Budżetowanie w jednostkach samorządu terytorialnego – reorientacja z administrowania na zarządzanie

Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne nr 9/2010.

Budżetowanie jako metoda wykorzystująca zasadę wiązania celów i środków nabiera coraz większego znaczenia w zarządzaniu działalnością jednostek samorządu terytorialnego w Polsce. Stanowi niezbędny element systemu zintegrowanego zarządzania finansami gmin, powiatów i województw. W ramach niniejszego opracowania zaprezentowane zostały cechy i zasady dobrego procesu budżetowego w podmiotach sektora publicznego, metody budżetowania i typy budżetów oraz specyfika budżetu zadaniowego jako instrumentu reorientacji z administrowania w samorządzie terytorialnym na zarządzanie w duchu poprawy efektywności wydatkowanych środków publicznych.

Samorząd terytorialny/lokalny (local govern-ment) to określenie, które odnosi się do instytucji lub jednostek utworzonych na mocy odpowiednich regulacji prawnych[1], powołanych w celu dostarczania określonych usług publicznych na wyznaczonym, relatywnie niewielkim geograficznie obszarze.

„Samorządność lokalna/zarządzanie lokalne” (local governance) jest pojęciem szerszym, oznaczającym samostanowienie, zarządzanie własnymi sprawami. Można je zdefiniować jako formułowanie i realizowanie inicjatyw zbiorowych na szczeblu lokalnym. Obejmują one bezpośrednie i pośrednie działania formalnych instytucji samorządu lokalnego oraz wyższych szczebli władzy, a także oddziaływanie nieformalnych norm i związków, organizacji społecznych oraz stosunków sąsiedzkich w celu określenia zasad obowiązujących w relacjach obywatel–obywatel i obywatel–państwo, współdecydowania w sprawach lokalnych oraz dostarczania lokalnych dóbr i usług publicznych. Samorządność lokalna obejmuje zatem realizację wielorakich celów danej społeczności w różnych obszarach życia. Tak pojmowana samorządność terytorialna oznacza nie tylko dostarczanie odpowiedniego zakresu usług lokalnych, lecz także troskę o życie i wolność mieszkańców, stwarzając przestrzeń dla demokratycznej partycypacji i dialogu społecznego, wspierając mechanizmy rynkowe i zrównoważony rozwój środowiska lokalnego oraz wspomagając uzyskiwanie wyników, które wzbogacają jakość życia społeczności lokalnej.

1. Specyfika budżetowania w jednostkach samorządu terytorialnego (JST)

Budżetowanie to planowanie wykorzystania zasobów w ramach potencjalnych działań nakierowanych na osiąganie celów danej organizacji. To proces identyfikowania dostępności zasobów ze względu na ich ilość i rodzaj oraz formułowanie sposobów ich alokacji w uporządkowanych, wewnętrznie spójnych i komplementarnych działaniach organizacji dążącej do osiągania wyznaczonych celów, z zachowaniem zasad efektywności gospodarowania. Proces budżetowania powinien być interaktywny, a informacje pozyskiwane przez organizację z realizacji określonych działań – użyteczne w osiąganiu innych. Niektóre funkcje organizacji mogą być również osiągnięte przez powiązanie ich z innymi procesami i nietraktowanie jako wydzielonej części formalnego procesu budżetowego. Tak postrzegany budżet powinien być zatem centralnym elementem wnikliwego procesu decyzyjnego, obejmującego ustalanie priorytetów i kierunków działania, alokację zasobów oraz etapową weryfikację rezultatów realizowanych działań. To fundament zarządzania zintegrowanego, ukierunkowującego działalność całej organizacji, tak aby wyznaczone dalekosiężne cele były realizowane najlepiej i najpełniej, przy ekonomicznym wykorzystaniu dostępnych środków.

Prezentowane cechy dobrego procesu budżetowego oraz zasady procesu wraz z elementami składowymi rekomendowane są przez National Advisory Council on State and Local Budgeting (NACSLB) – organizację założoną w 1995 r. przez osiem stowarzyszeń władz lokalnych i stanowych w USA w celu ustalenia rekomendowanych praktyk w obszarze budżetowania w jednostkach samorządowych (state i local government). Efektem jej prac była publikacja Recommended Budget Practices: A Framework For Improved State and Local Government Budgeting[2]. Rekomendacje zawarte w powyższym opracowaniu – będące wynikiem doświadczeń i deklaracją osiągania wysokich standardów funkcjonowania sektora publicznego w wysokorozwiniętej gospodarce rynkowej – stanowią kanwę dla prezentowanych poniżej treści.

