Złamanie nakazu kwarantanny może być zgodne z prawem

Sądy administracyjne sprzyjają osobom skierowanym na kwarantannę. Dlatego że inspektorzy sanitarni, wymierzając karę finansową za nieprzestrzeganie tego nakazu, nie badają okoliczności naruszeń. Z kwarantanny zwolnieni są kierowcy zawodowi przekraczający granice, osoby, które nie miały styczności z zarażonymi, a także gdy upłynął okres inkubacji choroby. Kary nie ma też, gdy organy nie określiły dokładnie miejsca kwarantanny - wynika z orzeczeń sądów.

W czasie pierwszej fali pandemii, od marca do maja 2020 r., Wojewódzkie Sądy Administracyjne zwracały uwagę, że w delegacji ustawowej nie ma uprawnienia dla Ministra Zdrowia do ustanowienia przymusowej kwarantanny dla osób, które przekraczały granicę państwową w celu udania się do swego miejsca zamieszkania. Delegacja ustawowa zawiera uprawnienie do ustanowienia czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, ale nie jest to równoznaczne z ustanowieniem obowiązku odbycia kwarantanny.

Czytaj też: Pracownik w aucie uniknie kwarantanny, w pociągu – nie

Oto kilka przykładów, które wskazują, że do każdego przypadku należy podchodzić indywidualnie, a prawo nie działa automatycznie.

Ratowanie psa to nie spacer

Policja sporządziła notatkę, iż Renata Ł., mimo obowiązku kwarantanny, wyszła na spacer z pasami. Sanepid nałożył na nią karę 5 tys. złotych, ale kobieta odwołała się do sądu.

Jak wyjaśniała skarżąca, po otwarciu bramy dla samochodu, który dowoził jej zakupy, jej pies rasy york uciekł na ulicę.

Odwołująca, chcąc złapać psa na smycz i wrócić z nim do domu, rzeczywiście opuściła teren swojej ogrodzonej działki. Było to zachowanie instynktowne i nagłe. Właścicielka psa chciała uchronić go przed potrąceniem przez samochód.

Skarżąca dodatkowo wyjaśniała, że na kwarantannie miała ograniczone możliwości zarobkowania, nie otrzymywała pełnego wynagrodzenia za pracę, że ma na utrzymaniu dwoje niepracujących jeszcze synów. Wirusem zaraziła się w pracy (jest pielęgniarką)  i jest świadoma zagrożenia wynikającego z zarażenia innych osób, stąd też nawet w sytuacji nagłej miała założoną maseczkę ochronną.

Czytaj w LEX: Poddanie określonej osoby przymusowej kwarantannie podczas epidemii koronawirusa - konsekwencje prawne >

Kontrola 46 razy

Stan faktyczny i kontekst założenia przez skarżącą maseczki był zatem całkowicie inny, niż przedstawiony w notatce policyjnej.

Ponadto skarżąca, przebywając na kwarantannie, była kontrolowana przez policję 46 razy i ani razu nie złamała zakazu poza przypadkiem z 28 kwietnia 2020 r., co też powinno mieć znaczenie przy ocenie stopnia jej winy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie podzielając zarzutów skargi. W ocenie organu skarżąca nie została pozbawiona praw związanych z zasadą czynnego udziału w postępowaniu. 

Nie wydano decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę kobiety uwzględnił.

Zaznaczył, że podstawą wymierzenia kary pieniężnej był art. 15 zzzn ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przepis ten stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 tys. złotych.

W aktach brak jest jednak odpisu decyzji o nałożeniu na skarżącą obowiązku izolacji. Pośrednio jedynie wynika, że taka decyzja została wystawiona 10 kwietnia 2020 r. Brak tej decyzji ma o tyle znaczenie, że wymierzenie kary pieniężnej może nastąpić tylko wtedy, jeżeli orzeczenie o obowiązku izolacji domowej było na tyle precyzyjne, że określało w sposób wyraźny miejsce odosobnienia skarżącej.

Sąd zwraca uwagę, że skarżąca nie mieszkała w mieszkaniu w bloku, ale w domu jednorodzinnym. - Sąd został więc pozbawiony możliwości weryfikacji gdzie tak naprawdę skarżąca przebywała w momencie przeprowadzenia czynności przez funkcjonariuszy Policji. Sąd, za stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażonym w wyroku z 20 października 2020 r., III SA/Gl 540/20 zauważa, że ograniczenie wolności poruszania się po terytorium RP (w postaci nałożonej obowiązkowej izolacji w warunkach domowych), powinno nastąpić zgodnie z art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP. Oznacza to, że wszelkie ograniczenia wolności obywateli powinny wynikać z ustawy, a przy uwzględnieniu treści art. 92 Konstytucji - również z rozporządzeń z mocą ustawy.

