Bezczynność a przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego

Przewlekłość i bezczynność są to stadia zazwyczaj następujące po sobie, a cezurą czasową kwalifikującą ocenę stanu danego postępowania jest upływ terminu załatwienia sprawy okre-ślonego ustawowo bądź wyznaczonego przez organ, wyjaśnia Mariusz Kotulski. Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

W 2011 r. do kodeksu postępowania administracyjnego oraz procedury sądowoadministracyjnej wprowadzono instytucję przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Pojęcie to nie zostało jednak zdefiniowane przez ustawodawcę, co doprowadziło do pojawienia się różnego jego rozumienia zarówno w literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie. Zdaniem autora artykułu przewlekłość i bezczynność są to stadia zazwyczaj następujące po sobie, a cezurą czasową kwalifikującą ocenę stanu danego postępowania jest upływ terminu załatwienia sprawy określonego ustawowo bądź wyznaczonego przez organ.

Wprowadzenie do procedury administracyjnej[1] oraz sądowoadministracyjnej[2] instytucji przewlekłości postępowania stanowi przykład antytezy racjonalnego ustawodawcy oraz uwidacznia, jak nie powinny być dokonywane regulacje normatywne. Wątpliwości dotyczące samej instytucji przewlekłości nie sprzyjają pewności prawa, przeciwnie, konstytuują stan niepewności co do obowiązującego prawa oraz jego stosowania.
 

Ustawą z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[3] została wprowadzona od 11.04.2011 r. możliwość skarżenia przewlekłości postępowania obok dotychczasowego skarżenia bezczynności organu. Ze względu na przedmiot tego opracowania istotne znaczenie miały dwie zmiany. Pierwsza wiązała się ze zmianą brzmienia art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36, lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu, to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Druga dotyczyła zmiany art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wskazując, że kontrola sądów administracyjnych obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4a, oraz zmiany art. 149 p.p.s.a., na podstawie którego sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Dla pełności analizy należy wspomnieć o dalszych zmianach tych przepisów dokonanych ustawą z 20.01.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa[4]. Otóż na podstawie zmienionego § 2 art. 37 k.p.a. organ wyższego stopnia, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w § 1 art. 149 p.p.s.a. dodano zdanie: „Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa”. Co więcej, kolejną zmianą, która weszła w życie 12.07.2011 r.[5], dodano do art. 149 p.p.s.a. § 2, na podstawie którego „sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6”.

1. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania

Podstawowym problemem, jaki pojawia się w związku z wprowadzonymi zmianami, jest określenie pojęcia „przewlekłe prowadzenia postępowania”. Po pierwsze, przyjmując założenie racjonalnego ustawodawcy, należy uznać, że prawodawca, wprowadzając do obowiązującego systemu prawa nowe pojęcie („przewlekłość postępowania”), czyni to świadomie w celu rozróżnienia pomiędzy nim a bezczynnością. Są to więc w swej istocie odmienne pojęcia (w przeciwnym razie po cóż byłoby je wyodrębniać w treści jednego przepisu). Niestety ustawodawca w zasadzie nie zdefiniował żadnego z tych pojęć, a w szczególności nie uczynił tego w stosunku do „przewlekłości postępowania”. W związku z tym, że pojęcia te zostały przez prawodawcę wyodrębnione i niejako przeciwstawione (jako odnoszące się do odrębnych stanów faktycznych), to zasadne wydaje się także odwołanie do dotychczasowego dorobku doktryny i orzecznictwa sądowego, mimo iż oba te pojęcia dotychczas utożsamiano, obejmując mianem szeroko rozumianej bezczynności[6]. Obecnie nasuwają się potencjalnie trzy możliwe rozumienia tych pojęć:

