Mgr Wojciech Major, Sąd Apelacyjny w Krakowie

Pomiar i raportowanie dokonań w systemie kontroli zarządczej sądu

Artykuł pochodzi z miesięcznika Przegląd Prawa Publicznego 5/2015


1. Wstęp

Sprawny, a przez to cieszący się autorytetem społeczeństwa, wymiar sprawiedliwości to jeden z filarów demokratycznego państwa. Sprawność działania nie występuje samoistnie. Kierownictwo sądu, sędziowie oraz urzędnicy powinni stale mieć na uwadze misję, którą realizują wobec społeczeństwa. Realizacja konstytucyjnego obowiązku, jakim jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, wymaga od wszystkich pracowników sądu ciągłej troski o jakość świadczonych społeczeństwu usług, jak również poszukiwania sposobów ich poprawy. W 2009 r. ustawą o finansach publicznych[1] wprowadzono pojęcie kontroli zarządczej jako systemu wspomagającego proces zarządzania zorientowanego na osiągnięcie zaplanowanych rezultatów. Dodatkowo na Ministra Sprawiedliwości ustawa (art. 69 ust. 2 u.f.p.) nałożyła obowiązek zapewnienia funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej w kierowanym przez niego dziale administracji rządowej. W rezultacie, realizując dyspozycję zawartą w art. 69 ust. 5 u.f.p., Minister Sprawiedliwości określił w formie komunikatu szczegółowe wytyczne w zakresie kontroli zarządczej dla działu „sprawiedliwość”, w tym sądów powszechnych.
Celem artykułu jest przedstawienie propozycji modelu pomiaru i raportowania dokonań jednostki, leżących w obszarze kompetencji i odpowiedzialności dyrektora sądu.
 

 

2. Pojęcie i zakres kontroli zarządczej

Pojęcie kontroli zarządczej ma swoje źródło w naukach o zarządzaniu. Kontrola jest bowiem elementem procesu zarządzania, który ma udzielić kierownikowi jednostki odpowiedzi na pytanie, czy działania pracowników umożliwiają organizacji osiągnięcie zaplanowanych celów. Kontrola obejmuje następujące główne elementy[2]: (1) ustalenie norm efektywności; (2) pomiar bieżącej efektywności; (3) porównanie osiągniętej efektywności z przyjętymi normami; (4) w przypadku wykrycia odchyleń – podjęcie decyzji o wprowadzeniu działań korygujących. Kontrola może obejmować dowolny obszar działania jednostki. Jak twierdzi M. Kroll, większość organizacji definiuje dziedziny kontroli według czterech typów wykorzystywanych zasobów: ludzkich, informacyjnych, rzeczowych i finansowych[3]. Według szczebla w systemie organizacji, którego dotyczy, kontrolę można podzielić na[4]:

  1. kontrolę strategiczną obejmującą ocenę skuteczności przyjętej strategii organizacji w osiąganiu założonych celów strategicznych,
  2. kontrolę strukturalną obejmującą analizę struktury organizacji w aspekcie możliwości realizacji zadań przypisanych poszczególnym komórkom organizacyjnym,
  3. kontrolę operacji koncentrującą się na procesach, przy wykorzystaniu których następuje przekształcenie zasobów organizacji w produkty lub usługi,
  4. kontrolę finansową skoncentrowaną na analizie zasobów finansowych.

N.R. Anthony definiuje kontrolę zarządczą jako proces, za pomocą którego menedżerowie zapewniają, że zasoby są pozyskiwane oraz skutecznie i efektywnie wykorzystywane w realizacji celów jednostki[5]. W efekcie wywieranie wpływu na pracowników przez zarządzających jednostką powinno umożliwić wdrożenie i realizację przyjętej przez organizację strategii[6]. G. Hofstede definiuje kontrolę zarządczą jako proces skoncentrowany na wynikach uzyskiwanych przez członków organizacji, wskazując trzy główne aspekty[7]:

  1. Kontrola zarządcza w praktyce wspomaga organizację w osiąganiu celów.
  2. Kontrola zarządcza skupia się na pomiarze osiągniętych wyników.
  3. Kontrola zarządcza powinna wpływać na pracowników. Pracownicy są głównym źródłem sukcesu lub porażki organizacji.

