Krzysztof Sobczak: Jeśli w Konstytucji jest odesłanie do uregulowania szczegółów w ustawie, to chodzi o jakąkolwiek ustawę, czy o ustawę zgodną z tą normą konstytucyjną?
Prof. Piotr Tuleja: W Konstytucji zawsze chodzi o ustawę zgodną z normą konstytucyjną, bo Konstytucja nie może odsyłać do ustaw niekonstytucyjnych. A jeżeli ustawodawca, wykonując to odesłanie, uchwala normy niekonstytucyjne, to mamy stan, który przez Konstytucję nie jest nakazany, a raczej zakazany.
No i co z taką ustawą? Traktujemy ją poważnie i mamy stosować? Szczególnie, gdy nie możemy się w tej sprawie odwołać do sądu konstytucyjnego, bo go de facto nie mamy?
To jest pytanie o sposób rozumienia artykułu 8. Konstytucji, czyli zasady nadrzędności Konstytucji. Zasada nadrzędności Konstytucji zakłada, że taką ustawę trzeba wyeliminować z systemu prawnego, nie stosować jej, albo doprowadzić, poprzez wykładnię zgodności z Konstytucją, do uspójnienia tego prawa. Są różne możliwości i różne organy mają w tym zakresie różne kompetencje.
Czy jeśli Europejski Trybunał Praw Człowieka mówi o prawie do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą, to ma na myśli jakąkolwiek ustawę, czy ustawę zgodną z konstytucją danego państwa?
Według mnie Trybunał ma na myśli dwa poziomy tego zagadnienia. Po pierwsze, formuła sądu ustanowionego ustawą, o której mówi artykuł 6 Konwencji, jest w tradycji europejskiej bardzo starą formułą określającą prawo do sądu. Konstytucjonaliści, rekonstruując prawo do sądu ustanowionego ustawą, sięgają jeszcze do prawa kanonicznego, którego reguły procesowe dały podstawy do takiego określenia. W różnych państwach formuła ta była interpretowana różnie, w zależności od ustroju, ale w sumie chodziło o sąd, który jest zdolny do wydania bezstronnego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia. Czyli sąd ustanowiony ustawą to taki, który jest bezstronny, niezależny, a sędziowie są niezawiśli. I to w wielu orzeczeniach Trybunału możemy odnaleźć. Ten przepis Konwencji ma też charakter odsyłający do uregulowań państw członkowskich, które w różny sposób realizują normę sądu ustanowionego ustawą. W naszym przypadku jest to odesłanie przede wszystkim do Konstytucji, ponieważ to Konstytucja ustanawia sąd w polskim prawie.
Cena promocyjna: 75.6 zł
|Cena regularna: 84 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 63 zł
Karierę robi teraz w Polsce takie rozróżnienie na sędziów konstytucyjnych, czyli powołanych w procedurze zgodnej z Konstytucją i ustawowych, czyli powołanych na podstawie ustawy, ale bez wniosku ustanowionej zgodnie z Konstytucją Krajowej Rady Sądownictwa. Jaki jest ich status, jeśli ta ustawa jest sprzeczna z Konstytucją?
Żeby zachować hierarchię norm prawnych i nadrzędność Konstytucji, a także nadrzędność Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, trzeba sobie odpowiedzieć na pytanie, jak z punktu widzenia Konstytucji kwalifikujemy takich wadliwie powołanych sędziów. Oczywiście, jeżeli stoimy na stanowisku, że orzeczenia ETPC i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdziły tę wadę. Jeśli sędziowie zostali powołani niezgodnie z Konstytucją, musimy ten fakt na gruncie Konstytucji jakoś zracjonalizować. Jeżeli tego nie zrobimy, zaakceptujemy sytuację, w której jakąkolwiek ustawą i w jakikolwiek sposób można powołać sędziów. Tyle tylko, że wtedy odwracamy hierarchię źródeł prawa. Czyli decyduje ustawa, a Konstytucja w praktyce nie ma znaczenia. Takie zjawisko w Europie występowało w drugiej połowie XIX wieku, szczególnie w krajach niemieckich, i nazywane było dualizmem konstytucyjnym. Całkiem świadomie w XX wieku odwrócono tę sytuację i ustalono, że jeżeli konstytucja coś reguluje, to złamanie konstytucji musi mieć jakieś konsekwencje. Wracając do pytania, tylko sędziowie powołani w zgodzie z Konstytucją mają votum do sprawowania wymiaru sprawiedliwości w sposób, który gwarantuje prawo do sądu. Sędziowie powołani z naruszeniem Konstytucji, wyłącznie na podstawie ustawy, takiego votum nie mają.
Czytaj: Status sędziów powołanych po 2018 r. - projekty do konsultacji wewnątrzresortowych>>
Uregulowanie statusu tzw. nowych sędziów - w dwa albo cztery lata>>
Co to oznacza w odniesieniu do tzw. „neo-sędziów”?
