Już w 2013 r. NIK alarmowała w swoim raporcie, że w Polsce tylko blisko połowa ukaranych (47 proc.) płaci dobrowolnie mandaty. W przypadku ok. 23 proc. spraw kary grzywny zostały wyegzekwowane, pomimo uchylania się ukaranych od dokonania płatności. Natomiast w przypadku ok. 30 proc. spraw Państwu nie udało się wyegzekwować kar i istotna ich część po upływie trzech lat od daty ich nałożenia ulegała przedawnieniu. Unikanie zapłaty grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego, nie wiązało się dla ukaranego kierowcy z jakąkolwiek dotkliwą inną sankcją o charakterze finansowym bądź niefinansowym, stanowiąc tym samym zachętę do odłożenia w czasie dokonania należnej płatności. Znacząca skala przypadków, w których pomimo zaangażowania organów państwa, nie doszło do wyegzekwowania nałożonych kar, utrwalała w części społeczeństwa przekonanie o braku nieuchronności wykonania kary. Z ustaleń tamtej kontroli wynikało, że w latach 2011-2012 Skarb Państwa tracił ponad 100 milionów złotych rocznie z powodu przedawnienia się należności z tytułu mandatów.
Minęło 6 lat, problem ten sam
W 2019 roku najwyższa Izba Kontroli ponownie rekomenduje wprowadzenie rozwiązań prawnych oraz informatycznych uzależniających usunięcie punktów karnych zgromadzonych w centralnej ewidencji kierowców od uprzedniego uiszczenia grzywny. Mogłoby to skutecznie motywować kierowców do płacenia mandatów. Tymczasem należności z mandatów karnych rosną, bo system ich dochodzenia od wielu lat jest w Polsce nieskuteczny. Budżet Państwa traci na tym rocznie wiele milionów złotych, gdyż istotna część kar grzywny nie zostaje wyegzekwowana, a należności wynikające z tych kar ulegają przedawnieniu. Wprowadzona na początku 2016 r. zmiana systemu poboru tych należności, polegająca na jego scentralizowaniu, nie spowodowała dotychczas poprawy skuteczności windykacji oraz nie zapewniła wiarygodnych danych o stanie należności i zaległości z tego tytułu.
NIK wskazała w 2013 roku, że jednym ze sposobów poprawy skuteczności wykonywania kar grzywny, nałożonych w drodze mandatów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, mogłoby być uzależnienie możliwości usunięcia punktów karnych zgromadzonych w centralnej ewidencji kierowców, od uprzedniego uiszczenia nałożonej grzywny. Rekomendacja ta nie została zrealizowana i nadal pozostaje aktualna.
Cena promocyjna: 20.93 zł
|Cena regularna: 27.9 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: zł
Scentralizowanie obsługi mandatów karnych nie przyniosło efektu
Sytuację miała uzdrowić wprowadzona od 1 stycznia 2016 r. zmiana systemu dochodzenia należności z tytułu mandatów karnych, której celem było usprawnienie procesu obsługi mandatów i poprawa skuteczności egzekwowania takich kar. Reorganizacja polegała na scentralizowaniu obsługi mandatów karnych. Do 31 grudnia 2015 r. wojewodowie byli uprawnieni do poboru należności z tytułu mandatów karnych, a wpływy z tego tytułu trafiały do Skarbu Państwa za ich pośrednictwem. Od 2016 r. windykację powierzono Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu, a wpłaty z tytułu mandatów nie trafiają już na konta poszczególnych urzędów wojewódzkich, lecz na rachunek bankowy wskazany przez ministra właściwego ds. finansów publicznych.
Z przeprowadzonej kontroli (obejmującej lata 2016-2018) wynika jednak, że nie nastąpiło zwiększenie skuteczności dochodzenia należności z tytułu mandatów karnych. Jednocześnie wzrosły koszty funkcjonowania tego systemu o blisko 6 mln zł rocznie czyli o ponad 30 proc. Tym samym Najwyższa Izba Kontroli krytycznie oceniła dochodzenie w latach 2016-2018 należności Skarbu Państwa z tytułu mandatów karnych.
Minister Finansów nie zapewnił takiej funkcjonalności dedykowanego do obsługi mandatów systemu informatycznego, która umożliwiałaby wierzycielowi (tj. Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu) sprawny i skuteczny pobór zaległości z tytułu grzywien. Zastrzeżenia NIK dotyczyły również przyjętej przez Ministerstwo Finansów organizacji rachunkowości i sprawozdawczości w zakresie należności i dochodów z tytułu mandatów. NIK negatywnie oceniła również pobór należności z tytułu mandatów przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu.
Miliony niezapłaconych mandatów, miliony złotych zaległości
Z ustaleń kontroli wynika, że po pierwszym roku od reorganizacji niezapłaconych zostało 2,8 mln z 5,4 mln mandatów wystawionych w 2016 r., a kwota zaległości z tego tytułu sięgnęła ponad 378 mln zł. Po trzech latach od reorganizacji liczba niezapłaconych mandatów wzrosła do blisko 6,7 mln na koniec 2018 r., a zaległości z tego tytułu wynosiły blisko 757 mln zł. Oznacza to wzrost zaległości z tytułu nieopłaconych mandatów o ponad 148 mln zł w porównaniu do roku 2011, objętego poprzednią kontrolą NIK (na koniec 2011 r. zaległości wynosiły 609 mln zł). Stało się tak pomimo niższej liczby zaewidencjonowanych mandatów, gdyż w poprzednich latach objętych kontrolą wystawiano przeciętnie ok. 5 mln mandatów rocznie, a w latach 2016-2018 przeciętnie ok. 4,8 mln mandatów.
NIK podkreśla, że na koniec 2018 r. w dalszym ciągu nieopłaconych było 1,9 mln mandatów wystawionych w 2016 r., które w znacznym stopniu były zagrożone przedawnieniem. Zdaniem NIK, kluczowym problemem był brak automatyzacji podejmowanych przez wierzyciela czynności w ramach tzw. miękkiej egzekucji. Według założeń miękka egzekucja miała być bowiem prowadzona z wykorzystaniem komunikacji elektronicznej (e-mail, SMS), a z uwagi na brak technicznych możliwości prowadzona była w formie standardowej korespondencji z ukaranymi, co powodowało zarówno wzrost pracochłonności takich czynności, jak również wzrost kosztów wysyłki tej korespondencji (w 2018 r. wyniosły one ponad 10,2 mln zł).
Problem z windykacją zaległości
Funkcjonalność Scentralizowanego Systemu Podatkowego w zakresie podejmowania działań dyscyplinujących (polegających na obligatoryjnym wystawianiu upomnień i tytułów wykonawczych) została uruchomiona z wielomiesięczną zwłoką. Zdaniem NIK, w tych okolicznościach zasoby kadrowe jakimi dysponował wierzyciel, były niewystarczające do bieżącej realizacji tego zadania. Powyższe okoliczności skutkowały ograniczeniem lub zaniechaniem windykacji mandatów w kwocie nieprzekraczającej z kosztami upomnienia 116 zł, co w ocenie NIK było działaniem nierzetelnym. Oznaczało bowiem zaniechanie podejmowania działań zmierzających do objęcia upomnieniem i tytułem wykonawczym zaległości z tytułu ok. 70 proc. wszystkich nieopłaconych mandatów. I tak w zaległościach na dzień 31 grudnia 2016 roku z tytułu 2,8 mln niezapłaconych mandatów 2,1 mln spraw (76 proc.) na kwotę 162,8 mln zł dotyczyło właśnie zaległości poniżej 116 zł.
Sprawdź również książkę: Prawo o ruchu drogowym >>
Ponadto, upomnienia jak i tytuły wykonawcze obejmujące zaległości z mandatów nie były na bieżąco sporządzane i przekazywane do organów egzekucyjnych. W 68 proc. spraw tytuły takie były bowiem wystawiane w okresie dłuższym niż dwa lata od ujęcia mandatu w ewidencji wierzyciela.
Kontrolerzy stwierdzili też zaniechanie objęcia tytułami egzekucyjnymi 45 proc. niewyegzekwowanych na koniec 2018 r. zaległości z mandatów wystawionych w 2016 r. Oznaczało to, że 746 tys. grzywien w kwocie blisko 114 mln zł nie było dochodzonych w drodze egzekucji, pomimo iż od nałożenia mandatu upłynęło nie mniej niż dwa lata. Tymczasem z ustaleń poprzedniej kontroli NK wynikało, że w latach 2011-2012 odsetek zaległości dotyczący nie objętych tytułami mandatów starszych niż 18 miesięcy wynosił 0,04 proc.
