Czy samorządy powinny wydawać gazety?

Praktyka wydawania gazet przez jednostki samorządu terytorialnego jest postrzegana jako jedno z podstawowych zagrożeń dla wolności słowa, budzi też poważne wątpliwości co do zgodności z wieloma konstytucyjnymi wartościami.

Artykuł pochodzi z  miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>

Dorota Głowacka, Adam Ploszka przedstawiają argumenty przemawiające za koniecznością pozbawienia organów publicznych możliwości wydawania własnych gazet, formułując przy tym postulaty de lege ferenda, wskazują aktualne ograniczenia dla działalności wydawniczej jednostek samorządu terytorialnego wynikające z najnowszej praktyki regionalnych izb obrachunkowych (np. zakaz wydawania płatnych gazet czy zakaz przyjmowania płatnych ogłoszeń) oraz przykłady dobrych praktyk samoregulacyjnych gmin, które zdecydowały się odstąpić od wydawania własnych gazet.

Swoboda ekspresji jest fundamentalną wartością w demokratycznym państwie prawa, co znajduje swój normatywny wyraz w brzmieniu art. 14 Konstytucji RP, który stanowi, że „Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność prasy i innych środków społecznego przekazu”. Ta szczególna zasada znajduje swoje potwierdzenie w art. 54, który w ust. 1 stanowi, że „każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Cenzura prewencyjna środków społecznego przekazu oraz koncesjonowanie prasy są zakazane”. Drugi z przepisów został umieszczony wśród przepisów regulujących konstytucyjny status jednostki.
 

Pomimo istnienia tak wyraźnych gwarancji konstytucyjnych istnieją zagrożenia, które powodują, że w praktyce korzystanie z wolności słowa napotyka trudności. Do najczęściej wymienianych zagrożeń dla wolności słowa[1], znajdujących swoją podstawę w regulacjach prawnych, należy wskazać odpowiedzialność karną za zniesławienie[2] czy niedostosowanie do realiów demokratycznej Polski podstawowego dla dziennikarstwa prawa prasowego[3]. Jednym z ważniejszych zagrożeń dla wolności słowa jest także praktyka wydawania przez jednostki samorządu terytorialnego tytułów prasowych[4], która budzi wątpliwości z punktu widzenia zgodności z konstytucyjnymi wartościami.

1. Charakterystyka gazet samorządowych

Rynek prasy lokalnej w Polsce zasadniczo opiera się na dwóch segmentach – prasy prywatnej i tzw. prasy samorządowej. Szeroko rozumiane wydawnictwa samorządowe można podzielić na biuletyny informacyjne dotyczące pracy władz lokalnych oraz gazety (czasopisma) samorządowe mające o wiele szerszą formułę i składające się w większości z relacji o wydarzeniach niezwiązanych z działalnością samorządu[5]. Wydawnictwa te są prowadzone lub dotowane przez samorządy gmin, rzadziej powiatów czy województw.


Wydawcą często jest samorząd bądź podległy mu zakład budżetowy, czyli np. komunalna spółka, lokalne centrum kultury, biblioteka itd. Jak się niekiedy podkreśla w literaturze przedmiotu, wydawanie prasy przez samorządy wynika z faktu, że niezależnych (niesamorządowych) inicjatyw wydawniczych na rynku prasy lokalnej nie jest jednak na tyle dużo, by mogły one dotrzeć do wszystkich potencjalnie zainteresowanych czytelników. Co więcej, prywatne tytuły prasowe oprócz wypełniania wielu ważnych funkcji są nastawione przede wszystkim na zysk. Natomiast wydawnictwa samorządowe, dla których osiągnięcie zysku nie jest bezwzględnie konieczne, mają zazwyczaj lepszą sieć dystrybucji, a swoim zasięgiem obejmują większość małych miejscowości[6].

Prasa samorządowa początkowo być może wypełniała lukę informacyjną, jaką pozostawiła po sobie prasa regionalna i wojewódzka wydawana w Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej[7]. Gazety samorządowe dopuściły się jednak swoistego grzechu pierworodnego, który zaprzepaścił możliwość sprawowania wyłącznie funkcji informacyjnych. Tym grzechem było powiązanie z władzami lokalnymi, które „(...) chcą mieć realny wpływ na to, jak przedstawiona jest lokalna rzeczywistość, jaki jest zakres ewentualnej krytyki, czy wręcz jakie nazwiska przewijają się przez łamy czasopism”[8]. Gazety samorządowe nie są zatem w stanie wypełniać podstawowej funkcji prasy, tj. funkcji kontrolnej wobec władzy publicznej, i skutecznie przyczyniać się do urzeczywistnienia prawa społeczeństwa do informacji. Jednocześnie istnienie prasy samorządowej utrudnia funkcjonowanie na tym samym rynku prywatnych tytułów prasowych. Okoliczności te sprawiają, że prasę samorządową należy postrzegać jako zagrożenie dla rozwoju wolności słowa na poziomie lokalnym.