1. Pierwsze odwołuje się do rzekomych przyczyn zmian kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w omawianym zakresie. Jak wynika z samego uzasadnienia projektu o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[7], należy ich upatrywać w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wcześniej Europejski Trybunał Sprawiedliwości, ETS), które zarzucały Polsce brak stosownych regulacji normatywnych przeciwdziałających przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W zestawieniu uwag do projektu ustawy stwierdzono, że „ETS wydał już orzeczenia w sprawie skarg właśnie na przewlekłość i opieszałość sądów polskich uznające zasadność tych skarg”[8]. Cytat ten obrazuje całkowity brak zrozumienia wprowadzanej instytucji, a nawet przyczyn, dla których chce się ją wprowadzić. Prawodawca dla uzasadnienia zmiany powołuje się bowiem na przewlekłość postępowań sądowych (!), a nie administracyjnych. Należy jedynie wspomnieć, że od 2004 r. istnieje regulacja prawna przeciwdziałająca przewlekłości postępowań sądowych[9]. Jak słusznie podkreśla Agnieszka Korzeniowska-Polak, o ile postępowania sądowe nie określają końcowych terminów rozpoznania sprawy, a do 2004 r. nie było środka przeciwdziałającego długotrwałemu prowadzeniu tych postępowań, o tyle procedury administracyjne (przede wszystkim kodeks postępowania administracyjnego i ordynacja podatkowa[10]) zawierają postanowienia określające terminy, w których należy zakończyć postępowanie jurysdykcyjne[11]. Przewlekłość w tym kontekście należałoby więc rozumieć jako długotrwałe prowadzenie postępowania w sprawie przez organy państwa (total length of the proceedings). O ile więc bezczynność byłaby rozumiana w dotychczasowy sposób (poprzez odniesienie do niezałatwienia sprawy w terminie), o tyle przewlekłość byłaby rozumiana (w odniesieniu do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka) jako przewlekłe załatwianie sprawy w kontekście jej całego okresu prowadzenia (trwania nie tylko przed organami administracyjnymi, ale również innymi organami państwa, w tym przed sądami). Chodzi o przedział czasowy trwania sprawy od momentu wszczęcia postępowania przed organem administracyjnym do jej prawomocnego zakończenia, a nawet etap uwzględniający postępowanie egzekucyjne[12].

Wydaje się jednak, że w świetle obowiązującej regulacji normatywnej i wbrew uzasadnieniu projektu ustawy brakuje jakichkolwiek podstaw dla takiego rozumienia przewlekłości i jej rozgraniczania od bezczynności. Celem bowiem, który chciał osiągnąć prawodawca, było poddanie zjawiska „przewlekłości” większej kontroli organów administracyjnych wyższej instancji oraz kognicji sądu administracyjnego wraz z możliwością sankcjonowania tego zjawiska[13].

„Projektodawca nie traktował skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jako środka służącego skarżeniu zbyt długo trwającej sumy postępowań: pierwszoinstancyjnego, odwoławczego i np. egzekucyjnego, a tym bardziej jeszcze sądowoadministracyjnego (nawet wcześniej prowadzonego w tej samej sprawie). Środek ten może być wniesiony odrębnie w stosunku do każdego z tych postępowań. Tak więc nie jest możliwe w postępowaniu administracyjnym wniesienie zażalenia na przewlekłość postępowań prowadzonych przez wszystkie organy orzekające w danej sprawie. Tezę tę, iż projektodawca, mimo że powoływał się na orzecznictwo ETPC, przewlekłość rozumiał inaczej niż zbyt długie trwanie w sumie wszystkich postępowań w danej sprawie, potwierdza brak zmiany w określeniu właściwości do rozpatrzenia zażalenia na przewlekłość postępowania oraz wprowadzenie nowej instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa”[14].

2. Drugie rozumienie odwołuje się do intuicyjnego rozumienia tych pojęć zbieżnego z językowym (słownikowym) ich znaczeniem. W tym ujęciu z bezczynnością mielibyśmy do czynienia wtedy, gdy organ administracyjny nic nie robi, nie podejmuje żadnych czynności, działań zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Natomiast o przewlekłości moglibyśmy mówić wtedy, gdy postępowanie administracyjne ciągnie się ponad miarę, za długo, powolnie, opieszale, nieefektywnie, a organ administracyjny wprawdzie podejmuje czynności procesowe w sprawie, lecz nie są one skumulowane (czasowo i procesowo), a poszczególne czynności są od siebie oddzielone długimi okresami niedziałania albo wręcz czynności te mają charakter pozorny i nie służą wyjaśnieniu sprawy, a w konsekwencji zakończeniu sprawy. Wydaje się, że właśnie do takiego uproszczonego, wręcz prymitywnego rozumienia tych pojęć odwoływał się w swoim uzasadnieniu projektodawca zmian normatywnych w omawianym zakresie[15]. Powoływanie się tylko na słownikowe rozumienie pojęć bezczynności i przewlekłości z pominięciem obowiązujących rozwiązań prawnych dorobku doktryny oraz utrwalonego orzecznictwa sądowego spowodowało, trwający niemal do dziś, chaos orzeczniczy i dyskusję w literaturze przedmiotu. Uczestniczący w niej autorzy próbowali odpowiedzieć na pytania, które powstają z związku z nieprzemyślaną zmianą normatywną, albo określić to, czego nie uczynił ustawodawca[16].