Czytaj w LEX: Zakaz przemieszczania się w związku z pandemią COVID-19 w świetle konstytucyjnego prawa do poruszania się >

Notatkę policji można podważyć

Inspektor sanitarny w ogóle nie ustalił w tej sprawie istotnych dla sprawy okoliczności.

Powołany przez organy art. 15 zzzn ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, dopuszcza wprawdzie stwierdzenie naruszenia obowiązku izolacji "na podstawie ustaleń Policji“, ale zdaniem sądu, nie oznacza to, że notatka policyjna ma walor dowodu urzędowego, którego nie można podważać w drodze postępowania dowodowego w trybie art. 75 i nast. k.p.a. Słuszne są przy tym uwagi skarżącej o wątpliwej podstawie prawnej działań funkcjonariuszy policji. Z przepisami dotyczącymi uprawnień organów inspekcji sanitarnej nie zostały bowiem skorelowane uprawnienia funkcjonariuszy policji.

Wskazany art. 15 zzzn ust. 1 i ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 nie stanowi podstawy prawnej do wykonywania przez Policję działań zleconych przez organy, a jest jedynie podstawą do wykorzystywania tych "ustaleń".

Powołany wyżej art. 75  par. 1 k.p.a. nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W rozpatrywanej sprawie organy nie przesłuchały ani funkcjonariuszy policji, ani skarżącej.

Co więcej - organy administracyjne, wymierzając karę administracyjną, powinny ustalać nie tylko sam fakt naruszenia obowiązku, ale też badać okoliczności tych naruszeń. W tym także - ustalić czy niedopełnienie obowiązku było następstwem okoliczności, za które obywatel nie ponosił odpowiedzialności.

Z tych powodów sąd uchylił zaskarżoną decyzję (sygn. III SA/Kr 1156/20 - Wyrok WSA w Krakowie).

Prawidłowe terminy kontaktu z zarażonymi

Definicję kwarantanny zawarto w art. 2 pkt 12 tej ustawy o zapobieganiu zakażeń i chorób zakaźnych, jako odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Zobacz procedurę w LEX: Kwarantanna i izolacja – rodzaj świadczeń i ich wpływ na długość okresu pobierania wynagrodzenia za czas choroby i zasiłku chorobowego >

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu organ może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1 tej ustawy, w tym obowiązek poddania się kwarantannie

Zobacz procedurę w LEX: Zasady wypłaty świadczeń przysługujących w okresie obowiązkowej kwarantanny po przekroczeniu granicy >

Czytaj też: RPO: Mogą być pozwy za bezprawną kwarantannę dla wracających z zagranicy

Kwarantanna przed rozporządzeniem

W przypadku pani B. inspektor sanitarny nie zbadał dokładnie w jakim terminie miała ona kontakt z osobą zarażoną wirusem Covid-19. Nałożył na nią kwarantannę kilka tygodni po tym, jak prowadziła szkolenia z osobami nowo przyjętymi do pracy. W tej grupie znalazła się osoba chora.

B. nie zgodziła się objęciem jej obowiązkową kwarantanną i wniosła od decyzji odwołanie, w ramach którego sformułowała wniosek o jej uchylenie.

W toku postępowania ustalono, że skarżąca świadczyła pracę, ale bez kontaktu z osobą zakażoną, jednak organ odwoławczy uznał, że okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy.

WSA w Gliwicach stanowiska tego nie podzielił. Orzekł, że kwarantanna ustanowiona w rozporządzeniu nie była tą kwarantanną, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ponieważ delegacja ustawowa z art. 46 ust. 4 tej ustawy nie przewidywała w ogóle dla Ministra Zdrowia uprawnienia do ustanowienia obowiązkowej kwarantanny. Tym samym decyzja o nałożeniu na skarżącą obowiązkowej kwarantanny weszła do obrotu prawnego z datą jej doręczenia przez pocztę. Gdy skarżąca nie miała żadnych objawów choroby.

Sanepid nakłada kwarantannę wstecz

W ocenie WSA w Gliwicach wydanie decyzji i ustne nakazanie poddania się skarżącej B. kwarantannie, kiedy nie wiadomo nawet czy tego dnia była jeszcze w pracy, nie uzasadniał nałożenia obowiązku z zakreślonym terminem. Termin ten został ustalony przez organ całkowicie dowolnie i dostosowany do okoliczności sprawy, co sam organ wskazał ale nie do okoliczności faktycznych i obowiązującego w tym czasie prawa. Działanie organu było pozornym wykonywaniem obowiązków ustawowych, bezcelowe i nie spełniało celu regulacji, którą organ wskazał.