W dalszych rozważaniach uwaga zostanie skoncentrowana na scharakteryzowanych wyżej gazetach samorządowych stanowiących konkurencję dla gazet prywatnych. Zostanie natomiast pominięta problematyka tzw. biuletynów, które spełniają wyłącznie funkcje czysto informacyjne.

Artykuł pochodzi z  miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>

@page_break@

Artykuł pochodzi z  miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>





2. Obecny stan prawny

Prowadzenie przez jednostki samorządu terytorialnego działalności wydawniczej jest dopuszczalne jedynie w ściśle ograniczonym zakresie i dla realizacji określonych celów. Podstawę dla prowadzenia działalności wydawniczej można odnaleźć w kilku aktach normatywnych. W odniesieniu do samorządu gminnego, na podstawie art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej[9], gmina może poza sferą użyteczności publicznej zajmować się „działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego”. Dodatkowo zgodnie z art. 7 u.s.g. wśród zadań własnych gminy wymienia się m.in. sprawy związane z „promocją gminy” oraz „wspieraniem i upowszechnianiem idei samorządowej”.
 

Powiat natomiast, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym[10], nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Sama ustawa nie definiuje jednak, jakie zadania mieszczą się w katalogu zadań o charakterze użyteczności publicznej. W związku z tym konieczne jest odwołanie się do cytowanej wyżej ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którą prowadzenie działalności wydawniczej do tej sfery nie należy. W odniesieniu do województwa, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa[11], poza sferą użyteczności publicznej województwo może tworzyć i przystępować do spółek (akcyjnych i z ograniczoną odpowiedzialnością), jeżeli działalność spółek polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa. Do prowadzenia działalności wydawniczej, pozostającej poza sferą użyteczności publicznej, jest zatem uprawniony samorząd gminy i samorząd województwa. Możliwości prowadzenia działalności wydawniczej został pozbawiony samorząd powiatu.
 

Należy podkreślić, że wśród ustrojowych przepisów samorządowych nigdzie jednak ustawodawca expressis verbis nie dopuszcza prowadzenia działalności polegającej na wydawaniu prasy. Prima facie problematyczna zatem wydaje się regulacja art. 8 pr. pras., który stanowi, że: „Wydawcą może być (...) organizacja spółdzielcza, samorządowa (...)”. Przepis ten w doktrynie uważa się za podstawę prawną dla wydawania prasy przez jednostki samorządu terytorialnego[12]. Taka wykładnia budzi jednak uzasadnione wątpliwości. Przedmiotowy przepis nie posługuje się terminem konstytucyjnym „samorząd terytorialny”, a terminem „organizacja samorządowa”. Są to dwa różne pojęcia, które zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni mają różne znaczenie, a zatem nie powinny być stosowane zamiennie. Potwierdzeniem tej tezy może być argument natury historyczno-prawnej, a mianowicie fakt, że brzmienie przedmiotowego przepisu zostało ustalone w 1984 r. i od tego czasu nie było nowelizowane. A zatem nieuzasadniona jest teza, że ustawodawca w prawie prasowym stworzył możliwość wydawania prasy przez jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ w momencie, w którym ten przepis został przyjęty, samorząd terytorialny nie istniał. Zdaje się, że przepisem tym ustawodawca chciał stworzyć możliwość wydawania prasy organizacjom innym niż władze publiczne, m.in. samorządom zawodowym.

Jak zostało wskazane powyżej, gazety samorządowe są wydawane bezpośrednio przez samorząd, ale także przez zakłady budżetowe. Jak zauważają M. Handel i P. Świątek, „(...) wydawanie gazety samorządowej w formie zakładu budżetowego nie znajduje podstawy w obowiązującym stanie prawnym. W świetle art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej[13] działalność wydawnicza jest bowiem działalnością gospodarczą wykraczającą poza sferę użyteczności publicznej. Do tej sfery zawężono w ustawie o gospodarce komunalnej możliwość wykonywania zadań przez zakłady budżetowe utworzone przez jednostki samorządu terytorialnego”[14].