3. Trzecie rozumienie tych pojęć bazuje na odwołaniu się do dotychczas obowiązującej regulacji prawnej. Otóż w tym ujęciu bezczynność jest odnoszona do normatywnej kategorii „niezałatwienia sprawy w terminie” – art. 36 i art. 37 k.p.a. oraz art. 140 i art. 141 o.p. Jeżeli organ nie realizuje przyznanej mu przez prawo kompetencji (zarówno od strony prawa, jak i obowiązku jej realizacji), to niezałatwienie sprawy kreuje stan bezczynności. Należy się zgodzić, że „terminy procesowe dokonywania czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym, a więc terminy wyznaczone do załatwienia sprawy, zajęcie stanowiska w sprawie, czy podejmowanie innych czynności procesowych, dookreślają nakaz działania na podstawie przysługującej organowi kompetencji. (…) Terminy te określają ramy czasowe, w których powinna być zrealizowana kompetencja[17], aby nie można było zarzucić organowi bezczynności w jej wykonywaniu. W konsekwencji w przypadku, gdy istnieje prawny termin realizacji kompetencji – a taka sytuacja ma miejsce zarówno w przypadku kompetencji do załatwienia sprawy, jak i kompetencji do zajęcia stanowiska w sprawie – upływ wyznaczonego przepisami procesowymi terminu będzie podstawowym kwalifikatorem, za pomocą którego będzie oceniane naruszenie obowiązku realizacji kompetencji w postępowaniu administracyjnym. To z upływem takiego terminu, w przypadku niezrealizowania kompetencji przez organ administracji publicznej, będzie dochodziło do powstania stanu bezczynności organu”[18]. Istotne dla stwierdzenia bezczynności przez organ wyższego stopnia lub przez sąd administracyjny jest więc niedochowanie terminu załatwienia sprawy (art. 37 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 141 § 1 ab initio o.p.) poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub podjęcie aktu albo dokonanie czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to zgodne z dotychczasowym rozumieniem pojęcia bezczynności w doktrynie i orzecznictwie sądowym[19]. W tym ujęciu formuła bezczynności, określona w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a., zawierała w sobie dokonywanie przez sąd administracyjny także kontroli przewlekłości postępowania, mimo że kategoria ta nie była expressis verbis dotychczas wyodrębniona przez prawodawcę. A zatem kontrolowana uprzednio przez sąd administracyjny bezczynność w postępowaniu administracyjnym związana z niezałatwieniem sprawy w terminie mogła być wynikiem zarówno braku podjęcia przez organ administracyjny jakichkolwiek działań procesowych, jak i wówczas, gdy takie czynności były podejmowane, lecz były one nieefektywne (czy to dlatego, że były one pozorne, czy też były dokonywane w dużych odstępach czasu itp.). Wydaje się w pełni uzasadnione, w świetle wprowadzonych zmian regulacji normatywnej oraz w odwołaniu do dotychczasowego dorobku orzeczniczego, że przez bezczynność należy rozumieć niezałatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub podjęcie aktu albo dokonanie czynności w terminach przewidzianych przez prawo. Jeżeli zatem organ prowadzący postępowanie administracyjne podejmował czynności w sprawie, lecz nie załatwił jej w terminach prawem przewidzianych, to należy uznać, że pozostaje on w bezczynności[20].

Co do zasady, nie mają bowiem znaczenia przyczyny i okoliczności, z powodu których określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana (np. braku pracowników, ich absencji lub dużej liczby spraw w toku), czy też przeświadczenie organu, że stosowny akt lub czynność nie powinny zostać dokonane[21]. Wobec normatywnego uregulowania terminów załatwienia sprawy administracyjnej bezczynność należy łączyć z upływem tych terminów, a nie z aktywnością lub jej brakiem po stronie organu administracyjnego[22].

Natomiast przewlekłość będzie występowała w sytuacji, gdy organowi wprawdzie nie można zarzucić bezczynności, gdyż nie minął jeszcze termin załatwienia sprawy albo prawo nie przewiduje żadnego terminu np. dla dokonania czynności, lecz dotychczasowe postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy bądź czynności pozorne. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania oznacza takie działanie organu (opieszałe, niesprawne, nieskuteczne, pozorne), które nie prowadzi do niezwłocznego załatwienia sprawy lub w terminach prawem przewidzianych, jak również nieuzasadnione przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy[23].

Dowiedz się więcej z książki
	Samorząd Terytorialny - PRENUMERATA KWARTALNA rzetelna i aktualna wiedza darmowa wysyłka od 50 zł

2. Przewlekłość postępowania w procedurach administracyjnych

Ustanowienie zażalenia oraz skargi na przewlekłość postępowania obok zażalenia i skargi na bezczynność w postępowaniu administracyjnym miało na celu wprowadzenie nowego środka zaskarżenia[24]. W obecnym brzmieniu art. 37 k.p.a. (art. 141 o.p.) ustawodawca przewidział możliwość złożenia przez stronę zażalenia/ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. (odpowiednio art. 139 i art. 140 o.p.). Odnośnie do terminów załatwiania sprawy to ustawodawca w art. 35 k.p.a. i w art. 139 o.p. wskazuje, że sprawa powinna być załatwiona (począwszy od kwalifikacji wnoszonego przez stronę podania, np. czy wszczyna ono sprawę administracyjną, czy organ jest właściwy do jego rozpoznania – aż do wydania aktu lub dokonania czynności): niezwłocznie (bez zbędnej zwłoki)[25], nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania[26]. Natomiast postępowanie odwoławcze regulowane kodeksem postępowania administracyjnego powinno się zakończyć w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, postępowanie regulowane ordynacją podatkową – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia otrzymania odwołania, a sprawy, w których przeprowadzono rozprawę administracyjną lub strona złożyła wniosek o jej przeprowadzenie, nie później niż w ciągu trzech miesięcy.

