Gospodarowanie odpadami przez jednostki samorządu terytorialnego (JST) pochłania znaczne środki finansowe i rodzi wiele pytań:
– w jaki sposób radzić sobie z poszczególnymi rodzajami odpadów,
– jakie wybrać sposoby unieszkodliwiania odpadów,
– kto powinien ponosić koszty ich usunięcia?

Wydaje się, że najwięcej wątpliwości pojawia się w kwestii usuwania azbestu. Jest to zagadnienie stosunkowo nowe, nieuregulowane w polskim prawie w sposób wyraźny. Istotną sprawą jest ustalenie, czy wydatki ponoszone z tytułu usuwania azbestu mogą być finansowane z budżetu JST.

Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy ustalić, czy usuwanie azbestu jest zadaniem gminy, czy też obciąża inne podmioty. W tym celu w pierwszej kolejności należy prześledzić, jak w świetle ustaw należy rozumieć pojęcie „odpad komunalny”.

W art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym[1] znajduje się wskazanie, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują m.in. sprawy unieszkodliwiania odpadów komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3). Pojęcie odpadów komunalnych jest pojęciem zdefiniowanym w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z 27.04.2001 r. o odpadach[2]. I tak, ilekroć w ustawie mowa jest o odpadach komunalnych, rozumie się przez to odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych, pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych.
W literaturze[3] podkreśla się, że kryterium decydującym o zaliczeniu danego odpadu do kategorii odpadów komunalnych jest miejsce pochodzenia odpadu. Odpadem komunalnym jest wszystko to, co powstaje w gospodarstwie domowym, w wyniku jego normalnego funkcjonowania. Odpady komunalne mogą powstać także poza gospodarstwem domowym, ale wówczas łącznie muszą spełniać dwa warunki:
– nie mogą zawierać odpadów niebezpiecznych,
– ze względu na swój charakter lub skład muszą być podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych.

Stąd też uważa się, że odpady powstałe np. w szkołach czy przedszkolach zalicza się do odpadów komunalnych, jeśli są to odpady o charakterze naturalnym, a ich skład jest identyczny z odpadami powstającymi w gospodarstwie domowym. Do kategorii odpadów komunalnych nie można zaliczyć natomiast niczego, co powstaje poza gospodarstwem domowym i zostało scharakteryzowane jako odpad niebezpieczny w rozumieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z 27.09.2001 r. w sprawie katalogu odpadów[4].

A zatem odpady komunalne powstałe w gospodarstwie domowym mogą mieć także charakter odpadów niebezpiecznych. Ustawa o odpadach zalicza do takich odpady:
– należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście A w załączniku nr 2 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy bądź
– należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście B w załączniku nr 2 do ustawy i zawierające którykolwiek ze składników wymienionych w załączniku nr 3 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy.

Do odpadów niebezpiecznych niewątpliwie należy zaliczyć wyroby zawierające azbest. Załącznik nr 3 do powoływanej wyżej ustawy o odpadach – „Składniki odpadów, które kwalifikują je jako odpady niebezpieczne” – pod poz. C25 wyróżnia azbest (pył i włókna). Stąd też wszelkie elementy konstrukcyjne zawierające azbest, a występujące w gospodarstwach domowych, należy zaliczać do odpadów komunalnych. Zadania w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi zostały sklasyfikowane w ustawie o odpadach. I tak, art. 16a u.o. stanowi, że „do obowiązkowych zadań własnych gmin w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi należy:
1) zapewnianie objęcia wszystkich mieszkańców gminy zorganizowanym systemem odbierania wszystkich rodzajów odpadów komunalnych,
2) zapewnianie warunków funkcjonowania systemu selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, aby było możliwe:
a) ograniczenie składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji,
b) wydzielanie odpadów niebezpiecznych z odpadów komunalnych,
c) osiągnięcie poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych,
3) zapewnianie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami lub przedsiębiorcami instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych albo zapewnienie warunków do budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych przez przedsiębiorców,
4) zapewnianie warunków ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania:
a) do 31.12.2010 r. – nie więcej niż do 75% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji,
b) do 31.12.2013 r. – nie więcej niż do 50% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji,
c) do 31.12.2020 r. – nie więcej niż do 35% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji
w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.,
5) inicjowanie i ułatwianie tworzenia punktów zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, wskazywanie lokalizacji, w których mogą być prowadzone akcje odbierania zużytego sprzętu od mieszkańców gminy, oraz podejmowanie działań informacyjnych i edukacyjnych w tym zakresie”.

 Mając powyższe na uwadze, można sformułować tezę, że zadania wymienione w tym artykule są obowiązkowymi zadaniami własnymi gminy, wykonywanymi ze środków własnych JST i na własną odpowiedzialność. Zapewnienie przez gminę warunków funkcjonowania systemu selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych w taki sposób, aby możliwe było wydzielenie odpadów niebezpiecznych z odpadów komunalnych w przypadku wyrobów zawierających azbest powinno odbywać się zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 2.04.2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest[5]. Organy stanowiące JST powinny na swój koszt opracować programy usuwania wyrobów zawierających azbest z obiektów leżących na terenie danej JST, a będących w posiadaniu osób fizycznych i prawnych, a także z jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Do zadań gminy należy także:
– przeprowadzenie inwentaryzacji obiektów zawierających azbest,
– opracowanie harmonogramu usuwania z terenu gminy tych niebezpiecznych odpadów[6],
– wskazanie mieszkańcom, jakie podmioty gospodarcze uzyskały zezwolenia na prowadzenie prac polegających na usuwaniu wyrobów zawierających azbest.