Podsumowując przeprowadzoną wyżej analizę przepisów, można stwierdzić, że samorząd na poziomie gminy i województwa ma prawo informować o sprawach miasta czy regionu na łamach wydawanego biuletynu informacyjnego lub poprzez umieszczanie na stronie internetowej bieżących informacji o funkcjonowaniu samorządu. Co więcej, platformę dla informowania społeczeństwa o działalności samorządu mogą stanowić Biuletyny Informacji Publicznej[15].

Działalność jednostek samorządu terytorialnego nie powinna jednak przybierać formy zwykłego tytułu prasowego, gdyż żadna z wyżej przytoczonych ustaw nie stanowi o wydawaniu tytułu prasowego, co jest w pełni uzasadnione z uwagi na wysokie prawdopodobieństwo, że nie będą realizowane podstawowe standardy wynikające w szczególności z art. 1 pr. pras. stanowiącego o prawie obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej urzeczywistnianego przez prasę korzystającą ze swobody wypowiedzi. Podmiot wydający prasę, który w założeniu powinien dokonywać kontroli władzy lokalnej, nie może być przecież jednocześnie podmiotem kontrolowanym.

W kontekście uczynionych wyżej rozważań warto w tym miejscu podkreślić rzecz – wydawałoby się – oczywistą, choć istotną dla prowadzonych rozważań, tj. że pozycja podmiotów publicznych, a więc i jednostek samorządu terytorialnego, jest jakościowo inna od podmiotów prywatnych. Podmioty prywatne zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP mają swobodę działania w każdej sytuacji, w której ustawa tego nie zabrania. Podmioty publiczne, a więc i jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP mogą działać jedynie wtedy, gdy istnieje ku temu wyraźna dyspozycja ustawowa. A zatem wydawanie publikacji o cechach konstytutywnych dla tytułu prasowego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy ustawa na to zezwala. W aktualnym stanie prawnym – w naszej ocenie – takiej możliwości ustawa nie przewiduje.

3. Rola i znaczenie prasy lokalnej

Szczególną rolę wśród mediów odgrywa dziś prasa lokalna. Prasa lokalna sprzyja większej przejrzystości działania władz lokalnych. Dzięki niej mieszkańcy mają dostęp do informacji o sprawach istotnych dla danej społeczności, które rzadko stanowią przedmiot zainteresowania ogólnopolskich tytułów prasowych. Swobodne funkcjonowanie prasy lokalnej pozwala ponadto mieszkańcom na aktywną partycypację w życiu lokalnym i lepsze zrozumienie otaczającej rzeczywistości. Dostępność prasy lokalnej umacnia w nich poczucie troski o interesy wspólnoty, której są członkami, uświadamia również możliwości wpływania na jej sytuację. Prasa lokalna w większym stopniu niż prasa ogólnopolska stwarza platformę bezpośredniej wymiany poglądów pomiędzy mieszkańcami a władzą, m.in. poprzez publikacje listów do redakcji czy komentarzy na stronie internetowej. Publikowanie listów, artykułów, komentarzy czytelników zachęca ich do wyrażania opinii i świadomego udziału w dialogu społecznym, przyczyniając się do rozwoju społeczeństwa obywatelskiego także poza obszarami wielkomiejskimi.

Podstawową, a zarazem najważniejszą funkcją mediów lokalnych jest wskazana wyżej funkcja kontrolna organów samorządowych oraz krytyka zaobserwowanych nieprawidłowości. W związku z pełnieniem tej funkcji media są nazywane „publicznym stróżem” (Public Watchdog). Ocena społeczna działań władzy ma istotne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowaniu społeczeństwa demokratycznego. Działalność każdego organu władzy ma prawo być wartościowana przez dziennikarzy i komunikowana opinii publicznej. W odniesieniu do mediów lokalnych funkcja watchdoga jest szczególnie ważna, gdyż często stanowi jedyny mechanizm kontroli samorządowych urzędników.

Aby jednak niezależna prasa lokalna mogła właściwie wypełniać przypisane jej zadania, w szczególności ową funkcję społecznej kontroli administracji, nie może napotykać na przeszkody w działalności ze strony władzy samorządowej. Za taką przeszkodę uznajemy wydawanie gazet przez jednostki samorządu terytorialnego bądź podległe im instytucje.

Znaczenie istnienia niezależnej prasy jest także podkreślane w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) rozwiniętym na podstawie art. 10 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności[16]. Przykładowo należy wskazać wyrok w sprawie Saliyev v. Rosja[17]. Pan Saliyev napisał artykuł do lokalnej gazety o nieprawidłowościach w państwowym przedsiębiorstwie energetycznym. Redaktor naczelny pisma był wybierany i opłacany przez władze lokalne, które ponadto posiadały udziały w redakcji gazety. Redaktor naczelny pod presją lokalnych polityków zablokował ostatecznie publikację artykułu Saliyeva. ETPCz stwierdził naruszenie art. 10 EKPCz, uznając, że struktura własnościowa czasopisma, która wymaga od redaktora naczelnego utrzymywania lojalności w stosunku do władz lokalnych, narusza swobodę wypowiedzi. Decyzja o zablokowaniu publikacji, uwzględniając jej ważną społecznie tematykę, nie może być natomiast scharakteryzowana inaczej niż jako akt cenzury politycznej.

Choć ETPCz nie wypowiadał się dotychczas na temat wydawania prasy przez jednostki samorządu terytorialnego, posługując się argumentem a minori ad maius, można zaryzykować stwierdzenie, że skoro w zrekapitulowanym wyżej orzeczeniu zostało stwierdzone naruszenie prawa do wolności wypowiedzi, to tym bardziej w przypadku, gdy samorząd jest jedynym właścicielem prasy, ETPCz doszedłby do podobnej konkluzji.

4. Wydawanie gazet przez samorządy – wątpliwości konstytucyjne

Wydawanie gazet przez jednostki samorządu terytorialnego poza wzmiankowanymi wyżej wątpliwościami z punktu widzenia zasady legalizmu i wolności prasy może również pozostawać w sprzeczności z innymi zasadami rangi konstytucyjnej, w szczególności społecznej gospodarki rynkowej, z zasadą pomocniczości wyrażoną w preambule Konstytucji RP oraz prawem dostępu do informacji publicznej.

4.1. Zasada pomocniczości

Realizacja zasady pomocniczości jest zagrożona, gdy działalność samorządu wkracza na obszary, w których podmioty prywatne (w tym przypadku prywatni wydawcy prasy) są w stanie same zaspokajać swoje potrzeby i prowadzić na własny rachunek działalność gospodarczą w sposób niezakłócony przez władzę publiczną. Utrudnienia w wejściu na rynek prywatnemu podmiotowi chcącemu wydawać niezależne pismo stanowią niewątpliwie naruszenie zasady pomocniczości[18].

Częstym usprawiedliwieniem dla wydawania gazet przez jednostki samorządu terytorialnego jest teza, że gazeta jest narzędziem prowadzenia polemiki z nierzetelną – zdaniem władz lokalnych – prasą prywatną. Takie uzasadnienie z punktu widzenia zasady pomocniczości jest niedopuszczalne, gdyż narzędziem znacznie bardziej właściwym dla reagowania na podawanie nieprawdziwych informacji jest instytucja sprostowania uregulowana w art. 31a pr. pras. Urzędnicy lokalni mają ponadto możliwość zamieszczania stosownych komunikatów na stronach internetowych urzędu. W pozostałym zakresie mogą informować obywateli o sprawach ważnych dla miasta za pośrednictwem BIP-u.

Warto zauważyć, że z uwagi na sprawowanie władzy publicznej lokalni politycy mają możliwość zaprezentowania swojego punktu widzenia także na różne inne sposoby, np. poprzez organizację konferencji prasowej czy zabranie głosu na sesjach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, czy opublikowanie oficjalnego oświadczenia. Co więcej, politycy w takiej sytuacji korzystają w sposób szczególny z gwarancji wolności słowa i jakakolwiek ingerencja w ich wolność wypowiedzi jest oceniana niezwykle krytycznie przez ETPCz[19]. Z uwagi na powyższe ETPCz stoi na stanowisku, że w stosunku do osób publicznych – a więc i polityków lokalnych – dopuszczalne są szersze granice krytyki, ponieważ mają one ułatwiony dostęp do mediów i innych kanałów komunikacji ze społeczeństwem, za pośrednictwem których mogą kształtować swój wizerunek, promować własne poglądy oraz odpowiadać na ewentualne zarzuty.

4.2. Zasada społecznej gospodarki rynkowej

Wydawanie gazet przez jednostki samorządu terytorialnego budzi wątpliwości nie tylko z powodu ograniczania wolności słowa, lecz także właśnie z braku zgodności z zasadami uczciwej konkurencji, będącymi nieodłącznym elementem korzystania z wolności gospodarczej, która jest składową społecznej gospodarki rynkowej. Warto przypomnieć, że społeczna gospodarka rynkowa, o której mowa w art. 20 Konstytucji RP, jest zasadą, na której jest oparty ustrój gospodarczy RP.

Jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane do prowadzenia działalności prasowej w zgodzie z regulacjami dotyczącymi konkurencji na danym rynku, a zatem do przestrzegania przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji[20] oraz ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów[21]. Jednostki samorządu terytorialnego prowadzące działalność wydawniczą stają się konkurencją dla niezależnych, lokalnych tytułów. Są tym samym zobowiązane do wykonywania jej zgodnie z regulacjami dotyczącymi ochrony konkurencji na danym rynku. Często jednak istnienie prasy samorządowej może utrudniać dostęp do lokalnego rynku mediów niezależnym wydawcom. Dzieje się tak, ponieważ samorząd może wydawać swoje pismo w oderwaniu od prawideł rynkowych, z pomocą środków publicznych oraz przy wsparciu zatrudnionych urzędników, którzy redagują jego treść w ramach obowiązków służbowych. Wydawana przez jednostki samorządu terytorialnego gazeta jest często rozprowadzona bezpłatnie, a zatem jest pozbawiona ważnego – standardowego dla prasy prywatnej – źródła finansowania, które jest uzupełnianie ze środków publicznych.

Artykuł pochodzi z  miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>

@page_break@

Artykuł pochodzi z  miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>



Wątpliwości wzbudza ponadto zagadnienie udziału gazet samorządowych w rynku reklamowym, który niejednokrotnie warunkuje funkcjonowanie prywatnej prasy lokalnej. Szczególnie niepokoi sytuacja, w której wydawcy samorządowi utrzymują się zarówno ze środków publicznych, jak i za sprawą reklamodawców, o których zabiegają, stając się także na tym polu konkurentami czasopism niezależnych. Ze względu na udział środków publicznych gmina może swobodnie kształtować cennik reklam, podczas gdy wydawcy prywatni ponoszą pełne koszty produkcji i nie są w stanie obniżyć cen poniżej pewnego poziomu. Można także wyobrazić sobie sytuację, gdy lokalny przedsiębiorca świadomie wykupuje powierzchnię reklamową wyłącznie w gazecie samorządowej z pominięciem innych tytułów, licząc, że skoro zapewnia wydawcy samorządowemu dochód, to tym samym zaskarbi sobie przychylność lokalnych polityków. Co więcej, zdaniem Michała Kuleszy jest „(...) absolutnie niedopuszczalne, by budżet bezpośrednio miał dochody z działalności komercyjnej urzędu, a taka działalność jest jawnie sprzeczna z prawem. Żadna jednostka samorządu terytorialnego nie ma prawa prowadzenia działalności gospodarczej (nie będącej gospodarką komunalną) bezpośrednio”[22].

Powyższe rozumowanie znalazło swoje potwierdzenie w interpretacji wydanej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Łodzi, która stwierdziła, że „(...) zamieszczanie ogłoszeń i reklam od przedsiębiorców lokalnych oraz zewnętrznych nie prowadzi do zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej, tym samym nie jest zadaniem użyteczności publicznej. W konsekwencji za niedopuszczalne należy uznać zamieszczanie ogłoszeń reklamowych w wydawnictwie gminy”[23]. Podobnie wypowiedziała się Regionalna Izba Obrachunkowa we Wrocławiu, stwierdzając że: „Publikowanie płatnych reklam i ogłoszeń przez gazetę gminną nie stanowi realizacji zadania publicznego. Nie jest zgodne z zasadą subsydiarności. Na rynku lokalnym istnieje prasa prywatna, która z powodzeniem wykonuje to zadanie i dla której prasa gminna stanowi konkurencję – jeszcze większą, gdy jest bezpłatna”[24].

Zarysowane wyżej działania prowadzą do ograniczania możliwości korzystania z wolności działalności gospodarczej. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP „ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny”. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku SK 20/01, „Należy podkreślić, że art. 22 Konstytucji pełni dwojaką funkcję. Z jednej strony traktować go należy jako wyrażenie zasady ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej (i w tym zakresie stanowi on konkretyzację ogólniejszych zasad, wyrażonych w art. 20), z drugiej strony – może on stanowić podstawę do konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą. Oczywiście, wolność działalności gospodarczej musi, w państwie współczesnym, podlegać różnego rodzaju ograniczeniom; wynika to chociażby z zaakcentowania w art. 20 Konstytucji socjalnego charakteru gospodarki rynkowej. Art. 22 Konstytucji formułuje jednak dwojakiego rodzaju przesłanki dla wprowadzania owych ograniczeń. W płaszczyźnie materialnej wymaga, aby ograniczenia wolności gospodarczej znajdowały uzasadnienie w «ważnym interesie publicznym», a w płaszczyźnie formalnej – aby były wprowadzone «tylko w drodze ustawy»”[25].

