Krzysztof Sobczak: Co Pan sądzi o zapowiedzi powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego? Jest potrzebna?
Jerzy Pisuliński: Jest moim zdaniem bardzo potrzebna i wiążę z jej pracami duże nadzieje. Poziom legislacji w zakresie prawa cywilnego, który mogliśmy obserwować w ostatnich latach, mam na myśli projekty przygotowywane przez rządowe organy, nie jest wysoki.
Delikatny Pan jest. Z różnych stron słyszy się opinie, że jest fatalny.
No cóż, jest w tych opiniach wiele prawdy. Powstało niestety w tym okresie wiele kiepskiej jakości aktów prawnych, wykazujących nawet nieznajomość podstawowych zasad prawa cywilnego ich autorów. Mogę tu podać przykład nowej, obowiązującej od 1lipca 2022 r. ustawy deweloperskiej, gdzie wręcz w uzasadnieniu projektu były błędy, których nie powinien popełnić student prawa. Jest więc potrzebny organ, który pomógłby rządowi w przygotowywaniu solidniejszych projektów.
Zobacz również: Prof. Waltoś: Trzeba "odziobrzyć" prawo i proces karny >>
Powołanie komisji kodyfikacyjnej to jest wybór metody pracy. Przez ostatnich osiem lat nie było takiej komisji kodyfikacyjnej, a zmiany w prawie cywilnym powstawały, i to całkiem dużo. Pytam więc Pana jako członka i wiceprzewodniczącego komisji działającej do końca 2015 roku, na czym polega „wyższość” tej komisyjnej metody pracy?
Zaletą komisji kodyfikacyjnej, a mogę mówić o moich doświadczeniach w pracy w komisji kodyfikacyjnej od 2006 do 2015 roku, byli przede wszystkim dobrzy specjaliści z różnych dziedzin prawa prywatnego – prawa handlowego, prawa cywilnego materialnego, postępowania cywilnego. Były to osoby z dużą wiedzą i z dużym doświadczeniem.
Co tu dużo mówić, to były „nazwiska”, ludzie z autorytetem, zdobytym w nauce lub w praktyce stosowania prawa.
Nieskromnie przyznam Panu rację, jako członek tamtej komisji. Jako przykłady mogę podać prace, w których osobiście uczestniczyłem, czyli nowelizację przepisów o hipotece, która została uchwalona w 2009, a weszły w życie w 2011 roku, czy rekodyfikacja sprzedaży konsumenckiej, która została dokonana w 2014 roku wraz z implementacją dyrektywy o prawach konsumenta. Te projekty przygotowywane były w komisji kodyfikacyjnej prawa cywilnego, a obecność w niej tych wysoko kwalifikowanych specjalistów gwarantowała, że będą to akty na odpowiednim poziomie legislacyjnym, uwzględniające różne rozwiązania, także doświadczenia zagraniczne. A to, że w komisji byli specjaliści od prawa materialnego i procesowego umożliwiało także analizę skutków, jakie rozwiązania materialnoprawne wywołują w zakresie procedury.
I jak to ma potem działać.
Oczywiście, na etapie projektowania przepisów trzeba przewidywać ich działanie w praktyce. A tego bez współpracy z praktykami nie da się zrobić. Swój wkład w te prace wnosili też legislatorzy z różnych ministerstw, ponieważ oni znali specyfikę konkretnych regulacji, także pozakodeksowych, i sygnalizowali, gdzie mogą pojawić się problemy. To był rodzaj dialogu, który bardzo korzystnie wpływał na jakość przygotowywanych projektów. A komisja zapewniała spójność przyjmowanych rozwiązań, szczególnie z rozwiązaniami znajdującymi się w kodeksach, jako aktach prawnych o podstawowym znaczeniu. Komisja była takim filtrem, który zapobiegał wprowadzaniu rozwiązań, które demolowałyby system prawny. W takich pracach trzeba też pamiętać, że nie wystarczy, że jakieś rozwiązanie jest trafne – ono musi być jeszcze dopracowane legislacyjnie. I praca w ramach komisji kodyfikacyjnej to zapewniała.
Komisja kodyfikacyjna opiniowała też projekty powstające w innych strukturach rządu czy poza nim?
Tak i było tego całkiem dużo. W czasie mojej pracy w komisji kodyfikacyjnej prawa cywilnego powstawało około 150 takich opinii rocznie. Niektóre były obszerne i bardzo rozbudowane, inne mniejsze, ale w sumie był to bardzo ważny wkład komisji w tworzenie nowego prawa. Problem polegał tylko na tym, że nie zawsze projekty ustaw uwzględniały te nasze uwagi czy propozycje. Taką frustrację mieliśmy na przykład przy uchwaleniu nowego prawa o aktach stanu cywilnego z 2014 roku, gdy komisja kodyfikacyjna została zupełnie pominięta w toku prac nad tym projektem.