Formalne wprowadzenie kwarantanny z datą wsteczną mija się z celem tej instytucji i stanowi ograniczenie konstytucyjnego prawa wolności i swobody poruszania się. Nie można być objętym kwarantanną, nie mając o tym wiedzy i nie znając jej wymogów, a także wynikających w tego faktu ograniczeń. (sygnatura akt III SA/Gl 467/20 z 27 listopada 2020 r.).

Schody w sanatorium

WSA w Kielcach oddalił skargę, w której mężczyzna Sławomir G. po pobycie za granicą został skierowany do sanatorium na odbycie kwarantanny. Ale wyszedł na schody ogólnie dostępne, więc musi zapłacić 15 tys. zł kary.

Zdaniem skarżącego, z uwagi na niedookreślone sposobu postępowania w trakcie kwarantanny, miał pełne prawo do przeświadczenia, że przebywanie na schodach budynku nie jest działaniem zakazanym. Wielokrotnie na schodach tych przebywał w celu odebrania posiłków. Skarżący zaznaczył, że przestrzegał zasad kwarantanny i sposobu postępowania w okresie jej odbywania w budynku sanatorium, bowiem nigdy nie wyszedł poza schody tego budynku.

WSA w Kielcach orzekł, że skarżący powinien był pozostać w odosobnieniu, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Złamał więc zasady kwarantanny poprzez dobrowolne uczestnictwo w spotkaniu z osobami trzecimi (sygn. II SA/Ke 708/20).

Wystarczające okazały się więc ustalenia policji i twierdzenia samego skarżącego, z których można wywnioskować, że nie znajdował się w wydzielonym dla niego pokoju, w którym odbywał kwarantannę, a wychodząc z tego pokoju, a następnie z budynku, mógł mieć kontakt z osobą trzecią, która takiej kwarantanny nie odbywała, a więc swoim zachowaniem potencjalnie mógł narazić taką osobę na zachorowanie. Do ryzyka takiego narażenia osób trzecich bez wątpienia w sprawie doszło.

Bardzo istotnym dla oceny wysokości nałożonej kary był też fakt, że skarżący złamał zasady kwarantanny po raz drugi, zaledwie dwa dni po pierwszym takim zdarzeniu, w dniu, w którym doręczono mu pierwszą decyzję o nałożeniu kary 10. tys. złotych . Świadczy to o tym, że nałożona kara nie odniosła prewencyjnego skutku, a to uzasadniało nałożenie kary surowszej - dodał sąd.

Kierowca zawodowy po przekroczeniu granicy

WSA w Gorzowie Wielkopolskim 7 października 2020 r. zwolnił kierowcę z odbywania kwarantanny (II SA/Go 241/20 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.).

W kwietniu 2020 r. skarżący przekroczył granicę Polski w ramach czynności zawodowych, jako kierowca wykonujący międzynarodowy transport drogowy osób.

Funkcjonariusz Straży Granicznej, po przeprowadzeniu wywiadu, zdecydował o nałożeniu na skarżącego obowiązku odbycia 14  - dniowej kwarantanny w miejscu zamieszkania. W związku z brakiem możliwości odwołania od tej "decyzji" Straży Granicznej, jedyną możliwością zwrócenia uwagi organów na to, że doszło do błędnego skierowania na kwarantannę - było złożenie wniosku o zwolnienie z kwarantanny w oparciu o par. 2 ust. 11 r.u.o.n.z. Skarżący złożył taki wniosek do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej i przedłożył odpowiednie dokumenty.

WSA w Gorzowie orzekł, że skarga kierowcy jest zasadna. Wprawdzie obowiązek poddania się kwarantannie wynikał z mocy samego prawa, jednak jego konkretyzacja wobec danej osoby przekraczającej granice państwową - wymagała sprawdzenia sytuacji tego kierowcy. Obowiązek kwarantanny nie został bowiem ustanowiony jako obowiązek bezwzględny, o czym świadczą wyłączenia przewidziane w par. 2 ust. 9 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Czytaj w LEX: Prawo do przemieszczania się w stanie epidemii - brak podstaw prawnych dla wprowadzania zakazu przemieszczania się >

Sąd uznał, że skarżący, będący kierowcą wykonującym międzynarodowy zarobkowy transport drogowy osób w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie podlegał obowiązkowej kwarantannie.

