Polityka społeczna czeka na ratyfikację Zrewidowanej Karty Społecznej

Partia rządząca w swoich deklaracjach podkreśla zaangażowanie i poparcie dla praw socjalnych i niewątpliwie ostatnie lata skutkowały przyznaniem obywatelom zwiększonych świadczeń socjalnych. Wciąż jednak są sfery niedoceniane, które były też marginalizowane przez kolejne rządy, jak np. ochrona zdrowia, czy deficyt mieszkaniowy - pisze Dominika Bychawska-Siniarska.

Zdaniem autorki,  spójna i wszechstronna polityka społeczna rządu powinna uwzględniać np. ratyfikację Zrewidowanej Karty Społecznej i protokołu dodatkowego zapewniającego obywatelom system skargowy.

System ochrony praw socjalnych

Europejska Konwencja Praw Człowieka nazywana jest „szlachetnym kamieniem” lub „klejnotem w koronie” Rady Europy. Wprowadziła ona bowiem do regionalnego systemu ochrony praw człowieka możliwość przedstawiania skarg indywidualnych do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Sukces Konwencji i jego „powszechność” przysłania nam nierzadko Europejską Kartę Społeczną, która jest dodatkowym instrumentem ochrony praw na terenie Rady Europy. Karta i Konwencja są wobec siebie komplementarne, ale też częściowo się pokrywają. Literatura praw człowieka (w tym Powszechna Deklaracja Praw Człowieka) przedstawia prawa polityczne i socjalne jako niepodzielną całość.

Europejska Karta Społeczna została przyjęta w 1961 r. Ze względu na swoją kompleksowość uznawana jest za europejską konstytucję praw społecznych. Polska ratyfikowała kartę w 1997 r., poddając się regularnym przeglądom ze strony Europejskiego Komitetu Praw Społecznych (EKPS) co do wypełniania wynikających z niej praw. W 1996 r. osiągnięto porozumienie dotyczące uchwalenia Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej (ZEKS), która – obok przeformułowania niektórych postanowień Europejskiej Karty Społecznej – wprowadziła osiem nowych postanowień, w tym takie jak prawo do ochrony przed ubóstwem i marginalizacją społeczną czy prawo do mieszkania.
 

ZEKS jest najbardziej postępową i nowoczesną umową międzynarodową z zakresu praw człowieka drugiej generacji. Nowa Karta zapewnia lepszą ochronę w takich obszarach jak równe traktowanie mężczyzn i kobiet, eliminowanie zagrożeń w miejscu pracy, prawa dzieci i młodocianych (na przykład regulacje dotyczące czasu pracy) (art. 7), szkolenie zawodowe bezrobotnych i reintegracja osób długotrwale bezrobotnych (art. 10), warunki zwolnienia z pracy (art. 24), prawo do godności w pracy (art. 26), ochrona przed marginalizacją społeczną i ubóstwem (art. 30) i wreszcie prawo do mieszkania (artykuł 31).

Z kolei protokołem dodatkowym do Europejskiej Karty Społecznej z 1995 r. wprowadzony został system skarg zbiorowych. Zaczął on obowiązywać 1 lipca 1998 r. po ratyfikacji przez osiem państw europejskich. Rozpatrywanie skarg zostało powierzone EKPS. Mogą je składać międzynarodowe i krajowe organizacje pracodawców i reprezentatywne związki zawodowe lub organizacje pozarządowe. Komitet może wydać decyzję o złamaniu przez państwo postanowień Europejskiej Karty Społecznej. Podobnie jak przy wyrokach ETPC, nadzór nad wykonaniem decyzji w sprawach socjalnych sprawuje Komitet Ministrów.

Odmowa ratyfikacji

O ile jesteśmy świadkami kontestowania przez władze podstawowych praw politycznych, jak chociażby niezależność i niezawisłość sędziowska, a co za tym idzie prawa do rzetelnego procesu, o tyle władza deklaruje pełne zaangażowanie w rozwój praw socjalnych. W ostatnich latach niewątpliwie poprawił się zakres świadczeń społecznych, niemniej jednak całościowa polityka wokół praw socjalnych nadal pozostawia wiele do życzenia. Jako przykład wskazać można kwestie ochrony zdrowia, sytuację migrantów (długość zezwoleń na pobyt, gwarancje możliwości nauki języka) czy też prawo do edukacji. Wydaje się, że w wielu z tych obszarów stanęliśmy pod murem, a powodzeniu we wdrażaniu konkretnych praw zależne może być od zewnętrznej presji i motywowaniu rządzących. Z tych względów ratyfikacja ZEKS i protokołu dodatkowego przewidującego system skarg zbiorowych zdaje się kluczowa.