W warunkach polskich kontrola zarządcza wprowadzona została ustawą o finansach publicznych z 2009 r., zastępując dotychczas funkcjonujące pojęcia kontroli finansowej. Według interpretacji Ministerstwa Finansów kontrola zarządcza to sposób spojrzenia na organizację, który ma ułatwić zarządzanie nią w uporządkowany sposób[8]. Kontrola zarządcza nie stanowi co do zasady nowych wymagań w zakresie zarządzania, zakłada samodoskonalenie organizacji, ciągłość diagnozowania, monitorowania i poprawiania realizowanych przez organizację procesów[9]. Zgodnie z art. 68 u.f.p. kontrola zarządcza to ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Art. 68 w dalszej kolejności definiuje cele, które ma zapewnić skutecznie działający system kontroli zarządczej:

  1. Zgodność działalności z przepisami prawa.
  2. Skuteczność i efektywność działania.
  3. Wiarygodność sprawozdań.
  4. Ochrona zasobów jednostki.
  5. Promowanie i przestrzeganie zasad etycznego postępowania.
  6. Efektywność i skuteczność przepływu informacji.
  7. Zarządzanie ryzykiem.

Skuteczność jest w tym przypadku rozumiana jako zdolność do realizacji zadań i osiągania celów organizacji. Efektywność oznacza zapewnienie najlepszej możliwej relacji pomiędzy ponoszonymi nakładami i osiąganymi efektami. Oszczędność oznacza zapewnienie najniższego możliwego kosztu realizacji celów i zadań przy założeniu odpowiedniej jakości wykonania. Terminowość polega na wykonaniu zadań i osiągnięciu celów w założonym czasie bez wzrostu nakładów lub utraty jakości[10]. Cele i zadania unormowane są ustawami bądź innymi aktami wykonawczymi w zależności od rodzaju jednostki sektora finansów publicznych[11].
Ustawa o finansach publicznych (art. 69 ust. 2) nałożyła na Ministra Sprawiedliwości obowiązek zapewnienia funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej w kierowanym przez niego dziale administracji rządowej, w zakresie spraw niezastrzeżonych odrębnymi przepisami do kompetencji innych organów państwowych i z uwzględnieniem zasady niezawisłości sędziowskiej. Zgodnie z dyspozycją art. 69 ust. 5 u.f.p. Minister Sprawiedliwości określił w formie komunikatu[12] szczegółowe wytyczne w zakresie działu administracji rządowej – sprawiedliwość. Wytyczne odnoszące się do sądów powszechnych określają dwa poziomy kontroli zarządczej sprawowanej w sądach. Poziom pierwszy należy do prezesa i dyrektora sądu w zakresie zadań przypisanych tym organom ustawą − Prawo o ustroju sądów powszechnych[13]. Poziom drugi należy do obowiązków:

  • a) prezesa sądu nadrzędnego – w zakresie zadań przypisanych temu organowi w ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych – wobec sądów podległych.
  • b) dyrektora sądu apelacyjnego – w zakresie zadań przypisanych temu organowi w ustawie – Prawo o ustroju sądów powszechnych – wobec sądów podległych.

Prezes i dyrektor sądu podejmują działania, zapewniające funkcjonowanie kontroli zarządczej zgodne z ustawą o finansach publicznych oraz ze standardami kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych[14]. Standardy stanowią uporządkowany zbiór wskazówek, które osoby odpowiedzialne za funkcjonowanie kontroli zarządczej powinny wykorzystać do tworzenia, oceny i doskonalenia systemów kontroli zarządczej. Przedstawione zostały w pięciu grupach odpowiadających poszczególnym elementom kontroli zarządczej (tabela 1).

Tabela 1. Standardy kontroli zarządczej obowiązujące sądy powszechne
A.
Środowisko wewnętrzne, na które składa się: (1) Zapewnienie przestrzegania wartości etycznych w sądzie. (2) Określenie poziomu kompetencji zawodowych pracowników. (3) Dopasowanie struktury organizacyjnej zapewniającej sprawną realizację zadań przez sąd. (4) Delegowanie uprawnień pracownikom jednostki dopasowane do zakresu ich obowiązków i kompetencji.
B.
Cele i zarządzanie ryzykiem, co oznacza: (1) Sformułowanie i upowszechnienie wśród pracowników misji sądu. (2) Określenie celów i zadań, a następnie zapewnienie procesu oceny ich realizacji. (3) Identyfikacja ryzyk związanych z realizacją zadań. (4) Analiza istotności ryzyka. (5) Opracowanie reakcji na ryzyko.