Ponadto WSA odwołał się do art. 52 Konstytucji RP, który w ust.1 i 2 określa zasadę wolności każdego obywatela poruszania się po terytorium RP oraz jego opuszczania, a w ust. 3 deklaruje jej ochronę. Z tego względu ograniczenia powyższej zasady powinny być interpretowane w sposób ścieśniający.

Zasadność wprowadzenia kwarantanny

Na podstawie orzeczeń sądów administracyjnych widać, że urzędnicy Sanepidu nie przeprowadzają postępowania i szafują kwarantanną bez głębszej analizy - uważa adwokat Wojciech Korpetta.

- W ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych mowa jest o wprowadzaniu kwarantanny na obszarze województwa lub powiatu, a nie na terenie całego kraju. Ustawa antycovidowa obowiązuje jednak w całej Polsce bez wyjątku - zauważa adwokat Korpetta. - Powstaje więc pytanie, czy można te ustawę stosować tak szeroko? Czy zwykłą ustawą można nakładać na obywateli tak poważne ograniczenia? Dlaczego wprowadzono stan wyjątkowy na podstawie zwykłej ustawy, zamiast wykorzystać przepisy Konstytucji?  

W ocenie adwokata Jerzego Woźnicy orzeczenia sądów administracyjnych idą we właściwym kierunku.
- W zakresie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich nawet w czasie stanu zagrożenia epidemicznego nie można stosować automatyzmu. Jednak przy badaniu okoliczności każdej sprawy należy pamiętać, że w postępowaniu administracyjnym, w którym wydana została  decyzja, organy administracji nie stosują art. 5 Kodeksu cywilnego i sąd nie dokonuje kontroli zgodności decyzji administracyjnej z zasadami współżycia społecznego. - dodaje. 

Zdjęcia i kontrola obecności

Osoby przebywające na kwarantannie mają dodatkowe uciążliwe obowiązki. Muszą ściągnąć na swój telefon komórkowy aplikację "Kwarantanna domowa" i od tego czasu na każde wezwanie płynące z automatu -  na wezwanie robić sobie zdjęcia.

Czytaj: Nie możesz zainstalować aplikacji do kwarantanny, zanieś papier na policję

Jak tłumaczy dr hab. Agnieszka Grzelak, prof. Akademii Leona Koźmińskiego, obowiązek ten wynika z art. 7e ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

- W przeciwieństwie zatem do innych ograniczeń nakładanych na obywateli w okresie pandemii, w tym przypadku ustawodawca zadbał o uchwalenie stosownego aktu prawnego - zauważa ekspertka.

Zgodnie z par. 14 regulaminu Minister Cyfryzacji będzie przechowywać dane osobowe użytkowników aplikacji przez sześć lat, czyli okres przedawnienia roszczeń według Kodeksu cywilnego, liczony od momentu dezaktywacji aplikacji.

Przechowywanie danych przez czas przedawnienia roszczeń to rutynowa praktyka, która sprawdza się w relacjach komercyjnych i przy przetwarzaniu zwykłych danych. Jednak aplikacja „Kwarantanna domowa” nie jest zwykłą usługą. To administracyjne narzędzie kontroli, zbierające wrażliwe dane na dużą skalę.

Ministerstwo Cyfryzacji zastrzega, że jeśli zdjęcie - potwierdzenie obecności w domu - nie dotrze na czas, jest to tylko sygnał dla policji, że powinna wybrać się na miejsce odbywania kwarantanny i sprawdzić, czy osoba jest w domu. A więc o nałożeniu ewentualnej kary finansowej zdecyduje nie brak raportu z aplikacji, ale niezależne ustalenia dokonane przez policję. 

- Naszym zdaniem Ministerstwo Cyfryzacji na swoich serwerach powinno przechowywać zdjęcia tylko tak długo, jak to konieczne do sprawdzenia, czy konkretna osoba przestrzegała zasad kwarantanny. Argument „z dochodzenia roszczeń” zupełnie nas w tym kontekście nie przekonuje. Przesłane przez obywateli zdjęcia i dane o lokalizacji powinny być usuwane natychmiast po ich prawidłowym zweryfikowaniu (tzn. ustaleniu, że objęta kwarantanną osoba przebywa pod swoim adresem) - uważa Wojciech Klicki z Fundacji Panoptykon.

Ministerstwo zapewnia, że przez okres 6 lat będą przechowywane jedynie podstawowe dane, podawane przez użytkowników przy instalowaniu aplikacji, ale już nie raporty przez nich przesyłane i do takiej regulacji Panoptykon nie ma zastrzeżeń.

Sprawdź również książkę: Samorząd terytorialny w świetle wybranych regulacji ustawy COVID-19 i jej zmian ebook >>