Niestety Polska do dnia dzisiejszego nie ratyfikowała wspomnianych instrumentów, a w dodatku już w 2008 r. pomysł na ratyfikacje opisanych instrumentów zamiotła gdzieś głęboko pod dywan. Brak ratyfikacji ZEKS i protokołu dodatkowego stoi w sprzeczności ze społecznymi deklaracjami ekipy rządzącej i przekazowi medialnemu jaki buduje wokół swojego zaangażowania w prawa społeczne. Uzasadniając brak ratyfikacji ZEKS, rządzący powtarzają jak mantrę potrzebę szerokiego dostosowania polskich przepisów oraz brak środków.

W listopadzie 2016 r., z inicjatywy Rzecznika Praw Obywatelskich, odbyła się w Warszawie konferencja poświęcona zrewidowanej Karcie w ramach obchodów 25 rocznicy członkostwa Polski w Radzie Europy. Prof. Andrzej Świątkowski wskazał wówczas, że w związku z obowiązującym prawem byłby ostrożny z akceptacją tylko trzech przepisów ZEKS, art. 4§1, art. 7§5 i ewentualnie art. 24, czyli biorąc pod uwagę istniejącą sytuację prawną, Polska mogłaby ratyfikować niemal całą ZEKS. Przy takiej ocenie ekspertów, nie trudno oprzeć się wrażeniu, że jedyne czego nam brakuje w celu zapewnienia pełnej ochrony praw społecznych, to woli politycznej.

Odpowiadając na argument braku środków, należy wskazać, że prawa polityczne (do respektowania których na mocy różnych instrumentów międzynarodowych Polska zobowiązała się wiele lat temu) również  wiążą się z kosztami. Na przykład prawo do sądu czy demokratycznych wyborów nie może być zrealizowane bez nakładów na dobrą organizację, urzędy czy ludzi. Prawa społeczne nie mogą być wydzielone z szerszego spektrum ochrony praw człowieka. Niepodzielność i współzależność praw człowieka jest niezwykle istotna dla ochrony demokracji. Brak wystarczających gwarancji w zakresie praw społecznych może szybko przełożyć się na szerszą destabilizację społeczną i konstytucyjną. Koszty naprawy takiej sytuacji mogą być niezwykle wysokie. Wiadomo, że profilaktyka w każdej dziedzinie bardziej się opłaca, w sensie ponoszonych nakładów, niż leczenie.

Warto również podkreślić, że EKPS, w przeciwieństwie do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, nie nakłada na państwo kar finansowych za naruszenie praw. W razie stwierdzenia naruszenia w wyniku skargi zarówno EKPS, jak i Komitet Ministrów Rady Europy prowadzą z rządem dialog mający na celu zagwarantowanie poszczególnych praw.
 

Dlaczego należy ratyfikować ZEKS?

Konkretne decyzje EKPS wobec Polski miałyby dużo silniejszy walor niż negatywne konkluzje wydawane w ramach obowiązującego systemu raportowania. Jak widać na przykładzie wyroków ETPC, system ich wykonywania jest długotrwały, czasami wymagający wieloletnich negocjacji pomiędzy Komitetem Ministrów a rządem. Niemniej jednak w ostatnich latach doprowadził on do pozytywnych zmian w prawie np. w zakresie przewlekłości postępowań sądowych, czynszów regulowanych czy autoryzacji wypowiedzi prasowej. Sądzić zatem należy, że ratyfikacja ZEKS i protokołu dodatkowego da obywatelom realne szanse na poprawę ochrony praw socjalnych. Możliwość składania skarg, jak i system ich wykonywania pod nadzorem Komitetu Ministrów, może działać mobilizująco na władze państwowe w zakresie polityk społecznych i respektowaniu ich praw. W konsekwencji ratyfikacji obu instrumentów „outsorsujemy” do Rady Europy system kontroli nad respektowaniem praw społecznych w kraju. Trudno wyobrazić sobie bardziej kompetentnego nadzorcę.

O ile system skargowy z protokołu dodatkowego daje możliwość wnoszenia skarg tylko przez określone, grupowe podmioty, to zakres tematyczny skarg jest bardzo szeroki, obejmujący wszystkie postanowienia ZEKS (prawa pracownicze, zdrowie i ubezpieczenie społeczne, zatrudnienie, dzieci, rodzina i migranci). Jego przyjęcie wymuszałoby na rządzie RP opracowanie kompleksowych strategii wokół praw socjalnych, a nie ograniczanie się do wyrywkowych, populistycznych ruchów. Kompleksowa ochrona praw społecznych przestanie być jednocześnie iluzją dla obywateli i mrzonką elit politycznych.

Autorka: ​Dominika Bychawska-Siniarska, prawnik i członek zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka.