Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Jedynym kryterium oceny stosowanym przez sąd jest legalność, czyli zgodność z prawem takiego aktu. Jeżeli sąd uzna, że akt jest niezgodny z prawem, wówczas stwierdza jego nieważność w części lub w całości, a jeżeli przepis szczególny wyłącza taką możliwość, to stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skutkiem stwierdzenia nieważności jest utrata mocy atu prawnego ex tunc, czyli z mocą wsteczną (od samego początku jego obowiązywania). Konsekwencją stwierdzenia nieważności jest m. in. to, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie takiego aktu podlegają wzruszeniu, tj. może zostać wszczęte postępowanie nadzwyczajne, które doprowadzi do uchylenia wydanej decyzji.
W sprawie rozpoznawanej przez NSA przedmiotem kontroli była uchwała nr III/27/3/2008 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 27 sierpnia 2008 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Międzynarodowego Portu Lotniczego "Katowice" w Pyrzowicach (Dz. Urz. Woj. Śląsk. Nr 178, poz. 3259). Przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie art. 135 ust. 2 Prawa ochrony środowiska . Przepis ten został zmieniony z dniem 15 listopada 2008 r. w ten sposób, że zmieniła się treść upoważnienia ustawowego do wydawania aktów wykonawczych przez samorządy województw. Jednocześnie w przepisach ustawy zmieniającej ustawodawca nie zawarł przepisów przejściowych utrzymujących w mocy dotychczas wydane przepisy wykonawcze. Pogląd NSA, iż na skutek tej zmiany kontrolowana uchwała utraciła moc, należy w pełni podzielić. Uchwała sejmiku województwa (a przed 1 stycznia 2008 r. rozporządzenie wojewody) ustanawiająca strefę ograniczonego użytkowania jest aktem prawa miejscowego (aktem wykonawczym do ustawy), wydanym w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe (art. 135 ust. 2 Prawa ochrony środowiska ). Zmiana upoważnienia w części dotyczącej zakresu spraw przekazanych do uregulowania, wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego albo rodzaju aktu wykonawczego musi oznaczać utratę mocy obowiązującej takiego aktu.
Sąd pierwszej instancji, badając zgodność z prawem uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego, w ogóle nie odniósł się do tego faktu. Zrobił to natomiast Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu do postanowienia tego sądu z dnia 23 marca 2010 r. (sygn. II OSK 2032/09, LEX nr 578107) można znaleźć interesujące wypowiedzi.
Sąd orzekający w tej sprawie uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wziął jednak z urzędu pod uwagę okoliczności sprawy, które miały miejsce przed wniesieniem skargi do wsa, bowiem wymagają one od NSA rozpatrzenia ich w pierwszej kolejności. Zgodnie z przepisem art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu (art. 58 § 1 p.p.s.a.) albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wsa (art. 161 § 1 p.p.s.a.), wówczas Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaszła w tym przypadku „inna przyczyna” niedopuszczalności wniesienia skargi do sądu (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), którą pominął sąd pierwszej instancji.
Sąd kasacyjny podniósł, że niedopuszczalność skargi z "innych przyczyn" zachodzi m. in. w sytuacji, gdy przed wniesieniem skargi na akt prawa miejscowego – rozporządzenie wojewody czy uchwałę sejmiku województwa – akt ten przestanie obowiązywać. Skoro zniknie przedmiot kontroli sądu, prowadzenie tej kontroli stanie się niedopuszczalne, bo nie będzie czego kontrolować. Taka teza może jednak prowadzić do ograniczenia ochrony prawnej i ograniczenia prawa do sądu podmiotów, których interesy mogły zostać naruszone przez akt prawa miejscowego.
Ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania ma bardzo duże znaczenie, bowiem istotnie wpływa na prawa i obowiązki podmiotów w tej strefie. W akcie ustanawiającym strefę organ ustala np. ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, specyficzne wymagania techniczne dla budynków znajdujących się w strefie oraz sposób korzystania z terenów (art. 135 ust. 3a Prawa ochrony środowiska ). W uchwale śląskiego sejmiku wprowadzono np. ograniczenia w przeznaczeniu nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową, szpitale, domy opieki społecznej oraz zabudowę związaną ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży. Ustanowienie strefy ograniczonego użytkowania otwiera również drogę do uzyskania odszkodowania lub wykupu nieruchomości.
Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego na skutek jego uchylenia lub zmiany upoważnienia do jego wydania powoduje, że przez pewien czasie taki akt obowiązywał i określał prawa i obowiązki różnych podmiotów. Bezdyskusyjne jest, że w okresie jego obowiązywania nie ma żadnych przeszkód, aby skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego i aby sąd tę skargę rozpatrzył. Z nie do końca zrozumiałych powodów sprawa przestaje być tak oczywista, gdy akt przestanie obowiązywać. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2009 r., sygn. II SA/Bd 581/09, LEX nr 569856 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 lutego 2008 r., II SA/Op 569/07, LEX nr 506841), że po uchyleniu aktu prawa miejscowego (a także zmianie jego treści) dopuszczalne jest badanie jego legalności i stwierdzenie nieważności, chociaż jednak nie jest to pogląd powszechny. Sądy słusznie wskazują, że mimo uchylenia, akt prawa miejscowego wywołuje skutki prawne oraz (przynajmniej w przypadku niektórych aktów) mógłby być nadal stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego uchylenie, gdyż zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się ze sobą. Uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie jego uchylenia. Kluczowe dla przyjęcia takiego poglądu jest rozróżnienie skutków uchylenia aktu oraz stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie powoduje utratę mocy z dniem wejścia w życie przepisu derogującego, czyli z reguły po pewnym okresie obowiązywania aktu. Natomiast stwierdzenie nieważności oznacza, że akt jest pozbawiony mocy prawnej ex tunc, czyli tak jakby nigdy nie był podjęty, a to oznacza, że nie może być w ogóle stosowany. To z kolei powoduje, że m. in. można realizować uprawnienia wynikające z art. 77 Konstytucji RP , tj. dochodzenie naprawienia szkody.
Utrata mocy obowiązującej z powodu zmiany lub uchylenia upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego nie różni się w skutkach od uchylenia wyraźnego przez kolejny akt wydany przez ten sam organ, bowiem przez pewien okres czasu on obowiązuje. Zasadne jest więc dopuszczenie możliwości kontroli takiego aktu przez sąd administracyjny i stwierdzenie jego nieważności. W innym przypadku będzie dochodziło do nierównoprawnego traktowania podmiotów w zależności od tego, kiedy akt prawa miejscowego przestanie obowiązywać. Jeżeli skarga zostanie wniesiona przed datą utraty mocy skarżonego aktu, wówczas prawa skarżącego uzyskają ochronę. Jeżeli natomiast skarga zostanie wniesiona po dacie utraty mocy przez akt prawa miejscowego – wówczas skarżący nie uzyska ochrony, nawet jeżeli naruszenie jego praw będzie bezsporne. Z tego powodu stanowisko sądu zasługuje na krytykę.
Bartosz Starczewski
Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2009 r. Nr 151, poz. 150 ze zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Pełna treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010 r., II OSK 2032/09 pobrana została z Systemu Informacji Prawnej LEX (nr 575824).