Ten problem zawsze występował na styku organów rządowych i gremiów doradczych i pewnie w jakimś zakresie tak już musi być. Ale po wyborach z 2015 roku przestał on być aktualny, bo komisję po prostu zlikwidowano.
No tak, wtedy już odpadło nam zmartwienie, czy ktoś będzie uwzględniał nasze uwagi. W grudniu 2015 roku byliśmy właśnie na ostatnim etapie prac nad projektem znoszącym ubezwłasnowolnienie, by doprowadzić do zgodności prawa polskiego z konwencją ONZ o prawach osób z niepełnosprawnościami, gdy na posiedzenie komisji przyszło dwóch wiceministrów sprawiedliwości, by wręczyć nam akty odwołania podpisane przez premiera. Było to dla nas zaskoczenie, a później nie widziałem, by zwracano się do byłych członków komisji kodyfikacyjnej o jakieś opinie. Nie ufano nam, czy też uważano, że będziemy jakoś utrudniać prace.
To zapewne też, ale tamta ekipa kierująca później przez osiem lat resortem sprawiedliwości, po prostu nie uznawała takiej metody pracy nad projektami zmian prawnych. A jeśli chodzi o niedokończone przez komisję projekty, to było ich więcej? I co się z nimi stało?
Było dużo takich projektów. Na przykład prowadzone były prace nad przepisami o ubezpieczeniach grupowych, które też nie zostały dokończone.
A co z kodeksem cywilnym? Bo pamiętam, że przygotowanie nowej wersji tego obowiązującego obecnie, z 1964 roku, było wśród zadań tamtej komisji.
Te prace toczyły się i były całkiem zaawansowane, oczywiście projekty poszczególnych części kodeksu były na różnych etapach. Był gotowy i przyjęty przez komisję poprawiony projekt części ogólnej, chociaż uzasadnienie do niego zostało napisane już po rozwiązaniu komisji przez członków zespołu problemowego. Były dosyć zaawansowane prace nad przepisami prawa rzeczowego, także nad przepisami prawa zobowiązań, głównie części ogólnej. Choć nie znam szczegółów, to dość daleko zaszły też prace w zakresie prawa spadkowego. Można w sumie powiedzieć, że prace obejmowały całość prawa cywilnego, za wyjątkiem prawa rodzinnego. W latach 2004 i 2008 miały miejsce dwie duże nowelizacje kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, należało więc poczekać, jak się sprawdzą wprowadzone wówczas zmiany.
No i co się z tym materiałami stało? Trafiły do szuflady, a może do kosza?
Nie wiem, co z nimi zrobiono w Ministerstwie Sprawiedliwości, może leżą w jakiejś szufladzie. Ale nad niektórymi projektami później praca trwała w ramach Akademickiego Projektu Kodeksu Cywilnego.
To ciekawe, że gdy minister rozwiązał komisję mającą przygotować nowy kodeks, pojawiła się społeczna inicjatywa dokończenia tych prac.
To była inicjatywa inspirowana przez byłych członków komisji kodyfikacyjnej, wsparta przez kierowników katedr prawa cywilnego, do której przyłączyło się liczne grono naukowców z wielu ośrodków akademickich. Kontynuowano w jej ramach prace nad niektórymi projektami, a część z nich nawet była dosyć zaawansowana. Na przykład we Wrocławiu trwały prace zespołu nad prawem zabezpieczeń wierzytelności, był też zespół pracujący nad umowami pośrednictwa. Odbywały się co pół roku konferencje, na których dyskutowano nad proponowanymi rozwiązaniami. Było w sumie siedem takich konferencji. W czasie pandemii prace nad projektami trochę osłabły, pojawiły się też problemy z funduszami na te działania. Ja, gdy zostałem dziekanem wydziału, nie miałem też już tyle siły, żeby je animować. Ale mimo wszystko, to jest całkiem solidny dorobek.
Czy to może być przekazane tej nowej komisji kodyfikacyjnej?
Oczywiście. Do tych projektów był już wcześniej dostęp, były wykorzystywane w pracach naukowych. Ja dysponuję tymi projektami i chętnie je udostępnię. Przykładem tej działalności był alternatywny do projektu rządowego akademicki projekt ustawy implementującej w kodeksie cywilnym dwie unijne dyrektywy – o sprzedaży konsumenckiej i o dostarczaniu treści cyfrowych. Rząd spóźniał się z ich implementacją, więc w ramach środowiska akademickiego przygotowaliśmy taki projekt, który został zresztą opublikowany wraz z uzasadnieniem w Kwartalniku Prawa Prywatnego. Ostatecznie został przyjęty projekt rządowy, ale podaję to jako przykład, że jest cały szereg projektów dotyczących prawa cywilnego, które można wykorzystać.
