Więcej informacji znajdziesz w programie LEX Omega Administracja Samorządowa.
Praktycznie każde większe miasto posiada mniej lub bardziej rozbudowaną komunikację publiczną. Nie powinno budzić przy tym żadnych wątpliwości stwierdzenie, że niemal każdy korzystający z takiego środka lokomocji pasażer powinien posiadać przy sobie odpowiedni bilet. Wydawać by się mogło, że jest to sprawa oczywista, niewymagająca szerszego komentarza. Tak samo oczywistym jak fakt, że brak biletu wiąże się z obowiązkiem zapłaty kary pieniężnej stanowiącej z reguły wielokrotność wartości ceny biletu. Niemniej, niewykluczone jest, że sytuacja części gapowiczów przyłapanych na jeździe bez biletu może ulec nieoczekiwanej zmianie.
Może się bowiem okazać, że nie będą oni musieli płacić kar za brak biletu albo będą mogli dochodzić zwrotu tego, co tytułem takiej kary już zapłacili. Jest to wypadkowa dwóch rzeczy, a mianowicie: błędów jakie zawierają uchwały podejmowane przez powołane do tego organy w przedmiocie zasad korzystania ze środków komunikacji miejskiej (przede wszystkim w zakresie opłat i kar za jazdę bez biletu), a także orzecznictwa sądów administracyjnych wypracowanego na tle tych uchwał.
 |
Więcej informacji i narzędzi znajdziesz w programie LEX Omega Administracja Samorządowa Bądź na bieżąco ze zmianami prawnymi i korzystaj z aktualnych materiałów |  |
O tym co powinno zostać uregulowane w takiej uchwale – w istocie stanowiącej swoisty regulamin korzystania ze środków komunikacji miejskiej – w przeważającej mierze decyduje ustawa z dnia 15 listopada 1984 roku Prawo przewozowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 915). Jedną z kluczowych kwestii, zresztą o bardzo doniosłym znaczeniu praktycznym, jest kwestia związana z sankcjami jakie mogą dotknąć pasażerów korzystających z usług przewozowych bez ważnego biletu. Chodzi o tzw. opłaty dodatkowe (względnie opłaty manipulacyjne), które stanowią sankcję za brak biletu.
Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że sposób ustalania wysokości dodatkowych opłat, a także opłat manipulacyjnych pobieranych w razie jazdy bez biletu określają rady gminy, rady powiatu, sejmiki wojewódzkie, a w mieście stołecznym Warszawa – rada miasta stołecznego Warszawa. Przesądza o tym art. 34a ust. 2 Prawa przewozowego : W odniesieniu do gminnego, powiatowego i wojewódzkiego regularnego przewozu osób, przepisy, o których mowa w ust. 1, określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa, a w mieście stołecznym Warszawie - Rada miasta stołecznego Warszawy.
Wracając do istoty opłat dodatkowych i manipulacyjnych – są to opłaty pobierane w przypadkach przewidzianych przez wskazany w art. 34a ust. 1 pkt 1 (opłaty dodatkowe) oraz art. 34a ust. 1 pkt 2 (opłaty manipulacyjne) Prawa przewozowego , tj. w razie:
• braku odpowiedniego dokumentu przewozu;
• braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu;
• niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie;
• spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu;
Natomiast w przypadku umorzenia lub zwrotu opłaty dodatkowej należy liczyć się z obowiązkiem poniesienia opłaty manipulacyjnej służącej pokryciu kosztów związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej.
Wspomniany błąd, jakiego najczęściej dopuszczają się organy odpowiedzialne za podejmowanie uchwał w przedmiocie zasad korzystania z komunikacji miejskiej, polega na błędnej interpretacji art. 34a Prawa przewozowego. Wskazany przepis stanowi ustawowe upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego. Bardzo często pomija się jednak przy tym, że zakres ustawowego umocowania, przewidzianego w art. 34a, ogranicza się jedynie do określania sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych oraz opłat manipulacyjnych.