Co istotne, ustawy szczególne mogą zawierać odmienne terminy załatwienia sprawy (krótsze lub dłuższe). W konsekwencji można wyróżnić terminy określone ustawowo w kodeksie postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej lub w przepisach szczegółowych oraz dodatkowe wyznaczane przez organy administracyjne. Do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się pewnych okresów wpływających na przedłużenie toczącego się postępowania: terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresów opóźnień spowodowanych z winy strony oraz okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a. i art. 139 § 4 o.p.). Tym samym w pełni należy podzielić poglądy doktryny odróżniające upływ czasu w kontekście fizycznym i prawnym[27] oraz wskazujące, że „terminy do załatwienia sprawy (…) określają czas efektywny, jakim dysponuje organ załatwiający sprawę na jej rozpatrzenie i wydanie decyzji”[28].
 

Ustawodawca nałożył na organ administracyjny, który nie jest w stanie załatwić sprawy w terminie prawem przewidzianym (nawet z przyczyn niezależnych od organu), obowiązek zawiadomienia o tym fakcie stron postępowania z podaniem przyczyn tego stanu rzeczy oraz wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. W literaturze oraz orzecznictwie wskazuje się, że zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy powinno nastąpić w formie postanowienia, które jednak nie jest zaskarżalne (art. 123 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i art. 141 § 1 k.p.a.)[29]. Prawidłowe dopełnienie przez organ administracyjny obowiązków sygnalizacyjnych z art. 36 k.p.a. (art. 140 o.p.) wyznacza nowy termin załatwienia sprawy[30] i sprawia, że organowi nie można zarzucić bezczynności dopóki nie upłynie ów termin. Co do zasady, o bezczynności będziemy więc mówić w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych ustawowo w art. 35 k.p.a. (art. 139 o.p.) lub wskazanych przez organ administracyjny na podstawie art. 36 k.p.a. (art. 140 o.p.). Natomiast kwestionując długotrwałość postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach czasowych wyznaczonych tymi terminami, opieszałość podejmowanych czynności, ich zasadność itp., można organowi administracyjnemu zarzucić przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego.

3. Formy i postacie zjawiskowe przewlekłości

Przewlekłość postępowania z punktu widzenia intensywności czynności podejmowanych przez organ administracyjny może przybrać trzy formy: statyczną (pasywną, brak jakichkolwiek działań), dynamiczną (aktywną, nadczynność organu) oraz mieszaną[31]. W literaturze próbuje się także wyodrębnić postacie zjawiskowe przewlekłości, które mogą wystąpić w toku postępowania administracyjnego[32].

Zalicza się do nich:

• 1) okoliczności związane z samą terminowością załatwienia sprawy:
  • a) nieuzasadnione wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a. i art. 140 o.p.), np. w sytuacji braku podstaw do wyznaczenia takiego terminu, wyznaczenie zbyt odległego termu bądź kolejne wyznaczanie nowego terminu zakończenia sprawy[33],
  • b) sprawa nie została załatwiona niezwłocznie, choć były ku temu spełnione przesłanki (art. 35 § 2 k.p.a.)[34];
• 2) okoliczności związane z tokiem postępowania administracyjnego prowadzonego w terminach określonych ustawowo lub wyznaczonych przez organ:
  • a) niepodejmowanie czynności niezbędnej do rozpoznania i załatwienia sprawy, np. wezwania wnoszącego do usunięcia braków formalnych podania (art. 64 § 2 k.p.a.), stwierdzenia swojej niewłaściwości i przekazania sprawy organowi właściwemu (art. 65 § 1 w zw. z art. 19 k.p.a.), niezawiadomienie wnioskodawcy o konieczności wniesienia odrębnego podania do właściwego organu (art. 66 k.p.a.), nierozpoznanie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania lub niewydanie postanowienia o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.), brak rozstrzygnięcia w przedmiocie prowizorium administracyjnego (art. 100 § 2 i 3 k.p.a.), nierozpoznawanie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności (art. 58–59 k.p.a.), nierozpoznanie wniosku o rektyfikację decyzji lub postanowienia (art. 111 lub art. 113 k.p.a.),
  • b) podejmowanie czynności zbędnych do załatwienia sprawy, np. nieuzasadnione uzależnienie wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (art. 106 k.p.a.), dopuszczenie do przeprowadzenia środków dowodowych, które nie służą wyjaśnieniu sprawy bądź dotyczą faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu, czy też żądanie zaświadczeń co do faktów lub stanu prawnego niewymagających urzędowego potwierdzenia (art. 75–78 k.p.a.),
  • c) niepodejmowanie innych czynności, które mogą wpływać na przewlekłe prowadzenie postępowania, np. niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej bądź o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do toczącego się postępowania (art. 31 k.p.a.), niewydanie postanowienia o odmowie przeglądania akt, sporządzania notatek, kopii itd. przy faktycznym uniemożliwieniu stronie realizacji tego prawa (art. 74 k.p.a.), nieprzekazanie środka zaskarżenia wraz z aktami sprawy do organu II instancji (art. 133 k.p.a.),
  • d) niewydanie zaświadczenia bez zbędnej zwłoki (nie później niż w terminie 7 dni) oraz niewydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści (art. 217–219 k.p.a., art. 306a o.p.)[35].

