W ocenie NIK, mimo że umożliwiły skuteczną współpracę mieszkańców i władz gmin, budżety partycypacyjne nie zawsze procedowano zgodnie z prawem. Dzięki nim powstały nowe drogi, tereny rekreacyjne i sportowe, ale po skontrolowaniu 22 gmin Izba ocenia, że wszystkie naruszały obowiązujące przepisy, np. prawo do udziału w konsultacjach społecznych, uzależniając to od wieku albo wymagając podania numeru PESEL. Zmiany wymagają jednak same przepisy, których nadmierne usztywnienie może zniechęcać do podejmowania inicjatyw obywatelskich.
Zobacz szkolenie w LEX: Budżet obywatelski według nowych zasad z 2019 roku >
Ogólne zasady funkcjonowania budżetu obywatelskiego określono w polskim systemie prawnym dopiero na początku 2018 r. Wcześniej miasta i gminy same ustalały warunki jego funkcjonowania i wielkość środków finansowych przeznaczonych na projekty obywatelskie.
Mała frekwencja w głosowaniach
NIK zbadała, że frekwencja głosujących nad projektami budżetów obywatelskich nie była wysoka: w głosowaniach nad wyborem zadań w ramach budżetów obywatelskich na lata 2016-2018 udział wzięło średnio 18 proc. uprawnionych mieszkańców miast. Najwyższą frekwencję w badanych latach odnotowały Kalisz i Pleszew (średnio ok. 70 proc.). Najmniej mieszkańców poszło do urn w Piotrkowie Trybunalskim, w Aleksandrowie Łódzkim oraz w Krakowie (średnio 4-5 proc.).
Czytaj w LEX: Budżet obywatelski jst - uchwała w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego >
Czujniki powietrza, kamery i parki, czyli czego chcieli mieszkańcy
Dzięki projektom obywatelskim m.in. wybudowano nowe i wyremontowano istniejące drogi, chodniki, parkingi oraz zamontowano ich oświetlenia, wykonano monitoringi wizyjne. Powstały też nowe miejsca do rekreacji i wypoczynku, obiekty sportowe, place zabaw, siłownie, parki, boiska, ścieżki i parkingi dla rowerów, poprawiono estetykę i atrakcyjność przestrzeni publicznej. W dwóch miastach zamontowano czujniki jakości powietrza.
Czytaj w LEX: Fundusz sołecki jako budżet obywatelski >
Błędy gmin przy wnioskach
W 17 miastach objętych kontrolą NIK projekty obywatelskie wybierano zgodnie z wewnętrznymi regulacjami gmin. W pozostałych 5 miastach (Gdańsk, Piła, Pleszew, Sopot i Swarzędz) w 42 przypadkach wnioski zostały błędnie zweryfikowane.
W konsekwencji mieszkańcy głosowali nad projektami, które nie spełniały wymogów określonych w regulacjach wewnętrznych gmin (np. nie były zadaniami własnymi gminy, zgłosiły je nieuprawnione podmioty, albo ich koszty przekraczały limit określony w obowiązujących regulacjach).
Czytaj w LEX: Budżet obywatelski jst - zagadnienia finansowe >
NIK zwróciła też uwagę na nierówne podejście do niektórych wniosków obywatelskich: część projektów, które przekraczały szacunkowe koszty realizacji dopuszczano do głosowania, a inne odrzucano.
Czytaj też: Budżet obywatelski angażuje mieszkańców, a partycypacja w inwestycji jeszcze bardziej>>
Co zniechęca mieszkańców?
NIK zauważa, że część mieszkańców mających ciekawe pomysły nie chce, bądź nie ma czasu angażować się w tworzenie list poparcia dla swoich propozycji. W tej sytuacji wprowadzenie wymogu zbierania podpisów dla poparcia danego projektu może zniechęcić mieszkańców do składania wniosków.
Sprawdź w LEX: Czy w ramach budżetu obywatelskiego możliwe jest wydzielenie puli środków na projekty osiedlowe? >
W skontrolowanych gminach zróżnicowane były też zasady i kryteria oceny zgłaszanych projektów. Do typowych kryteriów w większości miast należały m.in. zgodność z zadaniami własnymi gminy czy możliwość realizacji zadania w ciągu roku budżetowego.
Sprawdź w LEX: Czy wnioskodawca w ramach składania projektu do Budżetu Obywatelskiego powinien wyrazić zgodę na przetwarzanie danych osobowych? >
PESEL obowiązkowy?