Proces budżetowy składa się z działań, które obejmują ustalenie, implementację i ewaluację planu świadczenia dóbr i usług przez daną jednostkę gospodarującą. Dobry proces budżetowy jest czymś znacznie więcej niż tylko przygotowaniem dokumentu prawnego, przypisującego fundusze do odpowiednich pozycji klasyfikacji budżetowej: jest szeroko zdefiniowanym procesem, który ma wymiary polityczny, menedżerski, planistyczny, komunikacyjny i finansowy.

Oto kilka zasadniczych cech dobrego procesu budżetowego:
– długoterminowa perspektywa,
– powiązanie z szerokimi celami organizacji,
– koncentrowanie decyzji budżetowych na rezultatach i wynikach,
– propagowanie konstruktywnej komunikacji wszystkich zainteresowanych stron,
– dostarczanie zachęt kadrze menedżerskiej i pracowniczej.

Powyższe cechy dobrego budżetowania w jednostkach sektora publicznego jasno wskazują, że nie jest to tylko prosty proces bilansowania dochodów i wydatków w ciągu roku i wykracza znacznie poza tradycyjne budżetowanie pozycyjne, jest działaniem o naturze strategicznej, dostarcza zachęt motywacyjnych i cechuje się elastycznością, prowadząc do poprawy sprawności i efektywności działania.

Zadaniem tak pojmowanego procesu budżetowego jest wsparcie decydentów w podejmowaniu kompetentnych i odpowiedzialnych decyzji odnośnie do dostarczania dóbr i usług publicznych oraz promowanie aktywnej partycypacji w procesie decyzyjnym różnych środowisk danej społeczności. Kwestia komunikacji z partnerami i ich udziału w procesie decyzyjnym jest mocno podkreślana jako element osiągania konsensusu.

Określenie „partnerzy”[3] oznacza potencjalnych uczestników procesu decyzyjnego, takich jak: przedstawiciele władz wybranych w wyborach, kadra menedżerska, mieszkańcy–beneficjenci świadczonych usług, klienci, pracownicy (ich przedstawiciele lub związki), przedstawiciele przedsiębiorców, media, przedstawiciele innych władz (z różnego szczebla administracji).

Dobry proces budżetowy powinien zatem: włączać partnerów różnych zainteresowanych środowisk, identyfikować dotyczące ich kwestie, osiągać akceptację dla procesu budżetowego oraz decyzji związanych z nakreślonymi celami i wykorzystaniem zasobów, spełniać funkcję informacyjną i służyć ogólnej poprawie wizerunku władz. Aktywny udział w procesie budżetowania partnerów reprezentujących różne środowiska i grupy interesów jest fundamentem budowania społeczeństwa obywatelskiego.

2. Zasady efektywnego budżetowania

Na proces budżetowy składa się kilka ogólnych zasad, które pozostając w zgodzie z definicją oraz celem procesu budżetowego, obejmują wiele funkcji uwzględniających specyfikę jednostki gospodarującej. Zasady budżetowania w podmiotach sektora publicznego odzwierciedlają zatem fakt, że proces ten jest procesem politycznym i menedżerskim, mającym swój finansowy i techniczny wymiar. NACSLB rekomenduje stosowanie czterech zasad dobrego budżetowania w jednostkach samorządu terytorialnego. Każda z zasad procesu budżetowego zawiera elementy składowe, które odpowiadają osiąganym rezultatom. Te 12 elementów służy przetransponowaniu kluczowych założeń w komponenty działania.

2.1. Zasada I – sformułowanie szerokich celów nadających kierunek procesowi decyzyjnemu
Zasada ta nakazuje władzom ustalenie zestawu szeroko sformułowanych celów, które wytyczają ogólny kierunek działania i służą jako podstawa podejmowania decyzji. Cele te są podstawą formułowania polityk i programów, włącznie z określeniem rodzajów i poziomów dostarczanych usług oraz sposobów pozyskania i utrzymania środków trwałych. Szeroko formułowane cele – ustalone na podstawie oceny istniejących i spodziewanych w przyszłości warunków funkcjonowania oraz możliwości i wyzwań stających przed społeczeństwem i władzami – definiują preferowany przyszły stan społeczeństwa.

Pozostałe zasady zajmują się rozwinięciem strategii działania i alokacji zasobów, aby możliwe było osiągnięcie wytyczonych celów.

Element 1 – ocena potrzeb społecznych, nakreślenie priorytetów, wyzwań i możliwości

Władze powinny dążyć do poznania sytuacji społeczeństwa, jego dążeń i problemów, które mogą go dotyczyć w przyszłości. Proces ten wymaga identyfikacji i oceny spraw dotyczących wszystkich partnerów procesu decyzyjnego, ich obaw, potrzeb i oczekiwań. Powinny zostać zidentyfikowane również istotne czynniki, które mają wpływ na społeczeństwo, innych uczestników procesu oraz władze. Chodzi tu o stan gospodarki, strukturę demograficzną, dostępne technologie, regulacje prawne, współpracę z władzami innych jednostek terytorialnych, kwestie ekologiczne.

