Forum, które od lat jest społecznym obserwatorem procesu stanowienia prawa oraz recenzentem zachodzących w nim zmian, przygotowało właśnie czwarte kwartalne podsumowanie obserwacji rządowego procesu legislacyjnego, zrealizowanego w okresie od 20 lutego do 6 maja 2015 roku.

Nietransparentne konsultacje
Autorzy raportu zauważają, że choć na konsultacje publiczne rządowych projektów aktów prawnych coraz częściej wyznacza się właściwy czas, to ciągle zdarzają się nieprawidłowości i utrudnienia w ich poprawnym prowadzeniu, takie jak nie poddawanie ponownym konsultacjom zmienionych wersji projektów, czy nieprzejrzyste prowadzenie procesu konsultacji. Nie ma jednego, stosowanego przez wszystkie ministerstwa sposobu odpowiedzi na otrzymane uwagi, ani formy „raportu z konsultacji”, a część z nich jest bardzo skrótowa i zawiera nieścisłości. Wnioskodawcy niechętnie zapraszają uczestników konsultacji na konferencje uzgodnieniowe. Nie ma zwyczaju rzetelnego informowania opinii publicznej o zawieszeniu prac nad projektami ustaw.
W ocenianym okresie uczestnicy Forum poddali analizie prace nad 20 projektami. I jak stwierdzają, ciągle znajdują przypadki odstępowania od przygotowania założeń do ustawy, które nie znajdują pełnego uzasadnienia w Regulaminie pracy Rady Ministrów. Zgodnie z par. 5 ust.1 Regulaminu zasadą obowiązującą powinno być poprzedzenie etapu przygotowania projektu ustawy opracowaniem założeń, które omawiałyby najważniejsze problemy wymagające interwencji oraz koncepcje ich rozwiązania. Można z nich zrezygnować jedynie, jeśli wynika to z wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów albo decyzji Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów (par. 5 ust.2).

Czytaj: Rządowy regulamin legislacyjny stosowany wybiórczo>>>
Założenia potrzebne, szczególnie gdy projekt kontrowersyjny
Jak podkreślają autorzy raportu, rozpoczęcie pracy nad zmianą w ustawie od przygotowania założeń jest szczególnie ważne w przypadku podjęcie próby regulowania tematyki budzącej kontrowersje wśród interesariuszy. Szeroka dyskusja na etapie rozmowy o kierunkach proponowanych zmian może doprowadzić do zmniejszenia rozbieżności.  - Naszym zdaniem praca nad projektem ustawy o leczeniu niepłodności powinna być poprzedzona etapem przygotowania założeń, gdyż po raz pierwszy w polskim prawodawstwie kompleksowo reguluje się w nim kwestie leczenia niepłodności, w tym używania metody in-vitro. Zagadnienie to jest złożone pod względem medycznym, ale także generuje znaczne napięcia społeczne. Przygotowanie i skonsultowanie założeń umożliwiłoby szerszy udział partnerów społecznych w etapie planowania kierunków nowej ustawy, a w rezultacie przyczyniło się do podniesienia jakości samej ustawy – czytamy w raporcie.
Z kolei w uzasadnieniu i OSRze do projektu ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym w żaden sposób nie uzasadniono przyczyny rezygnacji z przygotowania założeń. - Wydaje się, że jest to przykład powszechnego działania w myśl zasady, że nad zakresem i sposobami implementacji prawa europejskiego nie ma potrzeby nadmiernego dyskutowania – stwierdzają aeksperci Obywatelskiego Forum Legislacji.

Czytaj: Legislacja coraz bardziej obywatelska. Ale nie zawsze>>>

Założeń nie ma z powodu planu prac
Jak zauważają, zazwyczaj jako przyczynę rezygnacji z przygotowania założeń podaje się lakonicznie, że wynika to z Planu Prac Rządu.  Tak było w przypadku projektu ustawy o zmianie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz niektórych innych ustaw a także projektu ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw. Zdaniem autorów analizy, trudna do wyjaśnienia jest sprawa założeń do projektu ustawy o zdrowiu publicznym. Początkowo planowano je przygotować. Założenia do projektu ustawy znajdowały się w Planie Prac RM do 11.03.15., ale zostały usunięte decyzją Zespołu ds. Programowania Prac Rządu. Założenia, w formie skrótowej były dostępne na stronie BIP KPRM, ale nie trafiły do konsultacji publicznych (trudno określić czy w Ministerstwie Zdrowia powstał jakikolwiek inny dokument stanowiący założenia do projektu). Natomiast w uzasadnieniu do projektu ustawy napisano, że był on „przedmiotem pre-konsultacji ze środowiskiem ekspertów”. 