Ponadto zaznaczyć wypada, że zgodnie z „Programem usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest stosowanych na terytorium Polski”[7] wydatki te były dofinansowane z budżetu państwa.

Do zadań własnych gminy należy gospodarowanie odpadami. Przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad tymi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów[8]. A zatem z bud- żetu gminy powinny być sfinansowane wydatki związane z transportem niebezpiecznych odpadów zawierających azbest, wykonanym – w zależności od specyfiki danej JST – bądź przez jednostkę organizacyjną gminy „wyposażoną” w takie kompetencje, bądź przez podmiot gospodarczy wskazany z zachowaniem przepisów prawa zamówień publicznych[9] i ustawy o finansach publicznych[10]. Zadaniem gminy jest zorganizowanie systemu selektywnego zbierania odpadów w taki sposób, aby zebrane przez jej mieszkańców posegregowane odpady nie uległy powtórnemu zmieszaniu i aby oddzielić odpady niebezpieczne od pozostałych odpadów komunalnych.
Z budżetu gminy pokrywa się także koszty związane ze składowaniem odpadów. Zgodnie z art. 16a pkt 3 u.o. zadaniem własnym gminy jest budowa, utrzymanie i eksploatacja własnych lub wybudowanych wspólnie z innymi gminami bądź przedsiębiorcami instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Koszty budowy, utrzymania i eksploatacji urządzeń i instalacji umożliwiających odzyskiwanie i unieszkodliwianie odpadów niebezpiecznych – uprzednio wydzielonych z odpadów komunalnych – należą do wydatków budżetu województwa. Zasada ta została wyrażona expressis verbis w art. 16b u.o.

 Natomiast zgodnie z § 4 i 7 rozporządzenia w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, a także obiektu, urządzenia budowlanego, instalacji przemysłowej bądź innego miejsca zawierającego azbest przeprowadza kontrole stanu tych wyrobów, kwalifikując wyroby uszkodzone lub zużyte do wymiany bądź usunięcia. O zamiarze przeprowadzenia tych prac powiadamia właściwy organ nadzoru budowlanego. Zleca wyspecjalizowanej firmie wymianę wyrobów zawierających azbest i ponosi koszty tej operacji. Jest to zgodne z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Posiadacz wyrobów zawierających azbest ponosi koszty związane z usunięciem tych wyrobów ze swojej posesji przez wyspecjalizowaną firmę.

Możliwe jest zrefundowanie części wydatków poniesionych przez osoby fizyczne w związku z usunięciem azbestu (np. z dachu budynku, z instalacji wewnątrz budynku) ze środków publicznych. Jednak nie mogą to być wydatki ponoszone bezpośrednio z budżetu JST. Wydatki budżetu mogą dotyczyć tylko kosztów usunięcia wyrobów zawierających azbest z nieruchomości będących w posiadaniu gminy. Finansowanie tego typu wydatków ponoszonych przez osoby fizyczne może odbywać się za pośrednictwem gminnego funduszu ochrony środowiska, o ile takie wsparcie zostało przewidziane w gminnym programie usuwania azbestu.

„Zgodnie z ustawą z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska[11], pomoc może być udzielana, w szczególności w formie dotacji przez powiatowe i gminne fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz w formie pożyczek lub dopłat do oprocentowania preferencyjnych kredytów i pożyczek przez wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej”[12]. Podkreślenia wymaga, że o ile w dokumentach tych przewiduje się możliwość udzielenia dotacji na dofinansowanie zadań w zakresie usuwania azbestu, o tyle w sytuacji gdy konkretny gminny fundusz ochrony środowiska przewiduje dofinansowanie osobom fizycznym kosztów usunięcia azbestu z prywatnej posesji, właściwsze wydaje się pojęcie refundacji poniesionych wydatków aniżeli dotacji. Wynika to ze szczególnego charakteru dotacji, określonego przepisami ustawy o finansach publicznych. Posługiwanie się terminem „dotacja” prawo zastrzega jedynie do przypadków mających wyraźne umocowanie w przepisach rangi ustawowej. Dotacja jest bowiem formą działania właściwą prawu publicznemu, z którą z kolei inne przepisy ustawowe wiążą szczególną odpowiedzialność podmiotu dotującego i dotowanego (art. 138 u.f.p.) oraz administracyjną egzekucję zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z jej przeznaczeniem[13] (ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji[14]).
Powyższa zasada znajduje uzasadnienie także w przepisach ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[15]. Obowiązkowym zadaniem własnym gminy jest stworzenie warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewnienie wykonania tych prac przez odpowiednie własne jednostki organizacyjne i prowadzenie m.in. ewidencji umów zawartych przez właścicieli nieruchomości z terenu gminy na odbiór odpadów komunalnych z ich nieruchomości. Celem ewidencjonowania tych umów jest kontrolowanie przez gminę, czy właściciele poszczególnych nieruchomości wywiązują się z obowiązków nałożonych na nich ustawą.