Realizacja elementu 1 procesu budżetowego odbywa się poprzez następujące działania:
1) rozpoznanie problemów, potrzeb i priorytetów partnerów – uczestników procesu decyzyjnego,
2) ocenę warunków funkcjonowania społeczeństwa,
3) identyfikację czynników zewnętrznych, szans i wyzwań.

Element 2 – identyfikacja możliwości i wyzwań stojących przed władzami samorządowymi w obszarze dostarczanych usług, posiadanych środków trwałych i stosowanych metod zarządzania

Władze powinny dokonać oceny swojej własnej działalności, włączając w to ocenę dostarczanych aktualnie usług, posiadanego majątku, organizacji zarządzania oraz możliwości i wyzwań, które mogą ich dotyczyć. Władze powinny dokonać rewizji dostarczanych usług i ocenić, w jakim stopniu realizują one potrzeby społeczności, a także ustalić, jakie zmiany są konieczne, aby wyjść naprzeciw pojawiającym się szansom i wyzwaniom. Powinna być dokonana też odpowiednia ocena posiadanych środków trwałych.

Ponieważ wewnętrzne praktyki zarządzania wpływają na zdolność osiągania celów, kwestie, takie jak struktura organizacyjna, przepływ informacji, motywacja pracowników, powinny być również poddane rewizji, aby zdecydować, czy do osiągania wytyczonych celów potrzebne są zmiany w tym obszarze. Realizacja elementu 2 procesu budżetowego odbywa się poprzez następujące działania:
1) ocenę programów dostarczania dóbr i usług, identyfikację problemów, szans i wyzwań,
2) ocenę posiadanych zasobów kapitałowych, identyfikację problemów, szans i wyzwań,
3) ocenę systemu zarządzania, identyfikację problemów, szans i wyzwań.

Element 3 – formułowanie szerokich celów i rozpowszechnianie informacji o podjętych kierunkach działań
Sformułowane szerokie cele danej jednostki powinny odnosić się do istniejących potrzeb, wyzwań i możliwości, jakie posiadają władze, oraz brać pod uwagę zakres dostarczanych przez nie usług, posiadaną infrastrukturę kapitałową i systemy zarządzania. Władze powinny również rozpowszechnić informację o przyjętych celach, a także zapewnić możliwość ich rewizji, aby uzyskać wśród partnerów zrozumienie dla podjętych kierunków działania.

Realizacja elementu 3 procesu budżetowego odbywa się poprzez następujące działania:
1) określenie szerokich celów,
2) rozpowszechnienie przyjętych celów i ich opiniowanie w gronie partnerów.

2.2. Zasada II – ustalenie sposobów osiągania celów
Zasada II nakazuje władzom sformułowanie konkretnych polityk, planów, programów i strategii dotyczących zarządzania, które określają, w jaki sposób osiągane będą długookresowe cele danego podmiotu. Sformułowane wcześniej cele nadają działaniom ogólny kierunek, natomiast konkretne polityki, plany i programy określają, w jaki sposób władze zamierzają osiągać te cele. Polityki i programy powinny wyraźnie wskazywać, w jaki sposób przyczyniają się one do realizacji tych celów. Cele cząstkowe poszczególnych polityk i programów powinny, gdzie to tylko możliwe, nawiązywać do nadrzędnych celów głównych. Powinny też zostać ustalone miary (wskaźniki), które
decydować będą o postępie władz na drodze realizacji wyznaczonych celów.

Element 4 – przyjęcie odpowiedniej polityki finansowej
Władze powinny opracować kompletny i wyczerpujący zbiór polityk finansowych, które muszą być wynikiem wnikliwych analiz w kontekście zgodności z przyjętymi szerokimi celami. Polityki powinny być wewnętrznie zgodne z sobą, a istniejące związki pomiędzy nimi wyraźnie określone. Wszystkie inne przyjęte praktyki budżetowe powinny być zgodne ze sformułowaną tu polityką finansową.

Realizacja elementu 4 procesu budżetowego odbywa się poprzez następujące działania:
1) opracowanie polityki dotyczącej funduszy rezerwowych,
2) opracowanie polityki dotyczącej podatków, opłat (innych pobrań),
3) opracowanie polityki emisji długu i zarządzania długiem,
4) opracowanie polityki dotyczącej poziomu i zdolności zadłużenia (jeśli nie są regulowane przepisami prawa),
5) opracowanie polityki wykorzystania dochodów jednorazowych,
6) ocenę wykorzystania nieprzewidywanych dochodów,
7) opracowanie polityki dotyczącej równowagi budżetu operacyjnego,
8) opracowanie polityki różnicowania źródeł dochodu,
9) opracowanie strategii działania na wypadek sytuacji kryzysowej.