We wszystkich skontrolowanych miastach – poza Piłą – mieszkańcy biorący udział w konsultacjach społecznych musieli podawać numer PESEL: zarówno na wniosku w sprawie propozycji projektu obywatelskiego, na liście osób popierających wniosek, jak i na karcie do głosowania. Było to niezgodne z art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prawo do udziału w konsultacjach mają bowiem wszyscy mieszkańcy. Wymóg podawania numeru PESEL sprawiał, że osoby, które z różnych względów go nie otrzymały (np. cudzoziemcy, a także dzieci obywateli polskich urodzonych za granicą, w tym osób legitymujących się wyłącznie paszportem tymczasowym i nieposiadających polskiego aktu urodzenia) nie mogły wziąć udziału w konsultacjach. Numer PESEL pozwalał gminie na identyfikację osób, które głosowały nad budżetem partycypacyjnym, przede wszystkim za pośrednictwem Internetu.
Zdaniem NIK ograniczenie wymaganych w konsultacjach danych do imienia, nazwiska i adresu zamieszkania byłoby wystarczające do zidentyfikowania osoby uprawnionej do udziału w tej procedurze i byłoby zgodne z obowiązującymi przepisami.
Wiele miast nie tworzy budżetów
Powody to m.in. zbyt niski budżet samorządu, niedostateczne zainteresowanie mieszkańców, brak podstaw prawnych do 2018 roku czy nieprzekonanie o korzyściach z tej formy. Ciekawym, nowatorskim pomysłem wdrożonym przez część miast (np. Pleszew i Malbork) są młodzieżowe budżety obywatelskie.
Czytaj w LEX: Płaszczyzna prawna dla działań innowacyjnych w samorządzie terytorialnym >
Największymi budżetami w latach 2016-2018 dysponowali mieszkańcy: Gdańska (łącznie 37,5 mln zł), Krakowa (28,5 mln zł), Kalisza (15 mln zł), a najmniejszymi: Chełmna (300 tys. zł), Ciechocinka (650 tys. zł) i Dębna (900 tys. zł).
Po wejściu w życie art. 5a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, wysokość środków budżetu obywatelskiego powinna wynosić co najmniej 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu. Pomimo obowiązujących przepisów, w trzech (Kraków, Koszalin i Piotrków Trybunalski) z ośmiu miast na prawach powiatu objętych kontrolą, wysokość budżetu obywatelskiego 2018 r. była mniejsza niż 0,5 proc. wydatków gminy w poprzednim roku.
Czytaj w LEX: Regionalne budżety obywatelskie - powielenie, inspiracja czy nowa konstrukcja? >
Nieprawidłowości w wydatkowaniu
NIK stwierdziła, że pracownicy czterech urzędów miast (Dębna, Krakowa, Malborka i Sopotu) błędnie zaklasyfikowali wydatki na 37 projektów na ok. 423 tys. zł do nieprawidłowych rozdziałów lub paragrafów klasyfikacji budżetowej, co było niezgodne z obowiązującymi przepisami.
Trzy jednostki (UM Dębno, UM Police i Gdańskie Nieruchomości) naruszyły przepisy w postępowaniach o udzielanie siedmiu zamówień publicznych o wartości ponad 1 mln zł. Urząd miasta w Ciechocinku zapłacił za dostawę i montaż urządzeń na placu zabaw o wartości 1,7 tys. zł na 3,5 miesiąca przed ich dostarczeniem.
UM w Krakowie udzielił dotacji na ponad 25 tys. zł z naruszeniem zasad określonych w ustawie o działalności leczniczej. Dotacja miała wesprzeć realizację projektu obywatelskiego polegającego na przeszkoleniu 60 ratowników medycznych.
Wnioski do MSWiA
NIK skierowała wniosek o zmianę prawa do ministra spraw wewnętrznych i administracji o zmianę art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Należy w nim doprecyzować, kto może brać udział w konsultacjach dotyczących budżetu obywatelskiego. Zmienione przepisy powinny też zagwarantować prawo tworzenia budżetów obywatelskich dla określonych grup mieszkańców, np. dla młodzieży. Obecnie w wielu miastach, aby głosować nad budżetem obywatelskim, trzeba było mieć ukończone 16 lat, np. w Gdańsku. A zgodnie z obowiązującymi w Polsce przepisami do konsultacji uprawnieni są mieszkańcy gminy.
Izba rekomenduje zniesienie ograniczenia polegającego na tym, że środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego można dzielić wyłącznie na pule obejmujące całość gminy i jej części. Radzi też rozważyć rezygnację z wymaganej liczby podpisów mieszkańców popierających projekt (nie większej niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt).
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
