Starosta zamierza wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji realizowanej na obszarze swojego powiatu. Starosta występuje jako inwestor - osoba prywatna. Do kogo należy złożyć wniosek w tej sprawie i kto powinien wydać przedmiotową decyzję?


Osoba pełniąca funkcję starosty, która zamierza wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę, powinna wniosek ten skierować do właściwego miejscowo wojewody, który albo rozpozna go merytorycznie albo wyznaczy inny podległy sobie organ. Starosta jako organ podlega bowiem wyłączeniu od załatwienia przedmiotowej sprawy z mocy prawa, a kompetencje do jej załatwienia przejmuje zgodnie z art. 26 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 25 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ wyższego stopnia. Nie wydaje się celowym składanie wniosku, którego adresatem jest wojewoda, za pośrednictwem starostwa, ponieważ wniosek taki będzie musiał zostać wraz z pismem przewodnim skierowany do wojewody jako organu właściwego.

Uzasadnienie

W rozpatrywanym przypadku występuje okoliczność skutkująca wyłączeniem organu administracji architektoniczno - budowlanej od orzekania w sprawie z mocy prawa. W myśl art. 25 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego  - organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

Nie ulega wątpliwości, że osoba pełniąca funkcję starosty jest kierownikiem organu. Sprawy dotyczące interesów majątkowych to takie sprawy, które dotyczą praw majątkowych w rozumieniu prawa cywilnego, a więc np. dotyczące praw rzeczowych (prawa własności nieruchomości). Ponadto ustawodawca nie wymaga, aby rozstrzygnięcie sprawy miało mieć wpływ na stan majątkowy osoby będącej kierownikiem organu. Wystarczy gdy sprawa dotyczy praw i obowiązków majątkowych tych osób, ale samo bezpośrednie przysporzenie następuje na rzecz inne osoby będącej stroną postępowania. Z punktu widzenia rozpatrywanego przypadku nie może budzić wątpliwości, że sprawa administracyjna, której przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę dotyczy interesów majątkowych osoby pełniącej funkcję organu uprawnionego do wydania tej decyzji, a zatem zgodnie z powyższym przepisem - i w myśl maksymy, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie - następuje wyłączenie organu z mocy prawa. W przypadku wyłączenia organu załatwienie sprawy należy co do zasady do organu wyższego stopnia, z tym że organ ten dysponuje kompetencją do wyznaczenia innego podległego sobie organu. W praktyce ten drugi wariant występuje zazwyczaj. Istotną cechą tego ostatniego rozwiązania jest zachowanie zasady dewolutywności, szczególnie tam gdzie w drugiej instancji właściwym jest organ w stosunku do którego nie funkcjonuje organ wyższego stopnia, a więc samorządowe kolegium odwoławcze lub minister. Akurat w odniesieniu do spraw o pozwolenie na budowę tego problemu nie ma, ponieważ w stosunku do wojewody istnieje organ wyższego stopnia i zasada dewolutywności byłaby tutaj zachowana.

Kompetencja do załatwienia sprawy w rozumieniu analizowanego przepisu oznacza rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty w drodze decyzji, po uprzednim przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego. Organ ten stał się bowiem właściwy do załatwienia sprawy z chwilą powstania przesłanek wyłączenia innego organu administracji publicznej i jest zobowiązany do dokonania wszystkich czynności procesowych niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy oraz jej rozstrzygnięcia w formie decyzji.

W doktrynie utrwalił się pogląd, że wyłączenie organu administracji publicznej na podstawie art. 25 § 1 następuje z mocy prawa, a zatem wydanie odrębnego postanowienia w tej sprawie jest zbędne. Wprawdzie dosyć często w praktyce wniosek o pozwolenie na budowę formalnie składany jest przez osobę pełniącą funkcję starosty w siedzibie tego starostwa jako jednostki pomocniczej organu, który co do zasady był właściwy rzeczowo i miejscowo. Adresatem wniosku powinien być jednak właściwy miejscowo wojewoda, a wynika to z faktu wyłączenia starosty jako organu z mocy prawa. Jeżeli wniosek składany jest za pośrednictwem starostwa najważniejszym będzie, aby osoba działająca z upoważnienia Starosty (np. dyrektor, kierownik właściwego wydziału) wystąpiła do właściwego wojewody jako organu wyższego stopnia o podjęcie stosownych czynności w sprawie przekazując temu organowi całość dokumentacji, tj. wniosek wraz z załącznikami oraz stosowne pismo przewodnie informujące o zaistniałej okoliczności skutkującej wyłączeniem organu pierwszej instancji z mocy prawa od załatwienia niniejszej sprawy.

Z formalnego punktu widzenia właściwym jest, aby wniosek osoby pełniącej funkcję starosty skierowano bezpośrednio do wojewody jako organu właściwego, a we wniosku wskazano przyczynę, z powodu której, wniosek skierowano do wojewody. Niezależnie od tego, gdzie wniosek faktycznie zostanie w pierwszej kolejności złożony (tj. czy w siedzibie starostwa, czy też w siedzibie urzędu wojewódzkiego), adresatem pisma (wniosku) powinien być wojewoda. We wniosku o pozwolenie na budowę wnioskodawca może alternatywnie sformułować żądanie dotyczące wyznaczenia innego podległego wojewodzie organu.

Wojewoda w ramach kompetencji wynikających z art. 26 Kodeksu postępowania administracyjnego albo sam rozpozna sprawę albo w drodze postanowienia wyznaczy inny niż podlegający wyłączeniu podległy sobie organ (innego starostę) do załatwienia sprawy. Tutaj akurat nie ma zagrożenia zasady dewolutywności (przeniesienia kompetencji do orzekania w drugiej instancji na rzecz organu niezależnego od organu pierwszej instancji), a zatem wojewoda dysponujący odpowiednimi służbami kompetentnymi w szczególności do prowadzenia całego postępowania wyjaśniającego może samodzielnie wniosek rozpoznać. Jeżeli z kolei wyznaczyłby inny podległy organ, rozwiązanie takie również zasługiwałoby na uwzględnienie jako w świetle przepisów prawa jak najbardziej prawidłowe. Wiele zależy zapewne od praktyki funkcjonującej w ramach jednostki pomocniczej danego organu (urzędu wojewódzkiego).


Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)