Gdy już ta zapowiadana komisja kodyfikacyjna powstanie i zacznie działać, to co jest najpilniejsze? Opracowanie nowego kodeksu cywilnego czy uporządkowanie procedury cywilnej?
Ja wiem, że kodeks cywilny nie ma dobrej opinii ze względu na swój wiek i pochodzenie z PRL, bo to faktycznie prawo z 1964 roku. Ale nie jest z nim wcale najgorzej, był wiele razy zmieniany i uaktualniany, w sumie więc może jeszcze trochę posłużyć. Na szczęście ominęły go też jakieś duże, radykalne zmiany, które by te regulacje popsuły. Jeśli mielibyśmy ustalać jakieś priorytety, to zmiany w procedurze cywilnej są w mojej ocenie pilniejsze. W tej dziedzinie było bardzo dużo zmian, to były ciągłe nowelizacje, praktycznie co miesiąc miała miejsce jakaś zmiana kodeksu postępowania cywilnego i w efekcie mamy do czynienia z brakiem spójności tych rozwiązań.
Poprawiać, teraz już dobrze i spójnie, obecny kodeks czy napisać nowy?
Tu rzeczywiście trzeba się zastanowić, czy obecny kodeks postępowania cywilnego da się jeszcze stosować po tych wszystkich zmianach, czy też nie należałoby pomyśleć o zupełnie nowym. Zresztą nad założeniami nowego kodeksu postępowania cywilnego już pracowała komisja kodyfikacyjna działająca do 2015 roku. Sądzę, że tamte materiały można by wykorzystać, ale i tak przygotowanie projektu nowego kodeksu wymaga dużo czasu i solidnego namysłu. Nowy kodeks postępowania cywilnego jest bardziej potrzebny, ponieważ w prawie cywilnym mamy swobodę umów, a więc wszędzie tam, gdzie przepisy czegoś nie zabraniają, możemy swoje stosunki układać na podstawie umowy.
W postępowaniu cywilnym nie ma już takiej swobody.
W arbitrażu jest więcej tej swobody, ale to wciąż nie jest dominujący nurt rozstrzygania sporów. Natomiast w postępowaniu sądowym muszą obowiązywać jednoznaczne reguły, a jednocześnie czytelne i łatwe w stosowaniu. I z tym mamy wielki problem, który trzeba możliwie szybko rozwiązać. Jednocześnie trzeba dokonać przeglądu spraw, które powierzono do rozstrzygania sądom.
Czytaj też: Arbiter Robert Mikulski: Jak sformułować klauzulę arbitrażową? >
Jest ich za dużo?
Tak. Jeśli chcemy sprawnego wymiaru sprawiedliwości, powinniśmy wyprowadzić część spraw z sądów i powierzyć je innym organom. Na przykład niektóre sprawy rejestrowe mogłyby być załatwiane przez wyspecjalizowane urzędy. Także notariusze mogliby przejąć wiele spraw, którymi teraz zajmują się sądy. Wydaje się, że nie da się osiągnąć znaczącego postępu w usprawnianiu sądów tylko poprzez zmiany w procedurze, nie zmniejszając liczby spraw, którymi one muszą się zajmować. Konieczne są też zmiany organizacyjne w działalności samych sądów, a szczególnie stworzenie solidnego wsparcia dla sędziów w postaci asystentów, referendarzy i całych zespołów administracyjnych. Sądom potrzeba nowoczesnej infrastruktury informatycznej, np. elektroniczny obieg dokumentów. O tym mówi się od lat, ale praktycznie niewiele się robi. Sądy potrzebują dobrej i skutecznej procedury, ale jeszcze bardziej dobrej organizacji. Nie może dominować takie myślenie, że jak zmienimy ustawę, to za jednym zamachem rozwiążemy wszystkie problemy sądownictwa.
Rozumiem, że Pana rekomendacja dla nowej komisji kodyfikacyjnej jest taka: kodeks cywilny może jeszcze trochę poczekać, pilniejszą sprawą jest uporządkowanie procedury cywilnej.
Sądzę, że właśnie tak. Ale to minister sprawiedliwości, powołując komisję powinien wyznaczyć jej priorytety. A nawet wcześniej powinien to zrobić i pod te priorytety kształtować następnie skład komisji. Bo gdyby tak jak ja uznał, że pilniejszą sprawą jest uporządkowanie przepisów postępowania cywilnego, to do komisji kodyfikacyjnej powinien powołać właśnie większą liczbę specjalistów z tej dziedziny prawa .
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.