Element 5 – opracowanie planów oraz polityk operacyjnych i inwestycyjnych
Władze powinny opracować polityki i plany odnośnie do dostarczania usług i pozyskiwania środków trwałych, ich utrzymania i wymiany. Te polityki i plany nadają kierunek działaniom władz, uwzględniając poziom i rodzaj usług i środków trwałych, które mają być dostarczone, oraz sposób ich dostarczania. Powinny one być zintegrowane z szerokimi celami przyjętymi przez władze oraz związanymi z ich realizacją potrzebami kapitałowymi. Mogą one obejmować opracowanie standardów dostarczanych usług oraz stanu zasobów majątku trwałego i zasad jego utrzymania. Opracowane polityki i plany powinny być wewnętrznie spójne.

Realizacja elementu 5 procesu budżetowego odbywa się poprzez następujące działania:
1) sformułowanie polityk i planów, które pozwolą na zaprojektowanie szczegółowych programów i zakresu świadczonych usług,
2) sformułowanie polityk i planów nabywania, utrzymania, wymiany i likwidacji majątku kapitałowego.

Element 6 – opracowanie szczegółowych programów i zakresu dostarczanych dóbr i usług publicznych zgodnie z ustalonymi politykami i planami
Władze powinny opracować szczegółowe programy i określić zakres dostarczanych usług i zasobów kapitałowych oraz sformułować metody szacowania stopnia ich realizacji. Ponieważ mogą zaistnieć sytuacje, w których przyjęte przez władze polityki i plany będą lepiej realizowane przez podmioty zewnętrzne, analiza alternatywnych sposobów dostarczania usług i nabywania środków trwałych jest integralną częścią procesu oceny programu.
Powinny być przy tym opracowane mierniki działalności, aby jednoznacznie określać, czy program i cele świadczonych usług są osiągane.

Realizacja elementu 6 procesu budżetowego odbywa się poprzez następujące działania:
1) opracowanie programów i ocenę mechanizmów ich realizacji,
2) opracowanie opcji realizacji potrzeb kapitałowych i ocenę alternatywnych możliwości ich realizacji,
3) przypisanie odpowiedzialności za realizację programów (funkcji, działań) do poszczególnych jednostek organizacyjnych władz samorządowych,
4) określenie sposobu pomiaru wyników działalności jednostek odpowiedzialnych za realizację powierzonych zadań,
5) ustalenie wzorców (benchmarks) realizacji powierzonych zadań.

Element 7 – opracowanie strategii zarządzania
Władze powinny opracować odpowiednie strategie zarządzania, aby zwiększyć zdolność do osiągania sukcesu w realizacji budżetu i długookresowych celów. Odpowiednie strategie zarządzania są niezbędne dla osiągania zarówno celów programowych, jak i finansowych oraz propagowania dostosowań budżetowych. Wybór typu budżetu i sposobu jego prezentacji wpływa na zakres dostępnych informacji dla kadry zarządzającej, problemy, które zostaną rozpatrzone, i poziom kontroli.

Realizacja elementu 7 procesu budżetowego odbywa się poprzez następujące działania:
1) opracowanie strategii zachęcających do realizacji przyjętych programów i celów finansowych,
2) opracowanie mechanizmów zapewniających dostosowania budżetowe,
3) wybór rodzaju budżetu, sposobu jego prezentacji oraz okresu, na jaki będzie przygotowywany.

2.3. Zasada III – opracowanie budżetu zgodnie z ustalonymi sposobami osiągania celów
Kolejnym etapem jest przygotowanie i zatwierdzenie planu finansowego i budżetu, który wychodzi naprzeciw osiągnięciu wytyczonych celów, w ramach dostępnych zasobów i występujących ograniczeń. Zasada ta przewiduje przygotowanie planu finansowego, ustalenie planu poprawy stanu środków kapitałowych oraz możliwości budżetowych. Przygotowanie długofalowego planu finansowego jest niezbędne do zapewnienia realizacji programów w długim okresie. Poprzez proces planowania finansowego decydenci mogą lepiej rozumieć długookresowe implikacje finansowe realizowanych aktualnie i proponowanych polityk, programów czy przyjętych założeń, a w dalszej kolejności podejmować decyzje o sposobie postępowania ukierunkowanego na realizację wytyczonych celów. Te strategie znajdują odzwierciedlenie w planie poprawy zasobów kapitałowych i opcji dla budżetu.

Element 8 – ustalenie procedur przygotowywania i przyjęcia budżetu
Władze powinny zapewnić strukturę administracyjną ułatwiającą przygotowanie i zatwierdzenie budżetu we właściwym czasie. Odpowiednie procedury powinny być ustalone dla zapewniania koordynacji procesu budżetowego. Procedury potrzebne są również w celu zapewnienia dobrej wymiany informacji dotyczących przyjętych polityk oraz wskazówek prowadzących do przygotowania budżetu. W celu przyjęcia budżetu na czas powinny zostać ustalone procedury pomagające partnerom w zrozumieniu podjętych decyzji, a decydentom ułatwiające dokonywanie wyboru w ramach dostępnych możliwości. Procedury powinny obejmować: informowanie, konsultowanie i uzyskanie poparcia ze strony partnerów procesu decyzyjnego.