Kontrolerzy NIK mieli szereg zastrzeżeń do skontrolowanych komend Policji
Ujawnione w nich nieprawidłowości polegały m.in. na istotnych opóźnieniach we wprowadzaniu do systemu PUE Mandaty informacji o nałożonych grzywnach, a stan taki w 2016 r. był zjawiskiem powszechnym. W 2016 r. w jednostkach tych mniej niż 1 proc. mandatów wprowadzono do systemu w wymaganym terminie 7 dni, a ponad 5 proc. mandatów wprowadzono do systemu dopiero po upływie ponad 365 dni. Należy przy tym pamiętać, że najwięcej mandatów karnych wystawiają w Polsce właśnie funkcjonariusze Policji - ponad 95 proc. mandatów karnych zaewidencjonowanych w latach 2016-2018.
Tymczasem terminowo wprowadzana informacja o wysokości nałożonej grzywny ma decydujące znaczenie dla rzetelnego ustalenia należności Skarbu Państwa oraz bezzwłocznego podjęcia działań zmierzających do ich poboru. Należy przy tym zaznaczyć, że jednostki Policji objęte kontrolą NIK wytypowano na podstawie uzyskanych informacji o występujących opóźnieniach w realizacji zadań w zakresie obsługi mandatów.
Również skuteczność prowadzonej przez skarbówkę egzekucji zaległości z mandatów była w latach 2016-2018 niższa niż w objętych poprzednią kontrolą NIK latach 2011-2012. W Polsce, w latach 2016-2018 skuteczność ta wynosiła bowiem 35,5 proc., a w latach 2011-2012 - 42,1 proc.
Rekordziści mają po kilkaset niezapłaconych mandatów
W dalszym ciągu problemem wpływającym na niską skuteczność egzekucji jest zjawisko wielokrotnego nakładania kar finansowych na te same osoby, które popełniając wykroczenia pospolite notorycznie lekceważą normy życia społecznego.
W latach 2016-2018 wystąpiły bowiem w Polsce przypadki nałożenia na tego samego ukaranego więcej niż 330 mandatów, a w czterech przypadkach więcej niż 500 mandatów. W jednym przypadku rekordzista otrzymał w tym okresie mandaty na kwotę przekraczającą 147 tys. zł. Już w raporcie NIK opublikowanym w 2013 r. Izba zwracała uwagę, że nakładanie na takie osoby mandatów, a więc kar o charakterze finansowym, nie zapewnia ich wychowawczego i zapobiegawczego oddziaływania.
Czytaj też: NIK: Połowa mandatów z odcinkowego pomiaru prędkości przedawniła się, bo nie miał ich kto obsłużyć >
Wnioski pokontrolne
We wnioskach pokontrolnych NIK zwraca się do:
Ministra Finansów o:
- wprowadzenie rozwiązań w zakresie organizacji rachunkowości i sprawozdawczości obejmującej należności i dochody z tytułu mandatów, odpowiadających nadrzędnym zasadom rachunkowości i obowiązującemu ładowi finansów publicznych;
- zapewnienie pełnej zakładanej funkcjonalności systemu informatycznego dedykowanego do obsługi mandatów.
Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o:
- podjęcie działań w celu realizacji aktualnego wniosku z informacji o wynikach kontroli P/12/158 Windykacja dochodów z tytułu mandatów karnych i kar administracyjnych, dotyczącego wprowadzenia rozwiązań prawnych uzależniających usunięcie punktów karnych zgromadzonych w centralnej ewidencji kierowców od uprzedniego uiszczenia grzywny.
Komendanta Głównego Policji o:
- wzmożenie nadzoru nad terminowością i rzetelnością realizacji zadań polegających na wprowadzaniu do PUE Mandaty wymaganych informacji o nałożonych grzywnach w drodze mandatów karnych;
- inicjowanie działań zmierzających do ograniczenia skali zjawiska nakładania wielu kar finansowych na osoby, w stosunku do których istnieje wysokie prawdopodobieństwo ich niewyegzekwowania, poprzez kierowanie w takich przypadkach stosownych wniosków o ukaranie.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.