W kontekście powyższych rozważań warto jeszcze zwrócić uwagę na zdanie odrębne sędziego TK Mirosława Wyrzykowskiego do innego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego[26], który na podstawie wynikającej z orzecznictwa sądu konstytucyjnego zasady in dubio pro libertate sformułował zasadę in dubio pro libertate economiae, zgodnie z którą wszelkie konflikty między podmiotami niepaństwowymi korzystającymi z wolności gospodarczej a podmiotami państwowymi należy rozstrzygać na korzyść tych pierwszych. Formuła ta nie została wprawdzie powtórzona w późniejszych orzeczeniach, niemniej trafnie wyraża znaczenie wolności gospodarczej i kierunek interpretacji przepisów prawa[27].

4.3. Wydawanie prasy samorządowej a prawo dostępu do informacji publicznej

Na rynku gazet samorządowych istnieją także tytuły rozprowadzane przez jednostki samorządu terytorialnego odpłatnie. Wydawanie tego typu gazet samorządowych może budzić także wątpliwość z punktu widzenia Konstytucji RP oraz przewidzianego w jej art. 61 prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publicznej. Wątpliwość ta pojawia się w momencie, gdy gazeta samorządowa jest rozprowadzana odpłatnie. Regionalna Izba Obrachunkowa we Wrocławiu w wystąpieniu pokontrolnym z kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Gminy Milicz zakwestionowała dotacje podmiotowe udzielone z budżetu gminy samorządowej instytucji kultury – Ośrodkowi Kultury w Miliczu na wydawanie gazety samorządowej „Tygodnik Milicki”. Co jest szczególnie interesujące, RIO jako jeden z argumentów podała, że „Ponadto należy wskazać, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej[28] (...), dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny”[29], a zatem uprawnione jest stwierdzenie, że wydawanie płatnej gazety samorządowej zagraża jednocześnie konstytucyjnemu prawu dostępu do informacji publicznej.

5. Postulaty zmian prawnych, dobre praktyki samoregulacyjne

Podsumowując przedstawione powyżej rozważania, dostrzegamy, że gazety wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego często próbują naśladować, a nawet zastępować prywatną prasę, stając się zagrożeniem dla wydawców, których mogą stopniowo wypierać z rynku. Szczególnie niepokojąca jest sytuacja, gdy uniemożliwiają one wydawcom prywatnym w ogóle rozpoczęcie działalności prasowej na danym rynku lokalnym, co jest bardzo szkodliwe dla rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Wyłącznie niezależna prasa, dbająca o przestrzeganie zasad przejrzystości działania władz publicznych oraz prawo dostępu obywateli do informacji, jest filarem kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego, w szczególności w skali lokalnej. Prasa wydawana przez samorządy nie jest w stanie pełnić tej funkcji. Gazety samorządowe, z uwagi na wysoki stopień upolitycznienia, nie umożliwiają nieskrępowanej wymiany poglądów i opinii oraz nie pozwalają wyrażać krytyki negatywnych zjawisk. Jest to tym bardziej niepokojące, że media te są utrzymywane ze środków publicznych, a zatem powinny odzwierciedlać różnorodne poglądy przynależne różnym grupom społecznym, a nie tylko punkt widzenia rządzącej siły politycznej. Dlatego też działalność samorządów polegająca na wydawaniu czasopism narusza konstytucyjne gwarancje wolności słowa, pozbawiając mieszkańców rzetelnej, niezależnej informacji oraz możliwości sprawowania kontroli społecznej nad władzą lokalną za pośrednictwem niezależnej prasy wypełniającej funkcję publicznego stróża. Narusza ona ponadto konstytucyjną zasadę pomocniczości oraz zaburza uczciwą konkurencję na lokalnym rynku prasy, utrudniając funkcjonowanie prywatnych mediów.

Z prezentowanym poglądem zgadzają się przedstawiciele doktryny prawa[30] oraz organizacje reprezentujące środowiska dziennikarzy i wydawców, takie jak Izba Wydawców Prasy czy Stowarzyszenie Gazet Lokalnych[31]. Na istotne ograniczenia w wydawaniu prasy samorządowej (m.in. zakaz zamieszczania płatnych ogłoszeń w tego rodzaju czasopismach) zwróciły ponadto uwagę wspomniane wyżej regionalne izby obrachunkowe.