Realizacja elementu 8 procesu budżetowego odbywa się poprzez następujące działania:
1) ustalenie kalendarza budżetowego,
2) ustalenie wskazówek i instrukcji budżetowych,
3) ustalenie mechanizmów koordynowania przygotowania oraz rewizji budżetu,
4) ustalenie procedur wspomagających konsultowanie, modyfikację i zatwierdzenie budżetu,
5) identyfikowanie możliwości (form) udziału partnerów w procesie decyzyjnym.

Element 9 – ustalanie i ocena możliwości finansowych
Władze powinny ustalać, okresowo rewidować i aktualizować długookresowe plany finansowe oraz prognozy. Uzyskane informacje służą określeniu dyspozycyjnych zasobów oraz możliwości wydatkowych dostępnych dla okresu budżetowego.
Realizacja elementu 9 procesu budżetowego odbywa się poprzez następujące działania:
1) wprowadzenie długookresowego planowania finansowego,
2) przygotowanie prognoz dochodów,
3) analizę głównych źródeł dochodów,
4) ocenę skutków ewentualnych zmian w dochodach (zmiany taryf, podstawy itd.),
5) analizę zwolnień podatkowych lub zwolnień z opłat,
6) osiąganie konsensusu w sprawie prognozy dochodów,
7) dokumentowanie źródeł dochodów w książce przychodów,
8) przygotowanie projekcji wydatków,
9) porównanie dochodów z opcjami wydatkowymi,
10) opracowanie planu poprawy stanu kapitału (budżet kapitałowy).

Element 10 – dokonywanie wyborów niezbędnych dla przyjęcia budżetu
Zaproponowany i przyjęty budżet powinien być wyczerpującym planem operacyjnym i finansowym. Dokument budżetowy powinien łączyć kluczowe fiskalne i polityczne decyzje, problemy i kompromisy. Aby ułatwiać partnerom procesu decyzyjnego rozumienie dokonanych wyborów, ważne jest, aby dokument przygotowany był w jasnym i zrozumiałym formacie. Realizacja elementu 10 procesu budżetowego odbywa się poprzez następujące działania:
1) przygotowanie i prezentację rekomendowanego budżetu,
2) opis kluczowych polityk, planów i celów,
3) identyfikację spraw kluczowych,
4) dostarczenie ogólnego zarysu finansowego,
5) dostarczenie wytycznych dla wdrożeń,
6) wyjaśnienie budżetowych zasad księgowania,
7) przygotowanie podsumowania budżetu,
8) prezentację budżetu w jasnym, łatwym w użyciu formacie,
9) przyjęcie budżetu.

2.4. Zasada IV – ocena wyników działań i ewentualne dostosowania
Realizacja programów i ich finansowanie powinny podlegać nieustannym ocenom i działaniom dostosowawczym, aby inicjować postęp w osiąganiu założonych celów. Zasada ta identyfikuje praktyki, które są niezbędne do monitorowania i oceniania postępu w osiąganiu programowych i finansowych celów określonych w budżecie i stosownych planach. Na podstawie wyników takich kontroli władze mogą podejmować decyzje o konieczności odpowiednich dostosowań budżetu oraz planów i polityk, jeśli zamierzone cele nie są osiągane. Rewizja taka powoduje cofnięcie procesu budżetowania na poziom zasady I, czyli ustalania szerokich celów działania i ponownego ich rozpatrzenia dla utwierdzenia, że nakreślone cele pozostają w mocy.

Element 11 – monitorowanie, pomiar i ocena działalności
Władze powinny monitorować i analizować sytuację finansową oraz funkcjonowanie programów dostarczania dóbr i usług (powinny one opierać się na zatwierdzonych celach i oczekiwaniach budżetowych). Analiza powinna również obejmować takie kwestie, jak zadowolenie klientów i innych partnerów, a także uwzględniać wpływ czynników zewnętrznych, takich jak: ekonomiczne, demograficzne, społeczne, zmiany wewnątrz władzy, czynniki pogodowe i wiele innych. Realizacja elementu 11 procesu budżetowego odbywa się poprzez następujące działania polegające na monitorowaniu, pomiarze i ocenie:
1) wykonania programu,
2) satysfakcji partnerów,
3) wykonania budżetu,
4) sytuacji finansowej,
5) czynników zewnętrznych,
6) skuteczności wprowadzania programu dotyczącego zasobów kapitałowych.