Nieuzasadnione wydają się natomiast przykłady podniesienia zarzutu przewlekłości postępowania odnośnie do niewydania postanowienia o wszczęciu postępowania na żądanie organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby lub na żądanie prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO) czy Rzecznika Praw Dziecka (RPD)[36]. Otóż samo żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania administracyjnego nie uruchamia jeszcze żadnego postępowania ani terminów z nim związanych. O wszczęciu postępowania administracyjnego w takim przypadku decyduje sam organ w drodze niezaskarżalnego postanowienia po rozważeniu, czy zachodzą ku temu stosowne przesłanki[37]. Ponieważ tę sytuację odzwierciedla z drugiej strony zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, to właśnie na niepodjęcie tego aktu może przysługiwać zarzut przewlekłości postępowania. Natomiast odnośnie do wniosku prokuratora (RPO, RPD) o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, to wobec kontrowersji w doktrynie podzielam pogląd, że prawo prokuratora do zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej oznacza żądanie wszczęcia takiego postępowania. „Przesłanką żądania wszczęcia postępowania przez prokuratora jest istnienie stanu niezgodnego z prawem. Ocena, czy taki stan istnieje, należy do prokuratora i nie podlega weryfikacji przez organ administracji publicznej, do którego wpłynął wniosek prokuratora o wszczęcie postępowania. Organ jest bowiem związany takim wnioskiem”[38]. Z datą złożenia takiego żądania przez prokuratora (RPO, RPD) następuje wszczęcie postępowania. Jeżeli zatem organ administracyjny nie podejmuje czynności w sprawie i nie prowadzi postępowania, to prokuratorowi przysługują stosowne środki przeciwdziałające przewlekłości lub bezczynności organu. W konsekwencji nie podzielam podglądu, że przykładem przewlekłości może być niewszczęcie postępowania z urzędu na żądanie prokuratora (RPO, RPD), gdyż w świetle powyższego nie powinno to nastąpić.

Wątpliwe jest także odnoszenie zarzutu przewlekłości postępowania poprzez ocenę zasadności wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania do niezastosowania się do wskazań organu odwoławczego co do okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozparzeniu sprawy, bądź do niezastosowania się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego[39]. Kwestie te podlegają bowiem odrębnej weryfikacji za pomocą stosownych środków zaskarżenia, które może wnieść każda ze stron postępowania[40]. Wydaje się, że jedynie w przypadku, gdy niezasadność zawieszenia postępowania zastała wyraźnie uprzednio stwierdzona przez organ odwoławczy bądź sąd administracyjny (i to ze względu na brak przesłanek w chwili wydania postanowienia o zawieszeniu, a nie np. wskutek ich odpadnięcia w wyniku zmiany stanu faktycznego bądź prawnego w toku postępowania zażaleniowego), mogłaby być ona brana pod uwagę jako okoliczność wpływająca na przewlekłość postępowania.

4. Posumowanie

Przewlekłość w postępowaniu oraz bezczynność postrzega się i ocenia w kontekście prawidłowego toku postępowania oraz terminowego załatwienia sprawy, a w ujęciu czasowym dokonywania tej oceny – moim zdaniem – są to stadia zazwyczaj następujące po sobie. Zazwyczaj, gdyż nie zawsze bezczynność będzie poprzedzona przewlekłością (tak jest np. gdy po wpłynięciu wniosku strony organ nie podejmuje żadnych czynności i nie załatwi sprawy w ustawowym terminie, co przy niewskazaniu przez organ nowego terminu załatwienia sprawy powoduje[41], że mamy do czynienia z bezczynnością, której nie poprzedzała przewlekłość w prowadzeniu postępowania albo w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania[42]). Z drugiej strony można wskazać przykłady przewlekłości w postępowaniu, które „nie przekształcą się” w stadium bezczynności (np. pomimo nieuzasadnionego wyznaczenia nowego terminu zakończenia sprawy organ załatwił ją przed jego upływem albo niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu na żądanie organizacji społecznej[43]). Oczywiście nierzadko jest i tak, że najpierw organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, a w końcu popada w bezczynność.

