W 2022 r. do sądów administracyjnych wpłynęło około 17 826 skarg kasacyjnych. W 2023 r. było ich już 19 492.
Mimo tak dużej liczby spraw, wojewódzkie sądy rocznie załatwiają ok. 95 proc. spraw, a obywatel uzyskuje ochronę prawną i rozstrzygnięcie przed sądem pierwszej instancji w relatywnie szybkim, zaledwie kilkumiesięcznym okresie od daty wpływu skargi do sądu.
Taki wynik sytuuje nasze sądownictwo wśród sądownictw administracyjnych o najlepszych wynikach wśród krajów Unii Europejskiej. Według danych publikowanych w 2023 r. w tzw. Unijnej Tablicy Wyników Wymiaru Sprawiedliwości (EU Justice Scoreboard) Polska sytuuje się tuż za Szwecją, Węgrami, Litwą i Belgią, a zatem w czołówce 27 państw członkowskich, gdy chodzi o sprawność postępowania – zapewnia prof. Jacek Chlebny, prezes NSA.
Niepełna obsada i duży napływ skarg do NSA
Nieco inna i bardziej złożona sytuacja występuje w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przed którym obecnie czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy wynosi około 16 miesięcy. Jest to spowodowane zarówno ogromnym rocznym wpływem spraw. Do NSA w 2023 r. wpłynęły 24 644 sprawy, w tym 19 492 skargi kasacyjne.
- Opóźnienia wynikają z dużej liczby spraw pozostających do rozpoznania z okresów poprzednich sięgający niemal dwukrotności rocznego wpływu oraz niepełną obsadę etatów sędziowskich – podają władze sądu. Pomimo tej stanowiącej duże wyzwanie dla sprawności postępowania sytuacji, wynik długości postępowania przed sądem administracyjnym II instancji sytuuje Polskę na 12 miejscu wśród państw członkowskich Unii Europejskiej.
Adwokaci i radcowie wnoszący skargi do NSA widzą sprawę zaległości w dużo ciemniejszych barwach.
- Praktyka jest taka, że przeciętnie trudna sprawa czeka na rozpoznanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym ponad dwa lata – mówi Damian Sucholewski, adwokat, zajmujący się głównie sprawami emerytur spec-służb. – Nie tylko w NSA brakuje sędziów, ale i w pozostałych sądach. W kilku sprawach ja i moi klienci składali wnioski do sądu, aby sprawa ruszyła z miejsca, bo zdarzają się wypadki, że przez trzy lata od momentu złożenia skargi kasacyjnej nic się nie dzieje – dodaje adwokat.
Prawnicy wskazują, że metodą na szybsze rozpoznanie kasacji w NSA jest złożenie wniosku o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Zobacz procedurę: Skarga kasacyjna >
Adam Kuczyński, radca prawny, występujący w sądach administracyjnych w imieniu Stowarzyszenia Watchdog Polska i innych sprawach publicznych mówi, że czeka na wyroki w skargach złożonych w 2021 i 2022 roku.
- Oczekiwanie na rozpoznanie skargi kasacyjnej 16 miesięcy - jak wynika z raportu NSA - nie jest ani średnią, ani standardem - mówi mec. Kuczyński. - Na przyspieszenie rozpoznawania spraw w ubiegłym roku mogły wpłynąć przepisy pandemiczne, które nakazywały organizować rozprawy niejawne lub online. Sprawy dostępu do informacji publicznej mają krótsze terminy oczekiwania, ale na pewno nie dzieje się to sprawnie - dodaje.
Czytaj też w LEX: Skarga kasacyjna - błędy przy formułowaniu zarzutu naruszenia prawa materialnego jako podstawy skargi kasacyjnej >
Obsada sądu nie może być kwestionowana
W czasie Zgromadzenia Ogólnego Sędziów NSA 15 kwietnia br. odczytano list prezydenta Andrzeja Dudy, w którym odniósł się do problemu nominacji sędziowskich do sądów administracyjnych.
Prezydent napisał: „Obserwujemy bezprecedensowe próby kwestionowania ważności powołań sędziowskich. Nie było i nie będzie na to mojej zgody. Reformy wymiaru sprawiedliwości muszą się odbywać z poszanowaniem ram konstytucyjnych i prawa obywateli do sądu” .
Podkreślił, że orzecznictwo sądów administracyjnych należy do szczególnie istotnych, a przy tym jednoznacznie pozytywnych czynników regulujących stosunki prawne i społeczne w naszym kraju. Wyraził też aprobatę dla "konsekwentnego stanowiska NSA w sprawie bezwzględnej skuteczności powołania sędziego przez prezydenta RP".