Do obowiązków właścicieli nieruchomości należy:
1) wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym,
2) zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w gminnym regulaminie,
3) pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi.

Podsumowując, należy wskazać, że w przedmiocie pokrywania z budżetu gminy wydatków związanych z usunięciem azbestu należy rozróżnić następujące kwestie.

 Po pierwsze: zadaniem własnym gminy, wynikającym z art. 16a u.o., jest zapewnienie wszystkim mieszkańcom warunków funkcjonowania systemu selektywnego zbierania i odbierania odpadów w taki sposób, aby było możliwe wydzielenie z odpadów komunalnych odpadów niebezpiecznych. Wydatki związane z odbiorem tego typu odpadów, kosztem ich przewozu i utylizacji powinny obciążać bud- żet JST. Należy je klasyfikować w dziale 900 rozdziału 90002 we właściwych paragrafach wydatków rozporządzenia Ministra Finansów z 14.06.2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych[16].
Po drugie: wydatki na rzecz osób fizycznych, które dokonują usunięcia wyrobów zawierających azbest z budynków lub instalacji znajdujących się w posiadaniu tych osób, nie mogą być pokrywane z budżetu JST. Nie można bowiem uznać, że mieszczą się one w katalogu wydatków służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości ponoszą koszty związane z pozbyciem się odpadów komunalnych.

Po trzecie: warunkowo wydatki te mogą być zrefundowane w ramach środków gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Jednak aby wydatek uznać za uzasadniony, możliwość jego poniesienia musi wynikać z art. 406 p.o.ś. i uchwały organu stanowiącego JST w sprawie określenia gminnego programu usuwania azbestu. Jest to zgodne z przywołaną wyżej zasadą „zanieczyszczający płaci”.

-----------------------------------------------------
Przypisy:
[1] Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
[2] Ustawa z 27.04.2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251), dalej: u.o.
[3] Zob. W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, LEX nr 888162.
[4] Rozporządzenie Ministra Środowiska z 27.09.2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206).
[5] Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 2.04.2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 71, poz. 649), wydane na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z 19.06.1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. z 2004 r. Nr 3, poz. 20).
[6] Zgodnie z dyrektywą Rady 87/217/EWG z 19.03.1987 r. w sprawie ograniczenia zanieczyszczenia środowiska azbestem i zapobiegania temu zanieczyszczeniu (Dz. Urz. WE L85) – do 2032 r.
[7] Zob. Informacja o finansowaniu usuwania azbestu przez osoby fizyczne w ramach „Programu usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest stosowanych na terytorium Polski”, MG-DIW z 3.09.2007 r., http://www.bazagmin.pl: „Ze środków budżetu państwa wspierane są następujące działania: opracowanie wojewódzkich, powiatowych i gminnych planów ochrony przed szkodliwością azbestu i programów usuwania wyrobów zawierających azbest, szkolenia pracowników administracji publicznej w zakresie szczegółowych przepisów i procedur dotyczących bezpiecznego postępowania z wyrobami zawierającymi azbest, inicjatywy samorządu terytorialnego w zakresie oczyszczania miejsc publicznych, działalność informacyjno-popularyzacyjna na temat bezpiecznego postępowania z wyrobami zawierającymi azbest oraz sposobów ich usuwania; (...) Podkreślenia wymaga, iż środki z budżetu państwa nie są przeznaczone na działania inwestycyjne, w tym na usuwanie azbestu i wyrobów zawierających azbest”.
[8] Zob. A. Goździńska, System gospodarowania odpadami komunalnymi, „Samorząd Terytorialny”, 2009/3, s. 53.
[9] Ustawa z 29.01.2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.).
[10] Ustawa z 30.06.2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), dalej: u.f.p.
[11] Ustawa z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej: p.o.ś.
[12] Pismo Ministra Środowiska nr DGOtp 070/21/2914/07/ID z 13.08.2007 r. do Marszałka Senatu. Zob. także „Regulamin przeznaczania środków WFOŚiGW w Warszawie na dofinansowanie działań z zakresu usuwania i unieszkodliwiania azbestu na terenie województwa mazowieckiego” – strona internetowa WFOŚiGW w Warszawie lub „Zasady udzielania pomocy finansowej ze środków WFOŚiGW w Białymstoku” – załącznik do uchwały nr 68/02007 Rady Nadzorczej WFOŚiGW w Białymstoku z 20.07.2007 r., strona internetowa WFOŚiGW w Białymstoku.
[13] Tak uchwała RIO w Krakowie KI-00571/409/99 z 28.09.1999 r., OwSS 2000/1, poz. 31.
[14] Ustawa z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.).
[15] Ustawa z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.).
[16] Rozporządzenie Ministra Finansów z 14.06.2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.).