Należy jednak pamiętać, że są to odrębne instytucje prawa, a cezurą czasową kwalifikującą ocenę stanu danego postępowania jako przewlekłość lub bezczynność jest upływ terminu określonego ustawowo bądź wyznaczonego przez organ. Co więcej, o ile bezczynność odnosimy do terminów załatwienia sprawy (w ujęciu materialnym), o tyle przewlekłość ustawodawca odnosi do postępowania. Stąd znacznie szerszy katalog przypadków, w stosunku do których można podnieść zarzut przewlekłości, niż w przypadku bezczynności. Wydaje się, że dokonane zmiany pozwalające na zwalczanie przewlekłości czynią bezprzedmiotowy dotychczasowy spór w literaturze i orzecznictwie sądowym co do możliwości wniesienia zażalenia na bezczynność polegającą na niewydaniu postanowienia w toku postępowania administracyjnego[44]. W świetle obecnych uregulowań tym bardziej należy opowiedzieć się przeciwko dopuszczalności zażalenia na bezczynność organu w wydaniu postanowienia w toku postępowania administracyjnego. W art. 37 § 1 k.p.a. użyto pojęcia „sprawa” w znaczeniu materialnoprawnym, co oznacza, że nie odnosi się ono do kwestii proceduralnych załatwianych w toku postępowania[45].
 

Potrzebna, a wręcz konieczna zmiana dotychczasowej regulacji odnoszącej się do bezczynności organów administracyjnych, która nie zawsze była efektywna i mijała się ze społecznymi oczekiwaniami, została uzupełniona wprowadzeniem nowej instytucji: przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Jednak wskazane powyżej kwestie ukazują zakres problemów teoretycznych, które wywołała nieprzemyślana i niedopracowana zmiana legislacyjna. W konsekwencji doprowadziło to nie tylko do trudności w rozumieniu instytucji przewlekłości, ale i w jej stosowaniu przez organy administracji publicznej i sądy, prowadząc do braku jednolitości w orzecznictwie.

Dowiedz się więcej z książki
	Samorząd Terytorialny - PRENUMERATA KWARTALNA rzetelna i aktualna wiedza darmowa wysyłka od 50 zł

Przypisy:
[1] Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a.
[2] Ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.
[3] Ustawa z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18).
[4] Ustawa z 20.01.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173).
[5] Ustawa z 25.03.2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409).
[6] Zob. np.: wyrok WSA w Łodzi z 21.11.2008 r. (I SA/Łd 11/08); wyrok WSA w Warszawie z 11.12.2008 r. (III SA/Wa 2185/08) – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[7] Zob. uzasadnienie projektu ustawy z 16.04.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sejm VI kadencji, druk nr 2987, s. 3 i 12.
[8] Zestawienie uwag do projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, s. 3, http://www.bip.msw.gov.pl/download/4/5170/zestawienie_uwag_do_nowelizacji_kpa__po_konsultacjach_miedzyresortowych.pdf.