Andrzej Duda przypomniał wyrok z 4 listopada 2021 r., w którym stwierdzono: „w aspekcie unijnych i konwencyjnych standardów prawa do sądu można uznać, że jeżeli w składzie orzekającym wojewódzkiego sądu administracyjnego zasiada sędzia bądź asesor sądowy spełniający konstytucyjne standardy niezależności, niezawisłości i bezstronności, nawet jeżeli został powołany przez prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie ukształtowanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r., to taki sąd należy uznać za sąd europejski „
Źródła luki prawnej
Przeszkodą w sprawnym rozpoznawaniu spraw bywa niejasne i „dziurawe” prawo. Najczęściej spotykanym źródłem luki prawnej w orzecznictwie sądów administracyjnych, poza pominięciem ustawodawczym, jest zakresowy lub interpretacyjny wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o niekonstytucyjności przepisu prawa „w rozumieniu” lub „w zakresie”.
Wyrok zakresowy czy też interpretacyjny nie deroguje ocenianego przepisu z systemu prawa, lecz wskazuje, że jego stosowanie w określonym w sentencji wyroku narusza postanowienia Konstytucji, a w przypadku zastosowania w sentencji wyroku klauzuli: „rozumiany w ten sposób, że przesądza, że wskazana wykładnia przepisu jest niezgodna z Konstytucją”.
Mimo że w orzeczeniach NSA zapadłych po wyroku z 21 października 2014 r., K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny uznał niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, sądy administracyjne wyrażają pogląd, że od dnia wejścia w życie wyroku (tj. od 8 lipca 2019 r.) art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być stosowany z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, to organy odmawiają przyznania świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r.. Organy ignorują nawet wytyczne sądu co do kierunku wykładni tego przepisu prawa.
Wadliwe przepisy anty-pandemiczne
Na wadliwie sformułowane przepisy prawa powodujące trudności interpretacyjne NSA zwracał uwagę w sprawach, w których zastosowanie miała ustawa z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi , a także rozporządzenie Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
W większości sprawy te dotyczyły nałożenia kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 (np. wyroki z: 21 listopada 2023 r., II GSK 2204/22; 11 lipca 2023 r., II GSK 1475/22 oraz postanowienia z: 9 marca 2023 r., II GSK 1176/22; 9 lutego 2023 r., II GZ 17/23; 29 marca 2023 r., II GZ 75/23).
Problemy wynikały także z ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie naruszały standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji dotyczącej ograniczenia określonej działalności gospodarczej z uwagi na niespełnienie wymogów przeciwpożarowych znajduje się w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych.
Wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia sankcji wobec podmiotu prowadzącego działalność hotelarską za niespełnienie wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 (obiekt wpisany do rejestru nie spełnia wymagań przeciwpożarowych) w postaci uchylenia decyzji o zaszeregowaniu do kategorii hoteli czterogwiazdkowych i wykreśleniu obiektu z ewidencji, stanowi wprowadzenie do porządku prawnego jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności prowadzenia działalności gospodarczej.
Przepis ten był podstawą nakładania na skarżącego sankcji administracyjnej i wykraczał poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 45 ustawy. Dlatego, że nie mieścił się w ramach delegacji ustawowej (wyrok z 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19).
Koszty usuwania pojazdu
NSA borykał się także z niejasnymi przepisami dotyczącymi porzucanych i pozostawionych na drogach aut. NSA wskazał, że wysokość kosztów i opłat jest ustalana w drodze uchwały rady powiatu, zgodnie z art. 130 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, z uwzględnieniem maksymalnej wysokości stawek i mechanizmu ich waloryzacji określonych w ust. 6a-6d tego przepisu.
Właściciela pojazdu obciąża się kosztami, o których mowa w art. 130a ust. 2 ustawy, niezależnie od tego, jaka była rzeczywista ich wysokość i bez względu na okoliczności, którymi kierowała się osoba prowadząca pojazd bez wymaganych uprawnień. Przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie określają terminu do złożenia wniosku przez starostę do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu. Art. 130a ust. 1 tej ustawy wskazuje jedynie, że czynność ta nie może być podjęta przed upływem 3 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu oraz przed upływem 30 dni od dnia powiadomienia właściciela pojazdu lub osoby uprawnionej o obowiązku odbioru pojazdu (art. 130a ust. 10a).
NSA stwierdził, że być może jest to zaniechanie legislacyjne, jednak z punktu widzenia zasady legalizmu i funkcji kontrolnej sądu administracyjnego nie jest rolą tego sądu twórcze wypełnianie tego rodzaju luk prawnych. Reasumując, starosta nie może rozważyć zastosowania ani zastosować innego sposobu wyliczenia kosztów przechowywania usuniętego pojazdu (w szczególności ich obniżenia czy miarkowania), gdyż byłoby to działanie z rażącym naruszeniem prawa (wyrok z 29 czerwca 2023 r., II GSK 1271/22).
