związania organu pierwszej instancji wskazaniami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jednocześnie wskazując jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę. Z niebudzących wątpliwości poglądów prezentowanych w doktrynie i orzecznictwie wynika, iż organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 9, Warszawa 2008, str. 618, 619, wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87).

Równocześnie w literaturze przedmiotu, jak i w doktrynie prezentowany jest pogląd, że organ odwoławczy podejmując decyzję kasacyjną nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy. Zasadą jest, że o treści rozstrzygnięcia może bowiem decydować organ, którego rozstrzygnięcie uprzednio uchylono czyli organ I instancji. Ingerencja organu odwoławczego w rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy w treści decyzji kasacyjnej nie znajduje oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest więc w istocie niedopuszczalna. Organ II instancji może bowiem co najwyżej udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego jakie należałoby przeprowadzić w I instancji. Owe wskazówki (zalecenia) stosownie do art. 138 § 2 zd. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wiążą organ pierwszej instancji jednakże jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, co oznacza iż sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji (wyrok WSA z dnia 27 stycznia 2010 r., VII SA/Wa 2084/09)

Należałoby zatem przyjąć, że organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego, w związku z tym wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego , miałyby niewiążący prawnie charakter. Należy jednak przyjąć, że owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. W wyroku NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, sąd stwierdził, że bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych wywodów wskazać należy, że w sytuacji gdy organ odwoławczy nakazuje organowi I instancji zastosować przepis prawa, którego zastosowanie mogłoby doprowadzić do wydania decyzji, która w sytuacji uzyskania waloru ostateczności byłaby decyzją rażąco naruszającą prawo, organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien odnieść się do tego aspektu (wskazanego w decyzji organu odwoławczego), niemniej jednak nie ma bezwzględnego związania organu I instancji rozstrzygnięciem kasacyjnym (o czym mowa powyżej).

Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)