C.
Mechanizmy kontroli umożliwiające: (1) Dokumentowanie systemu kontroli zarządczej. (2) Zapewnienie nadzoru nad realizacją zadań. (3) Stworzenie i utrzymywanie mechanizmów służących sprawnemu i niezakłóconemu funkcjonowaniu sądu. (4) Zapewnienie ochrony zasobów sądu. (5) Zapewnienie funkcjonowania skutecznej kontroli operacji finansowych i gospodarczych. (6) Zapewnienie mechanizmów kontroli systemów informatycznych.

D.
Informacja i komunikacja, co oznacza: (1) Zapewnienie dostępu do bieżącej informacji. (2) Zapewnienie skutecznej komunikacji wewnątrz sądu. (3) Zapewnienie skutecznej komunikacji zewnętrznej.

E.
Monitorowanie i ocena, w szczególności: (1) Bieżące monitorowanie poszczególnych elementów procesu zarządzania sądem. (2) Okresowe dokonywanie samooceny funkcjonującego systemu kontroli zarządczej. (3) Dokonywanie okresowego audytu kontroli zarządczej funkcjonującej w sądzie. (4) Wykorzystanie narzędzi oceny celem uzyskania zapewnienia o stanie kontroli zarządczej w sądzie.
Źródło: Opracowanie własne.

Podstawą opracowania planu działalności ministra dla działu „sprawiedliwość” jest analiza uwarunkowań strategicznych, zawierająca propozycje celów[15]. Zatwierdzony przez ministra plan działalności obejmujący rok kalendarzowy zostaje opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej oraz przekazany jednostkom w dziale (tabela 2). Na podstawie planu działalności Ministerstwa Sprawiedliwości, zawierającego cele, zadania i mierniki ich realizacji, sąd apelacyjny (prezes i dyrektor) przygotowuje plan działalności dla sądów obszaru apelacji i dla siebie. Na podstawie planu dla obszaru apelacji sądy okręgowe i rejonowe przygotowują własne plany działalności. Realizacja zadań ujętych w planach podlega ciągłej ocenie, dokonywanej przez kierownictwo sądu, oraz kwartalnemu raportowaniu[16]. Raporty opisują stopień realizacji zadań oraz opis ryzyk zagrażających osiągnięciu celów. Identyfikacja ryzyka powinna być zintegrowana z procesem planowania zadań przy zaangażowaniu osób odpowiedzialnych za ich późniejszą realizację. Po zakończeniu roku prezesi i dyrektorzy sądów sporządzają sprawozdanie z wykonania planu działalności oraz składają oświadczenia o stanie kontroli zarządczej[17] w kierowanych przez siebie jednostkach (tabela 2).
Ocena stanu kontroli zarządczej powinna opierać się w szczególności na informacjach wynikających z następujących źródeł[18]: (1) monitoringu realizacji celów i zadań, (2) samooceny kontroli zarządczej, (3) systemu zarządzania ryzykiem, (4) wyników pracy audytu i kontroli wewnętrznej, (5) wyników kontroli i audytów zewnętrznych.