Element 12 – dokonywanie dostosowań
Od czasu do czasu – na podstawie oceny programu, budżetu, sytuacji finansowej, zadowolenia partnerów oraz czynników zewnętrznych – władze mogą dostrzegać potrzebę korekty przyjętych programów, strategii, mierników wykonania, budżetu, celów. Aby dostosowania i korekty były formalnie zaprezentowane decydentom i partnerom procesu decyzyjnego do wnikliwego rozważenia, potrzebne są odpowiednie procedury.

Realizacja elementu 12 procesu budżetowego odbywa się poprzez następujące działania:
1) dostosowywanie budżetu,
2) dostosowywanie polityk, planów, programów i strategii zarządzania,
3) korygowanie (jeśli to konieczne) szerokich celów jednostki samorządowej.

Zaprezentowane procedury procesu budżetowego w jednostkach sektora publicznego sformułowane zostały w celu dostarczenia wskazówek podmiotom pragnącym doskonalić proces gospodarowania poprzez kompleksowe zarządzanie procesami sfery realnej i finansowej. Jest to pewien zalecany wzorzec budżetowania, którego zakres implementacji zależy oczywiście od decyzji poszczególnych jednostek. Konieczność kompleksowego podejścia i polityczna natura procesu budżetowego w podmiotach sektora publicznego powodują, że proces ten musi być dostosowany do specyfiki danej jednostki. Dlatego zaprezentowanych procedur budżetowych nie należy traktować jako sztywno nakreślonego standardu, ale raczej jako rekomendacje, które nie wykluczają podejść alternatywnych, modyfikacji i kompilacji. Sukces jednostki podejmującej trud poprawy metod budżetowania zależeć będzie nie od szybkości, z jaką wprowadzane będą zmiany, ale od poziomu zrozumienia wśród wszystkich partnerów (uczestników) procesu znaczenia podejmowanych decyzji, ich uwarunkowań i konsekwencji, a to może wymagać nawet wielu lat pracy zespołu identyfikującego się z rozstrzyganymi problemami. Można tu przytoczyć myśl wypowiedzianą już 30 lat temu przez Daniela Katza i Roberta Kahna: „Żadna organizacja nie może istnieć, jeśli jej członkowie nie zaakceptują oczekiwanych od nich czynności oraz pozbawieni będą motywacji do ich wykonywania”[4].

3. Metody budżetowania

Problematyka wykorzystania budżetu, jako narzędzia zarządzania, stała się przedmiotem dynamicznie rozwijających się badań w Stanach Zjednoczonych wkrótce po zakończeniu II wojny światowej. Procedury i techniki budżetowania, stosowane początkowo jedynie dla zarządzania środkami publicznymi na poziomie makroekonomicznym, zostały przejęte przez sektor przedsiębiorstw, a następnie przez ten sektor rozwinięte[5]. Wyróżnić można trzy zasadnicze metody budżetowania stosowane przez podmioty sektora publicznego:
1) budżetowanie przyrostowe (nazywane też historycznym lub inkrementalnym),
2) budżetowanie programowe,
3) budżetowanie od zera.

Budżetowanie programowe oraz budżetowanie od zera to koncepcje, których pojawienie się było wynikiem zakwestionowania słuszności budowania budżetu na podstawie danych historycznych.

Podstawowe informacje na temat wymienionych metod budżetowania zestawione zostały w tabeli 2. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że w ramach szerokiej koncepcji określonej metody budżetowania wyłonić można różne systemy, które kładą nacisk na odmienne elementy procesu budżetowania. W poniższym zestawieniu ujęte one zostały jako wybrane typy budżetów.

Powszechnie stosowaną w Polsce metodą budżetowania w sektorze publicznym jest budżet tradycyjny (pozycyjny), który jest najprostszy do zastosowania, ale jednocześnie najmniej stymulujący podnoszenie efektywności. Koncepcje programowego systemu organizacji działalności podmiotów sektora publicznego, z powodzeniem stosowane w gospodarkach wysokorozwiniętych, w Polsce znalazły wyraz w tzw. budżecie zadaniowym.

4. Budżet zadaniowy – instrument poprawy efektywności sektora publicznego w Polsce

Jednym z elementów racjonalizacji zarządzania finansami publicznymi jest wdrażanie metod budżetowania opartych na jasnym podziale kompetencji i zasadach odpowiedzialności oraz przejrzystości i jawności podejmowanych decyzji. Należy jednak podkreślić, że ze względu na złożoność i specyfikę działalności sektora publicznego, proces budżetowania w tym sektorze jest trudny, gdyż wymaga uwzględniania zarówno ekonomicznego, jak i społecznego sensu podejmowanych decyzji.

Budżet zadaniowy jest odmianą budżetu rezultatów, posiada więc wszystkie zalety charakterystyczne dla tej metody budżetowania. Budżet zadaniowy po raz pierwszy zastosowany został w 1994 r. w Krakowie, a następnie wdrażany był w wielu jednostkach samorządowych, które zachęcone niewątpliwymi zaletami jego stosowania, podjęły trud całkowitego lub częściowego wprowadzenia tego instrumentu zarządzania.