Dialog przerywany
Autorzy raportu stwierdzają, że wśród obserwowanych projektów znaleźli przykład prowadzenia zadziwiająco nieprzejrzystego dialogu z partnerami społecznymi. Od 13 lutego br. trwały 30-dniowe konsultacje publiczne projektu ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym. Pomimo otrzymania w terminie uwag od 9 interesariuszy na konferencję uzgodnieniową (30.03.15) zaproszono wyłącznie instytucje państwowe. W przygotowanej po uzgodnieniach drugiej wersji projektu (z 7.04.15) nie uwzględniono żadnych propozycji zgłaszanych w trakcie konsultacji publicznych. W międzyczasie (20.03.15)  doszło do nieudokumentowanego na platformie http://legislacja.rcl.gov.pl spotkania przedstawicieli Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Transportu Drogowego z minister infrastruktury i rozwoju, na którym miano złożyć obietnicę rozpatrzenia ich uwag przedstawionych po upływie terminu konsultacji. 21 dni po tym spotkaniu (10.04.15)  podsekretarz stanu w MIiR prosi o wycofanie projektu ustawy z porządku obrad Komitetu do Spraw Europejskich „w związku z wpłynięciem nowych zasadniczych uwag strony społecznej... w ramach konsultacji publicznych po terminie zgłaszania uwag [w rezultacie czego] zaszła konieczność dodatkowego skonsultowania projektu.”  Pomimo tego, że nie ma żadnych dokumentów świadczących o tym, że do dodatkowych konsultacji doszło, przygotowany zostaje (15.04.15) trzeci projekt ustawy uwzględniający część uwag partnerów społecznych znanych ministerstwu od ponad półtora miesiąca. Jednocześnie w liście przewodnim do tej wersji projektu pisze się jedynie, że zostały w niej uwzględnione „zasadne uwagi” KPRM, RCL i Ministerstwa Finansów.

Czytaj: W rządzie z legislacją trochę lepiej, w Sejmie po staremu>>>

Pytają, uwag nie uwzględniają
- Nadal jest problem z reakcją ministerstw na otrzymane uwagi w trakcie konsultacji publicznych. W Regulaminie pracy RM nie ma żadnego przepisu, który zobowiązywałby autora projektu aktu prawnego do udzielenia odpowiedzi na uwagi interesariuszy – czytamy w komentarzu Obywatelskiego Forum Legislacji.

Konulatcje tak, ale nie zawsze
Zauważają oni też, że choć procesowi konsultacji publicznych poddawana jest zdecydowana większość projektów aktów prawnych, to zdarzają się zaniechania i w tej materii. Np. w ocenianym okresie projekty 9 aktów wykonawczych (rozporządzeń) do projektu ustawy o leczeniu niepłodności nie zostały dołączone do projektu, który podlegał konsultacjom publicznym. Nie zostały one również poddane odrębnym konsultacjom publicznym. Informacje o liście 33 podmiotów konsultujących projekty rozporządzeń, zawarte w pkt 5. OSR-ów dołączonych do tych rozporządzeń są niezgodne z dokumentami widniejącymi w serwisie RPL. Żadne z rozporządzeń do ustawy nie zostało oficjalnie poddane konsultacjom publicznym, ani tym bardziej skierowane do 33 wymienionych podmiotów.

Nie pytają nawet Rady Legislacyjnej
Autorzy raportu stwierdzili też, że istnieją przypadki niezrozumiałego niekorzystania z opinii Rady Legislacyjnej. Wbrew zapisom par. 37 ust. 1 Regulaminu pracy Rady Ministrów – mimo, że projekt ustawy o biegłych sądowych niesie szczególnie istotne skutki prawne, nie został przedłożony do zaopiniowania Radzie Legislacyjnej.

Pełna treść raportu>>>