Tabela 2. Sprawozdawczość w systemie kontroli zarządczej sądu
Jednostka odpowiedzialna
Rodzaj sprawozdania
Miejsce publikacji
Termin
Ministerstwo Sprawiedliwości
Plan działalności dla działu
Biuletyn Informacji Publicznej (BIP)
Niezwłocznie po zatwierdzeniu przez Ministra Sprawiedliwości
Ministerstwo Sprawiedliwości
Plan działalności dla działu
Przekazanie do sądów apelacyjnych
W terminie umożliwiającym sporządzenie przez sądy własnych sprawozdań
Sąd apelacyjny
Plan działalności dla apelacji
Przekazanie do sądów okręgowych i rejonowych
W terminie umożliwiającym sporządzenie przez sądy własnych sprawozdań
Sąd apelacyjny
Plan działalności dla apelacji
Przekazanie do Ministerstwa Sprawiedliwości
Niezwłocznie po zatwierdzeniu przez prezesa i dyrektora
Sąd apelacyjny, sądy okręgowe i rejonowe
Plan działalności sądu
Biuletyn Informacji Publicznej (BIP)
Do 31 grudnia
Sądy obszaru apelacji
Raport z zarządzania ryzykiem
Przekazanie do sądu apelacyjnego
Kwartalnie
Sąd apelacyjny
Zbiorczy raport z zarządzania ryzykiem
Przekazanie do Ministerstwa Sprawiedliwości
Do 30 dnia od zakończenia kwartału (nie sporządza się za IV kwartał)
Sądy obszaru apelacji
Sprawozdanie z wykonania planu działalności oraz oświadczenie o stanie kontroli zarządczej
Przekazanie do sądu apelacyjnego
Przed 31 marca
Sąd apelacyjny
Sprawozdanie z wykonania planu działalności oraz oświadczenie o stanie kontroli zarządczej
Ministerstwo Sprawiedliwości
Do 31 marca

Źródło: opracowanie własne.

 

3. Pomiar i raportowanie dokonań w systemie kontroli zarządczej

Pomiar dokonań można określić jako wieloprzekrojowy system informacyjny, ukierunkowany na generowanie i raportowanie użytecznych informacji dla kadry zarządzającej, umożliwiający skuteczne sprawowanie kontroli nad najważniejszymi obszarami funkcjonowania przedsiębiorstwa[19]. Termin „dokonanie” w tym sensie oznacza uzyskanie określonych rezultatów, wyników (efektów) działalności przedsiębiorstwa. Zarządzanie przez rezultaty to łańcuch następujących działań[20]:

  1. Zdefiniowanie, po przeprowadzeniu stosownej analizy, realistycznych rezultatów, jakie spodziewamy się uzyskać.
  2. Rozpoznanie beneficjentów każdego działania oraz takie jego zaprogramowanie, aby spełniło ich potrzeby.
  3. Stałe monitorowanie dokonań za pomocą odpowiednich wskaźników, w tym dotyczących zasobów wykorzystywanych do osiągnięcia określonych rezultatów.
  4. Identyfikacja i zarządzanie ryzykami w aspekcie spodziewanych rezultatów i zasobów niezbędnych do ich osiągnięcia.
  5. Podnoszenie umiejętności poprzez stałą ocenę dokonań oraz uwzględnianie wniosków z ocen przy podejmowaniu decyzji.
  6. Raportowanie o dokonanych rezultatach oraz zaangażowanych zasobach.

Osiągane rezultaty można podzielić na trzy grupy[21]:

 

  1. Produkty, czyli widoczne, konkretne rezultaty uzyskane z przetworzonych zasobów.
  2. Wyniki, czyli uzyskany przez beneficjentów w krótkim czasie efekt spowodowany zwykle wytworzeniem danego produktu.
  3. Oddziaływanie, czyli uzyskany długookresowy efekt lub konsekwencja będąca realizacją zaprogramowanego ogólnego celu.

Pomiar dokonań jest elementem kluczowym w każdej organizacji. Wynika to z prawidłowości, że aby zarządzać, niezbędny jest pomiar i ocena procesów, którymi zarządzamy[22]. Szczególne znaczenie w pomiarze dokonań ma decyzja, co należy mierzyć i uznać za pomiar dokonań. W pomiarze dokonań wykorzystuje się: (1) pojedyncze mierniki finansowe, (2) złożone systemy wskaźników finansowych, (3) wielokryterialny pomiar rezultatów z wykorzystaniem mierników finansowych i niefinansowych[23]. Decyzje te są ściśle związane z wyznaczonymi celami danej jednostki. Cele natomiast powinny być konkretne, mierzalne, osiągalne, istotne i określone czasowo[24]. Kolejnym elementem wymagającym zdefiniowania jest zadanie. W ujęciu merytorycznym zadanie można określić jako zespół działań realizowanych przez przedsiębiorstwo, służących osiągnięciu założonego celu (efektu), określonego ilościowo lub jakościowo[25].
Kontrola zarządcza to ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań. Określanie celów i zadań stanowi zatem najważniejszy proces kontroli zarządczej oraz istotne kryterium dokonywania jej oceny[26]. Sposób zdefiniowania kontroli zarządczej wskazuje, iż de facto pojęcie to jest tożsame z zarządzaniem[27].
Przy ustalaniu celów i zadań dla sądu należy mieć na względzie w szczególności[28]:

  • cele i zadania określone w obowiązujących sąd przepisach prawa,
  • cele wynikające z planu działalności Ministra Sprawiedliwości (tabela 3),
  • cele i zadania określone w dokumentach strategicznych,
  • cele i zadania określone w budżecie państwa w układzie zadaniowym,
  • potrzeby i oczekiwania obywateli,
  • potrzeby i oczekiwania pracowników,
  • otoczenie prawne i ekonomiczne,
  • istotne problemy zidentyfikowane w działalności sądu,
  • cele i zadania niezrealizowane w poprzednich latach.

Zgodnie z ustawą − Prawo o ustroju sądów powszechnych (art. 1) sądy powszechne wykonują zadania związane ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości w zakresie nienależącym do sądów administracyjnych, sądów wojskowych oraz Sądu Najwyższego. Sądy powszechne wykonują również inne zadania z zakresu ochrony prawnej, powierzone w drodze ustaw. Zadania związane z działalnością orzeczniczą realizowane są przez sędziów, inne zadania z zakresu ochrony prawnej realizowane są przez referendarzy sądowych. Odrębnym aspektem funkcjonowania sądu jest realizacja zadań związanych z działalnością administracyjną sądów. Należy tu wyróżnić: (1) zadania związane z zapewnieniem właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań związanych z orzecznictwem, należące do obowiązków prezesa sądu, (2) zadania realizowane przez dyrektora związane z zapewnieniem odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu. Przyjmując za główny cel – zapewnienie odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu − dyrektor sądu zobowiązany jest do podejmowania określonych działań, związanych z zakresem swoich kompetencji i odpowiedzialności. Należą do nich (art. 31a p.u.s.p.):

  • a) prowadzenie gospodarki finansowej sądu,
  • b) gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa,
  • c) wykonywanie czynności z zakresu prawa pracy wobec podległych pracowników,
  • d) reprezentowanie Skarbu Państwa w zakresie powierzonego mienia i zadań sądu,
  • e) zapewnienie funkcjonowania audytu wewnętrznego.

Zapewnienie warunków techniczno-organizacyjnych oznacza w praktyce:

  1. przeprowadzenie analizy, w wyniku której zdefiniowane zostaną zadania, których realizacja jest niezbędna dla sprawnego funkcjonowania sądu w zakładanym okresie,
  2. określenie zasobów niezbędnych do realizacji zaplanowanych zadań (ludzkich, informacyjnych, rzeczowych, finansowych),
  3. zorganizowanie efektywnego przepływu informacji w zakresie realizacji zadań i celów postawionych przed pracownikami oraz ich związku z celami głównymi sądu, w tym określenie mierników realizacji zadań,
  4. nadzór i kontrola nad realizacją zadań w oparciu o analizę sprawozdań i raportów prezentujących osiągnięte rezultaty.

Pierwsze dwa elementy związane są ściśle z procesem planowania, tzn. przygotowania planów dla sądu w ujęciu finansowym i zadaniowym. Kolejne związane są z przepływem informacji. Nadzór i kontrola realizowane są poprzez dokonywanie kwartalnej analizy stopnia realizacji zadań i osiąganych celów na podstawie przyjętych w planie wskaźników, całość ujęta jest w formie sprawozdań kwartalnych i rocznych.
Pomiar i raportowanie dokonań sądu w zakresie zadań realizowanych przez dyrektora sądu obejmują:

  • a) sprawozdawczość finansową wynikającą z przepisów ustawy o rachunkowości[29],
  • b) planowanie i sprawozdawczość budżetową[30],
  • c) planowanie i sprawozdawczość budżetową w układzie zadaniowym[31],
  • d) plan działalności, będący elementem sprawowania kontroli zarządczej, oraz sprawozdanie z wykonania planu działalności[32],
  • e) kwartalne analizy stopnia realizacji zadań dokonywane na podstawie planu rocznego (projektu, a następnie układu wykonawczego budżetu w części odpowiadającej sądom powszechnym)[33],
  • f) roczne sprawozdanie z działalności sądu sporządzane przez dyrektora właściwego sądu (sądów w obszarze apelacji w przypadku dyrektora sądu apelacyjnego) (art. 31a § 2 p.u.s.p.).