W praktyce, można spotkać się z tym, że podjęta uchwała nie określa sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych, lecz z góry przesądza o wysokości takiej opłaty, wskazując na konkretną kwotę. I tak zamiast wskazania, że np. opłata dodatkowa stanowi wielokrotność opłaty podstawowej, dany regulamin przewiduje, że opłata dodatkowa za jazdę bez biletu wynosi 200 zł.
Rozwiązanie polegające na kwotowym ustaleniu opłaty dodatkowej czy też opłaty manipulacyjnej należy zdecydowanie zakwestionować. Realizacja ustawowego upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego powinna mieć charakter ścisły. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Podjęcie uchwały z przekroczeniem ustawowego umocowania sprawia, że taka uchwała nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności i powinna zostać wyeliminowana z obrotu. W takim samym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 17 marca 2016 roku, sygn. akt II GSK 2232/14 wskazał, że „Skoro ustawodawca wskazał w art. 34a ust. 1 ustawy - Prawo przewozowe, iż upoważnienie to obejmuje wyłącznie wydanie przepisów określających sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych, to brak jest podstaw do uznania, iż dopuszczalne było takie konstruowanie przepisów lokalnych, aby określały one nie sposób ustalania wysokości wskazanych wyżej opłat, ale ich wysokość”. Takie samo stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął także w innych sprawach m.in. : wyrok z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 952/08, wyrok z dnia 6 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 518/09. Powyższe oznacza, że wadliwe postanowienia uchwały dotyczące wysokości opłat dodatkowych oraz wysokości opłat manipulacyjnych stanowią wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały.
Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego może okazać się przełomowe dla wielu osób, które zostały już „przyłapane” na jeździe bez biletu Daje ono bowiem możliwość do dochodzenia zwrotu uiszczonej opłaty dodatkowej (manipulacyjnej). Wszak istotą stwierdzenia nieważności nie jest zwykłe uchylenie aktu, lecz wyeliminowanie go razem ze wszystkimi skutkami jakie wywołał. Stwierdzenie nieważności działa ex tunc, czyli od momentu podjęcia danej uchwały.
Pomijając kwestie słuszności nałożonej w indywidualnych przypadkach opłaty dodatkowej lub manipulacyjnej, „gapowicze z przekonania czy z roztargnienia” w wielu miastach polskich mogą uniknąć jej zapłacenia lub ubiegać się o jej zwrot. Osoby te powinny zacząć od sprawdzenia przepisów - obowiązujących danego przewoźnika – ustalających zasady korzystania ze środków komunikacji miejskiej. Odnalezienie odpowiedniej uchwały nie powinno stanowić problemu. Wystarczy przeszukać internetową zawartość wojewódzkich dzienników urzędowych. O możliwości odwołania się od nałożonej opłaty dodatkowej decydują regulacje, które obowiązywały w dniu nałożenia kary. Ponadto, pamiętać należy o tym, że nieważność zakwestionowanej uchwały musi zostać stwierdzona we właściwym postępowaniu. Zainteresowany, nie może żądać zwrotu zapłaconych środków tylko na tej podstawie, że jego zdaniem uchwała jest nieważna.
Co zaś powinny zrobić samorządy? Działając w oparciu o doświadczenia innych miast powinny dokonać rewizji uchwał dotyczących zasad ponoszenia dodatkowych kosztów w przypadku korzystania z komunikacji zbiorowej, obowiązujących na obszarze ich działania. Takie działanie pozwoli uniknąć (albo chociaż zmniejszyć skalę) potencjalnych reklamacji pasażerów z racji bezpodstawnie nałożonej i zapłaconej przez nich kary za podróżowanie bez biletu.
Michał Woldan, Referent prawny, Wydział Prawny Nadzoru i Kontroli. Łódzki Urząd Wojewódzki w Łodzi