Na gruncie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka strasburski Trybunał stwierdza, że ci sędziowie są wadliwie powołani i nie mogą utworzyć bezstronnego sądu. Nie gwarantują prawa do sądu ustanowionego ustawą, o którym mówi art. 6 ust. 1 Konwencji. W naszym rozumieniu nie gwarantują prawa do sądu ustanowionego zgodnie z Konstytucją, czyli prawa do sądu, o którym mówi artykuł 45 ust. 1 Konstytucji. Polska została zobowiązana do przywrócenia tych gwarancji. Szczególnie dobitnie obowiązek państwa polskiego do przywrócenia prawa do sądu ustanowionego Konstytucją został sformułowany w wyroku Wałęsa przeciwko Polsce. Określając sytuację wadliwie powołanych sędziów, strasburski Trybunał może poprzestać na stwierdzeniu, że nie mogą oni utworzyć bezstronnego sądu i nie gwarantują prawa z art. 6 ust. 1 Konwencji. Natomiast z punktu widzenia prawa krajowego konieczne jest jednak dookreślenie konstytucyjnego statusu tych sędziów, chociażby po to, by przeprowadzić jakąś operację sanacji wymiaru sprawiedliwości. Według mnie trzeba przede wszystkim brać pod uwagę dwa pytania natury konstytucyjnej. Po pierwsze, czy sędziowie powołani na wniosek KRS przez Prezydenta mogą, mimo to, nie być sędziami powołanymi na podstawie art. 179 Konstytucji? Komisja Kodyfikacyjna odpowiada na to pytanie pozytywnie, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2021 r. w sprawie K 7/10 dotyczącym awansów poziomych. Sędziowie byli powoływani do sądów wyższych instancji na wniosek KRS przez Prezydenta. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie są to powołania w rozumieniu art. 179 Konstytucji. W związku z tym zniesienie tych powołań może nastąpić w drodze ustawy. Dlaczego nie były to powołania na podstawie art. 179 Konstytucji? Bo ustawodawca wykluczył całkowicie swobodę decyzyjną KRS w przedstawianiu kandydatów na sędziów. Obecnie ustawodawca pozbawił KRS cechy niezależności, dlatego tym bardziej uzasadnione jest stwierdzenie, że sędziowie powoływani na wniosek wadliwie funkcjonującej KRS nie są powoływani na podstawie art. 179 Konstytucji.
Czytaj w LEX: Stosowanie jako podstawy orzekania przepisu uznanego za niekonstytucyjny > >
Skoro mamy takich sędziów powołanych tylko na podstawie ustawy, to czy stosują się do nich gwarancje nieusuwalności z art. 180 Konstytucji?
Na to pytanie Komisja Kodyfikacyjna odpowiada przecząco. Gwarancje te stosują się tylko do sędziów powołanych na podstawie art. 179 Konstytucji. Jeśli gwarancje z art. 180 nie mają tu zastosowania, to w jakim zakresie ustawodawca może modyfikować takie ustawowe powołania? Bez wątpienia ustawodawca ma tu znacznie większy zakres swobody niż w przypadku sędziów powołanych na podstawie Konstytucji.
Czytaj: Niekonstytucyjny sędzia nie ma ochrony>>
Skutki tego zjawiska mogą pójść dalej. Bo jest ugruntowane orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa ma być zgodna z normą konstytucyjną, a rozporządzenie może wprowadzać przepisy tylko w granicach określonych w ustawie. Można robić wyłomy w tej zasadzie?
Nie należy robić żadnych wyłomów. Nie należy argumentować w ten sposób, że ze względu na jakąś sytuację możemy wprowadzać ustawy bądź akty wykonawcze do ustaw, które są sprzeczne z Konstytucją. Problem sprowadza się do prawidłowej interpretacji Konstytucji. Nie można interpretować Konstytucji w sposób, który prowadziłby do zaprzeczenia jej nadrzędności. Obecnie mamy do czynienia z sytuacją, w której niekonstytucyjnymi ustawami przez 8 lat zmieniano system prawa, doprowadzając do wydrążenia treści wielu konstytucyjnych zasad, przede wszystkim zasady odrębności władzy sądowniczej, niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Jeśli uznamy, że powołani na podstawie tych ustaw sędziowie powinni mieć wszystkie konstytucyjne gwarancje z art. 180 Konstytucji, to uznamy tym samym, że niekonstytucyjne ustawy mają pierwszeństwo przed Konstytucją. Jeżeli powiemy, że status ustawowych sędziów opiera się na ustawach mających bardzo silne domniemanie zgodności z Konstytucją, że można to domniemanie kwestionować tylko przed Trybunałem Konstytucyjnym, to w zasadzie dochodzimy do przekonania, że żadnej sanacji wymiaru sprawiedliwości nie da się przeprowadzić. Można oczywiście twierdzić, jak to robi prof. Ryszard Piotrowski, że trzeba czekać na odbudowanie Trybunału Konstytucyjnego, na zmianę KRS, ale w takim ujęciu może się okazać, że perspektywa sanowania tych naruszeń Konstytucji jest tak odległa, że w zasadzie godzimy się z tym, że nadrzędność Konstytucji i jej obowiązywanie stanie się fikcją, figurą stylistyczną zapisaną w jej art. 8. Wracamy w tym zakresie do PRL-u. Nie można interpretować Konstytucji w taki sposób, że traci ona swoją nadrzędność, staje się aktem wyłącznie programowym, a najważniejszym i najwyższym aktem w państwie staje się ustawa zwykła. Gdyby tak było, to sędziowie powołani niezgodnie z Konstytucją mogliby cieszyć się wszelkimi możliwymi gwarancjami, a obywatele nie mieliby zagwarantowanego prawa do bezstronnego sądu.