Dyrektorzy sądów apelacyjnych, okręgowych i rejonowych prowadzą gospodarkę finansową podległych im jednostek, jak również ponoszą za nią odpowiedzialność. Podstawą opracowania projektów planów finansowych przez dyrektora sądu jako dysponenta środków budżetowych[34] jest harmonogram, określający zasady, tryb i terminy opracowania materiałów do projektu budżetu państwa w części odpowiadającej sądom, sporządzony przez dysponenta części budżetowej (Ministra Sprawiedliwości). Dyrektor sądu apelacyjnego jako dysponent budżetu sądów na obszarze apelacji sporządza na podstawie harmonogramu opracowanego przez Ministra Sprawiedliwości harmonogram obowiązujący podległe mu jednostki.
Harmonogram zawiera:

  1. podstawowe założenia do projektu budżetu w zakresie zadań realizowanych przez sądy ze środków budżetowych,
  2. wskaźniki poziomu dochodów i wydatków budżetowych państwa,
  3. wzory formularzy.

W procesie planowania dyrektorzy kierują się zasadą wynikającą z art. 44 u.f.p., zgodnie z którym wydatki sądów powinny być planowane, a następnie realizowane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Plan (budżet, preliminarz finansowy, plan finansowy) jest dokumentem przedstawiającym wielkość zasobów przeznaczonych na realizację działań w poszczególnych okresach. Plan roczny składa się z budżetu dochodów oraz budżetu wydatków.
Budżet dochodów zawiera planowane wpływy do budżetu państwa według podziału zgodnego z klasyfikacją budżetową[35]. Dochody sądu obejmują w szczególności: wpływy z grzywien, kar, wpływy z tytułu spłat pożyczek mieszkaniowych udzielonych sędziom, dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa, inne. Dochody budżetowe planuje się na ogół na poziomie zrealizowanych wpływów z roku poprzedzającego plan.
Budżet wydatków obejmuje:

  1. Wynagrodzenia z podziałem na poszczególne grupy zawodowe.
  2. Składki na ubezpieczenia społeczne.
  3. Świadczenia na rzecz osób fizycznych.
  4. Wynagrodzenia bezosobowe.
  5. Podatki i opłaty.
  6. Zakupy towarów i usług.
  7. Pozostałe wydatki.
  8. Wydatki majątkowe.

Raportowanie w systemie sprawozdawczości budżetowej obejmuje następujące elementy:

  1. Sprawozdanie Rb-23 o stanie środków na rachunkach bankowych sądu z wyodrębnieniem rachunku dochodów i rachunku wydatków sądu.
  2. Sprawozdanie Rb-27 z wykonania planu dochodów budżetowych, zestawiające należności z tytułu dochodów budżetowych, dochody zrealizowane przez sąd w porównaniu do założonego planu dochodów.
  3. Sprawozdanie z wykonania planu wydatków sądu, przedstawiające wykonanie wydatków w układzie paragrafowym w stosunku do założonego planu wydatków.
  4. Sprawozdanie Rb-70 o zatrudnieniu i wynagrodzeniach, zestawiające poziom zatrudnienia w sądzie wraz z wynagrodzeniami w stosunku do przyjętego planu.
  5. Sprawozdanie Rb-33 z wykonania planu finansowego państwowego funduszu celowego w ujęciu plan–wykonanie w poszczególnych paragrafach wydatków.
  6. Sprawozdanie Rb-28NW z wykonania planu wydatków, które nie wygasły z upływem roku budżetowego.
  7. Sprawozdanie Rb-N o stanie należności oraz wybranych aktywów finansowych.
  8. Sprawozdanie Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji.
  9. Sprawozdanie Rb-BZ1 z wykonania wydatków budżetu państwa oraz budżetu środków europejskich w układzie zadaniowym[36].