Istotą budżetu zadaniowego jest zarządzanie działalnością JST poprzez ujęcie tej działalności w zadania. Jest to plan finansowy JST, przygotowany w taki sposób, że zanim wydatki zostaną zapisane w tradycyjnej klasyfikacji budżetowej (dział – rozdział – paragraf), przygotowywane są w postaci zadań budżetowych, obejmujących zarówno składniki działalności bieżącej, jak i działania inwestycyjne. Środki alokowane są tak, aby jak najlepiej służyły osiągnięciu zamierzonych efektów. Ciężar kontroli ich wydatkowania zostaje przesunięty z obszaru formalnego (klasyfikacja) na ocenę, czy w wyniku wydatków osiągnięto zamierzony rezultat. Charakterystyczne różnice pomiędzy tradycyjnym planowaniem budżetu a budżetem zadaniowym przedstawia tabela 3.

Wprowadzenie budżetu zadaniowego może przynieść wiele wymiernych korzyści, do których należy zaliczyć[6]:
– usprawnienie zarządzania finansami, które nie jest sprowadzane jedynie do zarządzania masą pieniądza, ale zostaje poszerzone o bardziej funkcjonalny wymiar – zarządzanie zadaniami (projektami) reprezentującymi jednocześnie aspekty rzeczowe i finansowe, łącznie z pomiarem efektów pracy;
– zmianę zasad alokacji środków i samego sposobu planowania budżetu na podstawie zobiektywizowanych kryteriów, kalkulacji sporządzonej dla każdego projektu, co jest odwrotnością zasady przetargowo- uznaniowego przyznawania środków i stanowi źródło oszczędności oraz podnoszenia wydajności pracy;
– pełniejsze wykorzystanie niektórych mechanizmów rynku – wprowadzenie elementów „gry rynkowej” pomiędzy jednostkami starającymi się o środki z budżetu znajduje wyraz zarówno w sposobie prezentacji zamierzeń, jak i w cenach oferowanych usług przy założonych standardach jakości (daje to podstawy do wyboru najkorzystniejszej oferty oraz możliwość porównania kosztów świadczonych usług z cenami oferowanymi przez sektor prywatny);
– funkcję komunikacyjną – układ budżetu zadaniowego generuje nieporównywalnie więcej informacji o działaniach jednostki samorządu terytorialnego niż budżet tradycyjny, który ograniczony do klasyfikacji budżetowej jest mało czytelny i niezrozumiały dla szerokiego kręgu społeczności lokalnej, budżet zadaniowy spełnia zatem znacznie lepiej wymóg jawności i przejrzystości finansów publicznych niż budżet tradycyjny;
– klarowny podział kompetencji, który umożliwia ustanowienie odpowiedzialności za konkretne zadania – likwidacja odpowiedzialności zbiorowej zwiększa skuteczność realizacji zadań, co jest spowodowane głównie tym, że pracownicy identyfikują się z celami, które są do zadań przypisane, zwłaszcza gdy osoby odpowiedzialne za zadania w pewnym sensie same je wytyczają.

Pomimo ogólnie niskiego stopnia innowacyjności w zakresie zarządzania finansowego w sektorze publicznym w Polsce, wzrasta liczba jednostek samorządu terytorialnego, które przynajmniej częściowo wdrożyły procedury budżetowania zadaniowego, skutecznie je stosują i sukcesywnie rozwijają.

Na szczeblu centralnym polskich finansów publicznych zwrócono uwagę na konieczność zastosowania budżetowania zadaniowego w programie reformy tych finansów, przygotowanym na lata 2005–2008, którego konkretyzację stanowiła przedstawiona w marcu 2005 r. przez Ministerstwo Finansów Strategia zarządzania finansami publicznymi na lata 2005–2008[7]. Trzeci filar Strategii ukierunkowany na poprawę efektywności sektora publicznego wskazywał na konieczność zastosowania budżetowania zadaniowego, wykorzystującego zasadę wiązania celów i środków.

Wdrożenie budżetu zadaniowego uznane jest za bardzo ważne i przełomowe przedsięwzięcie w zakresie reformy finansów publicznych oraz administracji publicznej w Polsce. Ma ono wspierać proces uzyskania przez Polskę poziomu konkurencyjności, właściwego dla krajów rozwiniętych, zarówno w wymiarze społecznym, jak i gospodarczym, ułatwić spełnienie kryteriów konwergencji oraz implementację Strategii Lizbońskiej. Dlatego ujęte jest w Programie Konwergencji oraz Dokumencie Implementacyjnym Krajowego Programu Reform[8].