[9] Ustawa z 17.06.2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.).
[10] Ustawa z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), dalej: o.p.
[11] Zob. A. Korzeniowska-Polak, Zażalenie na przewlekłość postępowania administracyjnego, w: M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga (red.), Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, Warszawa 2011, s. 132.
[12] Zob. szerzej Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego w świetle ustaleń europejskiego case law, w: M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga (red.), Analiza i ocena…, s. 117. Zob. też np. wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka: z 11.02.2003 r. w sprawie Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96 oraz z 1.12.2009 r. w sprawie Trzaskalska przeciwko Polsce, skarga nr 34469/05, a także np. D. Sześciło, Komentarz do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 27 listopada 2007 r. w sprawie Judith Hamer v. Belgia, skarga nr 21861/03, „Samorząd Terytorialny” 2013/11, s. 84 i n.
[13] Możliwość składania zażaleń na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższej instancji miała wywrzeć „również ten skutek, że przewlekłość postępowania, analogicznie jak obecnie bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie), będzie podlegała kognicji sądów administracyjnych, które będą mogły ukarać organ prowadzący postępowanie w sposób przewlekły grzywną” – uzasadnienie projektu ustawy z 16.04.2010 r.
[14] A. Korzeniowska-Polak, Zażalenie…, s. 133.
[15] Pomimo że w uzgodnieniach międzyresortowych zwracano uwagę na rozumienie „przewlekłości”, to projektodawca wskazał, „że brak jest definicji legalnej pojęcia «bezczynność», a mimo to jego rozumienie nie napotyka trudności w stosowania prawa. W orzecznictwie TK ukształtował się pogląd o pierwszeństwie wykładni językowej. Słownik języka polskiego «przewlekły» definiuje jako trwający długo, ciągnący się za długo, zaś «bezczynny» jako nic nierobiący” – Zestawienie uwag do projektu ustawy z 16.04.2010 r., s. 3. Udzielona odpowiedź świadczy nie tylko o arogancji, ale przede wszystkim o braku znajomości obowiązującego prawa, poglądów doktryny oraz ukształtowanego na tym tle orzecznictwa sądowego.
[16] Por.: A. Korzeniowska-Polak, Zażalenie…, s. 127; Z. Kmieciak, Przewlekłość…, s. 113; J. Dobkowski, R. Suwaj, Na marginesie problematyki zwalczania bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym, w: M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga (red.), Analiza i ocena…, s. 149; J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, „Casus” 2013/69, s. 10; P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2011/5, s. 44; M. Szubiakowski, Bezczynność i przewlekłość w świetle art. 149 p.p.s.a., „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2013/4, s. 39.
[17] Por. M. Szubiakowski, Terminy załatwiania spraw i zabezpieczenia ich realizacji w postępowaniu administracyjnym, „Organizacja–Metody–Technika” 1987/5, s. 12.
[18] M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 166–167.
[19] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 70; wyrok NSA z 4.03.2003 r. (I SAB/Łd 23/02); wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22.11.2007 r. (I SA/Go 694/07); wyrok WSA w Gliwicach z 29.06.2009 r. (III SA/Gl 7/09); wyrok WSA w Gdańsku z 20.10.2010 r. (II SAB/Gd 47/10) – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[20] „Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności” – wyrok WSA w Gdańsku z 3.07.2013 r. (II SAB/Gd 54/1), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[21] Por.: wyrok WSA w Warszawie z 10.09.2004 r.
(I SAB 287/03); wyrok WSA w Krakowie z 8.09.2010 r.
(II SAB/Kr 69/10); wyrok WSA w Krakowie z 30.09.2010 r. (II SAB/Kr 38/10); wyrok WSA w Krakowie z 12.11.2013 r. (II SAB/Kr 161/13) – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[22] Por. J. Zimmermann, Glosa do wyroków NSA z dnia 9 czerwca 1999 r., I SAB 41/99 oraz z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000/6, poz. 87, s. 492.
[23] „Prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie «przewlekłość postępowania» obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy”, wyrok NSA z 13.08.2013 r. (II OSK 549/13), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[24] „Rozszerzenie prawa do złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało również ten skutek, że przewlekłość postępowania, analogicznie jak obecnie bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie), będzie podlegać kognicji sądów administracyjnych, które będą mogły ukarać grzywną organ prowadzący postępowanie w sposób przewlekły” – uzasadnienie projektu ustawy z 16.04.2010 r., s. 4.
[25] Zasada szybkości postępowania administracyjnego wyrażona zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 12 w zw. z art. 35 § 2), jak i w ordynacji podatkowej (art. 125 w zw. z art. 139 § 2) nakazuje niezwłoczne załatwienie sprawy, jeżeli jest to możliwe na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę, faktów lub dowodów powszechnie znanych bądź znanych organowi z urzędu, a więc zasadniczo niewymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień). Ponieważ w przeciwieństwie do pozostałych terminów użyty tu termin jest nieostry, więc ocena jego zachowania powinna być odnoszona do konkretnych okoliczności sprawy. Por. szerzej np.: P. Dobosz, Bezczynność administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, w: J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie KPA, Lublin 2010, s. 151–152; R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w k.p.a. w doktrynie i orzecznictwie sądowym, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1997/1, s. 4.
[26] Chociaż uznanie sprawy jako szczególnie skomplikowanej de facto należy do organu, to kwalifikacja ta będzie podlegała weryfikacji przez organ wyższej instancji lub sąd administracyjny. Por. szerzej: R. Hauser, Terminy…, s. 4; M. Szubiakowski, Terminy…, s. 13.