Czytaj: Prof. Piotrowski: Przywracanie praworządności tylko zgodnie z Konstytucją>>
Czytaj także w LEX: Czy Konstytucja stanowi inaczej? O wyjątkach od zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji > >
Czy nie ma ryzyka, że w ramach obecnego przywracania ładu konstytucyjnego wprowadzimy jakieś standardy prawne, które będą nam szkodzić w przyszłości?
Oczywiście, istnieje takie ryzyko. Warto tu przypomnieć argument przywoływany w dyskusji o statusie wadliwie powołanych sędziów, ale trzeba mieć świadomość podstaw tych standardów. Były w przeszłości sytuacje, gdy ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa była niezgodna z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny stwierdził to dopiero po pewnym czasie. Mimo to nie podważano statusu sędziów powołanych na podstawie niekonstytucyjnej ustawy. Trzeba jednak pamiętać, że w obecnej sytuacji nie chodzi tylko o to, że ustawa o KRS jest w jakimś punkcie niezgodna z Konstytucją, ale o to, że na gruncie ustawy z 2017 r. doszło do podważenia istoty kompetencji tego organu. Jeżeli zgodzimy się, że KRS przestała być organem niezależnym, to w konsekwencji trzeba stwierdzić, że ustawa wydrążyła z treści jej kompetencje wskazane w art. 179 Konstytucji do przedkładania Prezydentowi kandydatur sędziowskich w warunkach swojej niezależności. Jest to kwalifikowane naruszeniem Konstytucji. Obecnie podejmowane środki prawne powinny być adekwatne do tych naruszeń. Oczywiście, stwarza to zagrożenia na przyszłość. Gdy popatrzymy na obecną sytuację naszego państwa, w którym nie funkcjonują naczelne organy władzy sądowniczej, można stwierdzić, że w pewnych sytuacjach zagrożeniem jest zbyt szeroki zakres swobody ustawodawcy i zbyt szerokie kompetencje na przykład ministra sprawiedliwości. To w przyszłości może się okazać bardzo niebezpieczne.
Zobacz także w LEX: Nadrzędność nad pierwszeństwem...? Uwagi na tle kontrowersji prawnych Polska – Unia Europejska (2015–2023) > >
Jakie są gwarancje unikania ewentualnych zagrożeń?
Po pierwsze, przywrócenie niezależności sądów i wszystkich innych organów władzy sądowniczej. Po drugie, doprowadzenie do sytuacji, w której to organy władzy sądowniczej będą rozstrzygać spory powstałe w sytuacji ewentualnych zagrożeń. Po trzecie, oparcie wykładni Konstytucji na dyrektywie, w myśl której podstawą ustroju sądów jest prawo do sądu, w tym prawo do sądu ustanowionego Konstytucją, a wszystkie zasady ustrojowe z rozdziału VIII Konstytucji mają charakter instrumentalny dla realizowania tego prawa. To jest kwestia odzyskania sprawności państwa i jego organów. Zasady konstytucyjne mają charakter optymalizacyjny. Są realizowane w mniejszym lub większym stopniu, a jaki stopień realizacji jest odpowiedni, kiedy mogą być ograniczone, zależy od okoliczności faktycznych i prawnych. Podstawą ważenia zasad, w tym zasady niezależności sądów, jest zasada proporcjonalności.
A po ustaniu tych „okoliczności” konstytucyjne zasady powinny powrócić?
Nie tyle powinny powrócić, co powinny być inaczej interpretowane, np. co do dopuszczalności ingerencji ustawodawcy w odrębność sądów. Jeśli zagrożenie, na skutek którego doszło do odstępstw od konstytucyjnych zasad ustaje, to ingerencje na poziomie ustaw powinny być mniejsze. Konstytucja daje podstawę do takich zmiennych w czasie ocen właśnie w oparciu o zasady optymalizacyjne i ich proporcjonalne ważenie. Ustroju konstytucyjnego nie można rozumieć w ten sposób, że stworzymy w nim wyśrubowane abstrakcyjne standardy konstytucyjne, będziemy za ich pomocą chronili niekonstytucyjnie działające organy państwa, a na koniec powiemy, że ze względu na obawę o obniżenie w przyszłości tych standardów skutki niekonstytucyjnych działań muszą nadal trwać.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