Reforma polegająca na wdrożeniu budżetu zadaniowego, jako systemu nowoczesnego zarządzania wydatkami publicznymi, jest projektem wieloletnim. Prace nad metodyką i pilotażami prowadzone są od I kwartału 2006 r. przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów we współpracy z Ministrem Finansów. Do chwili obecnej Polska poczyniła ogromny postęp na tej drodze – od marca 2006 r. podjęto bardzo wiele istotnych decyzji organizacyjnych i merytorycznych w zakresie wdrażania budżetu zadaniowego. W 2008 r. budżetem zadaniowym objęto tylko część wydatków budżetu państwa (44% wykazanych w projekcie ustawy budżetowej na 2008 r.)[9]. W 2012 r. budżetem zadaniowym mają zostać objęte wszystkie jednostki sektora finansów publicznych[10]. Regulacje dotyczące wdrażania budżetów w układzie zadaniowym wprowadza nowa ustawa o finansach publicznych z 27.08.2009 r.[11]









Źródło: Opracowanie własne na podstawie: J. Brammer, A. Penning, Managing Performance and Resources Tutorial -AAT/NVQ Accounting books, Worcester, UK 2003, s. 307–311; S. Schiavo-Campo, D. Tommasi, Managing Government Expenditure, Manila 1999, s. 9–13; Guide to results-based budgeting, Version 1.1 (23.10.1998 r.), Programme Planning and Budget Division OPPBA/DM, United Nations, s. 7.

Źródło: K. Pakoński (red.), Budżet jako narzędzie zarządzania w administracji samorządowej, czyli jak osiągać cele przy ekonomicznym wykorzystaniu zasobów, Warszawa 2000, s. 25.



--------------------------------------------------------------------------------
Przypisy:
[1] Regułami tymi są: 1) konstytucje narodowe danego kraju (np. w Brazylii, Danii, we Francji, w Indiach, we Włoszech, w Japonii, Szwecji), 2) regulacje prawne zawarte w konstytucjach stanowych (np. w Australii czy w Stanach Zjednoczonych), 3) zwykłe ustawodawstwo (np. w Nowej Zelandii, Wielkiej Brytanii i większości krajów), 4) legislacja regionalna (Kanada, Pakistan),
5) dekret prezydencki (Chiny); zob. A. Shah, A Comparative Institutional Framework for Responsive, Responsible and Accountable Local Governance, w: Local Governance in Industrial Countries, Washington 2006, s. 1.
[2] Recommended Budget Practices: A Framework For Improved State and Local Government Budgeting, Government Finance Officers Association, Chicago 1999.
[3] W oryginalnym tekście użyto określenia steakholders oznaczającego „udziałowców”, co w semantyce języka angielskiego wskazuje na grupę osób biorących udział w procesie decyzyjnym (wspólników), żywotnie zainteresowanych (mających swój interes = udział) rezultatami rekomendowanych do realizacji działań. Jednak z punktu widzenia specyfiki języka polskiego, w którym określenie „udziałowiec” ma silne konotacje z formalnoprawnym statusem osoby zaangażowanej w przedsięwzięcie biznesowe (najczęściej: udziałowiec = osoba posiadająca udziały w spółce), poprawniejsze wydaje się używanie określenia „partner” lub „uczestnik”.
[4] D. Katz, R. Kahn, Społeczna psychologia organizacji, Warszawa 1979, s. 119–130 za: E. Skrzypek, Jakość i efektywność, Lublin 2002, s. 197.
[5]  Bucior, B. Zackiewicz, Wykorzystanie rachunku kosztów docelowych w budżetowaniu działalności jednostek samorządu terytorialnego. Wykorzystanie budżetu w zarządzaniu jednostkami samorządu terytorialnego, w: Budżetowanie działalności jednostek gospodarczych – teoria i praktyka, W. Krawczyk (red.), Kraków 2003, s. 49.
[6] J. Fijas, M. Piszczek, I. Stobnicka, Budżet zadaniowy
– narzędzia i procedury,Kraków 1999, s. 31–32.
[7] G. Kozuń-Cieślak, E. Markowska-Bzducha, Zadaniowy budżet państwa – reorientacja z wydatkowania na zarządzanie pieniędzmi publicznymi,„Studia i Prace WNEiZ” 2008/5.
[8] Uzasadnienie do ustawy budżetowej na 2008 r.,rozdział XII, www.mf.gov.pl.
[9] Raport. Budżet zadaniowy,t. 1: Budżet zadaniowy na rok 2008, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Departament Budżetu Zadaniowego, Warszawa 2007, s. 19.
[10] Budżet zadaniowy. Materiały szkoleniowe, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 2007, s. 22.
[11] Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240).


Już teraz zamów prenumeratę miesięcznika Finanse Komunalne

Zobacz całą zawartość miesięcznika Finanse Komunalne nr 9/2010.