[27] Zob. np.: A. Wasilewski, Upływ czasu jako zdarzenie prawne w prawie administracyjnym, „Państwo i Prawo” 1966/1, s. 58; M. Kotulska, Czas a postępowanie administracyjne, w: J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja…, s. 421. Używa się wręcz określenia upływu czasu brutto i netto, gdyż nie cały czas, „który obiektywnie upływa podczas trwającego postępowania jurysdykcyjnego, wliczany jest do terminów załatwienia sprawy” – P. Lisowski, Czas w procesowym prawie administracyjnym, w: J. Zimmermann (red.), Czas w prawie administracyjnym, Warszawa 2011, s. 130
[28] R. Orzechowski w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 129.
[29] Por. np.: wyrok WSA w Poznaniu z 29.09.2010 r.
(II SAB/Po 28/10), http://orzeczenia.nsa.gov.pl; G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 165;
M. Miłosz, Bezczynność…, s. 176; G. Łaszczyca,
C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, s. 426; B. Adamiak,
J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 291. Kwestia ta wymaga podkreślenia, gdyż w praktyce organy nie zachowują tej formy, dokonując zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy w drodze zwykłego pisma.
[30] Zob. M. Szalewska, Klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych przedsiębiorców, „Administracja. Teoria. Dydaktyka. Praktyka” 2010/4, s. 71–99.
[31] Zob. szerzej P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73–75.
[32] Zob.: Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, „Państwo i Prawo” 2011/6, s. 31; Z. Kmieciak, Przewlekłość…, w: M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga (red.), Analiza i ocena…, s. 113; A. Korzeniowska-Polak, Zażalenie…, s. 127; J.P. Tarno, Bezczynność…, s. 10.[33] W całości należy podzielić negatywne uwagi związane z praktyką wielokrotnego wyznaczania terminu załatwienia sprawy przez organy administracyjne, wyznaczania go już po przekroczeniu terminu załatwienia, czy też określania go jako daty dziennej. Zob. szerzej A. Korzeniowska-Polak, Zażalenie…, s. 137 i n.
[34] Choć ten przykład przewlekłości może się wydawać kontrowersyjny, to wydaje się być on jednak uzasadniony. Nakaz załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) nie jest terminem, lecz dyrektywą (ogólną wskazówką) postępowania nakazującą działać organowi administracyjnemu tak, aby w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych niż prawem wyznaczone. Zob. R. Hauser, Terminy…, s. 3. Zasadny jest więc pogląd, że naruszenie obowiązku działania bez zbędnej zwłoki nie powoduje bezczynności po stronie organu administracyjnego, gdyż „czym innym jest naruszenie tego obowiązku, a czym innym jest naruszenie obowiązku terminowego załatwienia sprawy skutkującym powstaniem stanu bezczynności” – M. Miłosz, Bezczynność…, s. 178.
[35] Przypadek ten będzie miał jednak nikłe praktyczne znaczenie ze względu na krótkie terminy wydania aktów. W konsekwencji najczęściej będziemy mieli w tym zakresie do czynienia z przypadkami bezczynności niż przewlekłości. Ponadto w samym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zachodzi rozbieżność, czy na bezczynność (przewlekłość) w przedmiocie zaświadczenia służy zażalenie do organu wyższej instancji oraz skarga do sądu. Zob. postanowienie NSA z 10.06.2011 r.
(II OSK 1074/11) oraz odmienne we wnioskach postanowienie NSA z 30.04.2010 r. (I OSK 698/10) – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[36] Tak A. Korzeniowska-Polak, Zażalenie…, s. 136–137.
[37] „Datą wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej nie jest data doręczenia żądania organowi administracji publicznej, lecz data doręczenia organizacji społecznej i stronom postępowania ostatecznego postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu” – M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 310.
[38] Wyrok WSA w Krakowie z 6.11.2012 r. (II SA/Kr 1597/11),
http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Zob. też: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks…, s. 1039–1040; Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 288 i n.
[39] Tak J.P. Tarno, Bezczynność…, s. 12.
[40] „Okresy braku aktywności organu wynikające z faktu zawieszenia postępowania administracyjnego nie mogą mieć wpływu na ocenę w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego, skoro zasadność zawieszenia postępowania jest przedmiotem badania w postępowaniu ze skargi na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania” – wyrok WSA w Krakowie z 31.01.2013 r. (II SAB/Kr 191/12), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[41] „Co do zasady organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a.” – wyrok WSA w Krakowie z 13.06.2013 r. (II SAB/Kr 39/13), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[42] Zob. uchwała NSA z 3.09.2013 r. (I OSP 2/13), http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[43] Brakuje tu terminu dla rozpoznania takiego wniosku. Powinien być on rozpoznany bez zbędnej zwłoki, co kreuje nam tylko ogólną dyrektywę postępowania, a nie termin. A zatem przy przedłużającym się rozpatrywaniu takiego wniosku przez organ można jedynie zarzucić przewlekłość w działaniu organu, a nie bezczynność. Co do zasady, nie zostało jeszcze w takim przypadku wszczęte postępowanie, nie można więc organowi zarzucić bezczynności poprzez niezałatwienie sprawy w terminie.
[44] Zob. szerzej: G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000; W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1995 r., SA/Kr 95/95, OSP 1997/4, poz. 81; T. Woś, Pojęcie „sprawy” w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, „Acta Universitatis Wratislaviensis. Prawo” 1990/CLXVIII; M. Miłosz, Bezczynność…
[45] Zob. T. Woś, Pojęcie „sprawy”…, s. 330.