Z powyższych względów działalność wydawnicza jednostek samorządu terytorialnego powinna ograniczać się do publikacji biuletynu informacyjnego, w którym byłyby zamieszczane obiektywne informacje użyteczności publicznej, ewentualnie publikacje związane z promocją samorządu oraz komunikaty urzędowe. W żadnym razie pisma te nie powinny jednak pełnić funkcji „zwykłego” medium. Szczególnie niedopuszczalne jest wydawanie płatnych gazet samorządowych lub zamieszczających płatne ogłoszenia od reklamodawców. W przeciwnym razie władze samorządowe narażają się na zarzut naruszenia wymienionych wyżej zasad i gwarancji konstytucyjnych oraz zarzut naruszenia regulacji chroniących uczciwą konkurencję na rynku prasy lokalnej, który może być przedmiotem badania m.in. Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta. Na marginesie – dotychczas działalność prasy samorządowej nie została skutecznie zakwestionowana w postępowaniu przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta.

Skala problemu, jak zostało wskazane powyżej, jest duża, dlatego postulujemy wprowadzenie przez ustawodawcę do systemu prawa wyraźnej normy zakazującej prowadzenia działalności wydawniczej o cechach konstytutywnych dla prasy finansowanej bezpośrednio lub pośrednio przez samorząd terytorialny. W przypadku braku powyższej reakcji pożądane byłoby w drodze litygacji strategicznej zakwestionowanie powyższych przepisów stwarzających możliwość prowadzenia działalności wydawczej przed TK, obecna bowiem praktyka stosowania tych przepisów – w naszej ocenie – jest niezgodna z Konstytucją RP. Niestety trudno w tej sytuacji liczyć na samoregulację ze strony samorządów. Warto jednak wskazać na rzadkie przykłady dobrych praktyk w tym zakresie, tj. np. na Gminę Tłuszcz, w której Centrum Kultury Sportu i Rekreacji (CKSiR) w Tłuszczu wydawało gazetę finansowaną ze środków gminnych, de facto w pełni podległą burmistrzowi miasta. Jednocześnie w Tłuszczu rozpoczęto wydawanie prywatnej, niezależnej gazety „Stacja Tłuszcz”, która starała się wypełniać funkcję publicznego stróża. Jej funkcjonowanie i rozwój były jednak utrudnione w związku z istnieniem gazety samorządowej. Rada Miejska w Tłuszczu uchwałą z października 2012 r.[32] zakazała wydawania gazety przez CKSiR, uznając w uzasadnieniu uchwały, że „Centrum nie powinno być wydawcą prasy lokalnej, ponieważ gazeta redagowana przez pracowników jednostki organizacyjnej gminy, zależnej od burmistrza, nie może być gazetą całkowicie niezależną i obiektywną”. Oceniamy tę decyzję rady jako przykład dobrej praktyki, która powinna zostać rozważona przez inne władze lokalne wydające gazety samorządowe.

Artykuł pochodzi z  miesięcznika Samorząd Terytorialny>>>



Przypisy:
[1] Szerzej D. Bychawska-Siniarska, Wolność słowa w Polsce. Siedem grzechów głównych, „Nowe Media” 2013/6, s. 103–109.
[2] Zniesławienie jest uważane za szczególnie groźne dla wolności słowa. Z tego powodu trzy podmioty: Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Izba Wydawców Prasy i Stowarzyszenie
Dziennikarzy Polskich zainicjowały kampanię społeczną „wykreśl 212 k.k.”. Z literatury dotyczącej przestępstwa zniesławienia zob. A. Bodnar, Zniesienie odpowiedzialności karnej za zniesławienie i zniewagę, w: M. Wyrzykowski (red.), Prawa stają się prawem. Status jednostki a tendencje rozwojowe prawa, Warszawa 2006.
[3] Ustawa z 26.01.1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), dalej: pr. pras.
[4] Szerzej na ten temat A. Bodnar, D. Bychawska-Siniarska (red.), Wolność słowa w prasie lokalnej. Prasa lokalna a normy ochrony konkurencji i pluralizm medialny. Materiały z konferencji, Warszawa 2010. Por. także Opinia Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z dnia 2 lutego 2011 r. na temat zagrożeń związanych z działalnością wydawniczą prowadzoną przez samorządy lokalne, http://www.obserwatorium.org/images/Prasa%20lokalna_opinia%20HFPC.pdf.
[5] R. Kowalczyk, Podstawy przeobrażeń ilościowych prasy lokalnej, w: Polskie media lokalne na przełomie XX i XXI wieku, Kraków 2007, s. 81–82.
[6] L. Pokrzycka, Kondycja prasy lokalnej w Polsce, „Infos” 2013/6, s. 3.
[7] Ową lukę stworzyło przyjęcie trzech ustaw: ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym [(tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej: u.s.g.], ustawy z 22.03.1990 r. o likwidacji Robotniczej Spółdzielni Wydawniczej „Prasa-Książka-Ruch” (Dz. U. Nr 21, poz. 125) oraz ustawy z 11.04.1990 r. o uchyleniu ustawy o kontroli publikacji i widowisk, zniesieniu organów tej kontroli oraz o zmianie ustawy – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 29, poz. 173).
[8] S. Michalczyk, Czasopisma samorządowe a idea wolności prasy, „Samorząd Terytorialny” 1997/5, s. 55–62.
[9] Ustawa z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.).
[10] Ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.).
[11] Ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.).
[12] M. Szczypińska-Grabarczyk, Opinia prawna w sprawie wydawania gazety przez zarząd gminy lub powiatu z dnia 18 stycznia 2000 r., niepubl., za: E. Gierach, Wydawanie i finansowanie przez organ samorządu terytorialnego gazety o zasięgu lokalnym, „Zeszyty Prawnicze BAS” 2008/2, s. 137.
[13] Ustawa z 2.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 672).
[14] M. Handel, P. Świątek, Czy wydawanie gazety samorządowej przez jednostki samorządu terytorialnego jest realizacją ich ustawowych zadań, „Finanse Komunalne” 2009/6, s. 72.
[15] Por. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18.01.2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68). Szerzej M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Wrocław 2008.
[16] Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), dalej: EKPCz.
[17] Orzeczenie ETPCz z 21.10.2010 r. w sprawie Saliyev v. Rosja, skarga nr 35016/03. Omówienie wyroku http://www.obserwatorium.org/index.php?option=com_content&view=article&id=3319:etpcz-wyrok-w-sprawie-saliyev-p-rosji-wolno-prasy-lokalnej&catid=41:etpcz&Itemid=53.
[18] Szerzej M. Granat, Zasada pomocniczości jako norma konstytucyjna. Czy wstęp do Konstytucji RP zobowiązuje?, w: J. Wawrzyniak, M. Laskowska (red.) Instytucje prawa konstytucyjnego w dobie integracji europejskiej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. Marii Kruk-Jarosz, Warszawa 2009, s. 62–70.
[19] Por. w szczególności następujące wyroki ETPCz: z 23.04.1992 r. w sprawie Castells v. Hiszpania, skarga nr 11798/85; z 27.02.2001 r. w sprawie Jerusalem v. Austria, skarga nr 26958/95.
[20] Ustawa z 16.04.1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.).
[21] Ustawa z 15.12.2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.).
[22] M. Kulesza, Opinia prawna w przedmiocie niektórych zjawisk konkurencji na rynku prasy lokalnej, w: Prasa lokalna w budowie społeczeństwa obywatelskiego – materiały z konferencji zorganizowanej przez Komisję Kultury i Środków Przekazu przy współudziale Izby Wydawców Prasy pod patronatem marszałka Senatu RP Longina Pastusiaka 21 września 2004 r. Badanie prasy samorządowej, Warszawa 2009, s. 215.
[23] Interpretacja RIO w Łodzi z 20.12.2013 r. (WA 4120- -15/2013/w), http://www.bip.lodz.rio.gov.pl/modules/Uploader/upload/wa_4120–15–2013-w_stanowisko_izby.pdf.
[24] Stanowisko Kolegium RIO we Wrocławiu z 7.05.2014 r. w sprawie wydawania gazety gminnej, http://www.wroclaw.rio.gov.pl/doc/aktualnosci/StanKol_RIOWroclaw_07052014.pdf.
[25] Wyrok TK z 2.12.2002 r. (SK 20/01), OTK-A 2002/7, poz. 89.
[26] Postanowienie TK z 28.01.2004 r. (Tw 74/02), OTK-B 2004/1, poz. 2.
[27] A. Szafrański, Z. Snażyk, Prawo publiczne gospodarcze, Warszawa 2011, s. 14–15.
[28] Ustawa z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.).
[29] Sygnatura dokumentu: WK.60/402/K-22/13, http://www.bip.wroclaw.rio.gov.pl/dok_wnioski/402K022K13.pdf.
[30] M. Kulesza, Opinia prawna...
[31] Por. Stanowisko Uczestników Konferencji Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka i Izby Wydawców Prasy z dn. 29 października 2009 r. w sprawie warunków ochrony konkurencji na rynku prasy lokalnej; Stanowisko Stowarzyszenia Gazet Lokalnych w sprawie gazet samorządowych z 21.09.2004 r., http://www.iwp.pl/pliki/Konf_HFPC_IWP_wspolne_stanowisko.pdf.
[32] Uchwała nr XVIII.194.2012 Rady Miejskiej w Tłuszczu w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Centrum Kultury, Sportu i Rekreacji, http://www.tluszcz.bip.net.pl/?a=820.