Sprawozdania wymienione w pozycjach 1 do 6 regulują rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej[37] oraz rozporządzenie w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych[38].
Sprawozdawczość finansowa i sprawozdawczość budżetowa jest o tyle przedmiotem zainteresowania kontroli zarządczej w sądzie, że jednym z jej celów jest zapewnienie wiarygodności sprawozdań sporządzanych przez sąd. Wiarygodność ta realizowana jest poprzez procedury i mechanizmy zawarte w przyjętej polityce rachunkowości oraz stosowanie się do zapisów ustawy o rachunkowości. W sądach powszechnych na chwilę obecną nie funkcjonuje system rachunkowości zarządczej, a rachunek kosztów prowadzony jest w układzie rodzajowym. W sądach trwają prace związane z pełnym wdrożeniem Zintegrowanego Systemu Rachunkowości i Kadr; narzędzie to umożliwi w przyszłości generowanie informacji o charakterze zarządczym. Sprawozdawczość finansowa i budżetowa jest zbiorem informacji o dokonanych wydatkach i zrealizowanych dochodach na rzecz Skarbu Państwa, co jest wynikiem rocznego okresu planowania budżetowego.

Tabela 3. Przykładowe cele i zadania wynikające z planu działalności Ministra Sprawiedliwości, dotyczące sądów powszechnych, wprowadzone do planu działalności apelacji sądowej
CZĘŚĆ A: Najważniejsze cele do realizacji w roku 2014


Cel 1 Zwiększenie stopnia realizacji praw obywatelskich przez system wymiaru sprawiedliwości


Miernik
Stosunek liczby sądów, w których badane są oczekiwania i standard obsługi interesantów w biurach obsługi interesanta, do liczby wszystkich sądów, w których utworzono biura obsługi interesanta
Zadania

  • 1. Opracowanie standardów funkcjonowania biur (punktów) obsługi interesantów
  • 2. Realizacja projektów informatycznych dotyczących udostępniania informacji obywatelom:
    • a) portal informacyjny i portal orzeczeń
    • b) wortal wymiaru sprawiedliwości

 

Cel 2 Poprawa sprawności działania systemu wymiaru sprawiedliwości

 

Miernik
Średni czas trwania postępowania w sprawach cywilnych, pracy, rodzinnych, ubezpieczeń społecznych, karnych i gospodarczych (z wyłączeniem spraw wieczystoksięgowych i rejestrowych)
Liczba spraw sądowych skierowanych do postępowań mediacyjnych
Zadania

  • 1. Szkolenia mające na celu pozyskanie przez sędziów wiedzy pozwalającej na bardziej efektywne wykonywanie obowiązków zawodowych, m.in. w zakresie efektywnego prowadzenia czynności procesowych czy wykorzystywania alternatywnych metod rozwiązywania sporów
  • 2. Realizacja projektów informatycznych:
    • a) System Informatyczny Wspomagania Procesów Merytorycznych (SIWPM), mający na celu wsparcie pracy orzeczniczej i sekretarskiej
    • b) e-protokół − system cyfrowej rejestracji rozpraw na salach sądowych
  • 3. Wymiana danych w postaci elektronicznej pomiędzy sądami
  • 4. Centrum kompetencji informatyzacji sądownictwa
  • 5. Uruchomienie systemu opłatomatów i portalu płatności

 

Cel 3 Zwiększenie efektywności alokacji etatów w sądownictwie

Miernik
Relacja maksymalnej wartości ilorazu wpływu do obsady do minimalnej wartości ilorazu wpływu do obsady w sądach okręgowych i osobno w sądach rejonowych (liczony jako średnia arytmetyczna dla pionów cywilnego, karnego, pracy i ubezpieczeń społecznych, rodzinnego i gospodarczego)
Zadania
Monitorowanie poziomu obciążenia pracą oraz etatyzacji w poszczególnych pionach orzeczniczych i szczeblach sądownictwa powszechnego


Cel 4 Poprawa efektywności wydatkowania środków

Mierniki
Efektywność wydatkowania środków w ujęciu zadaniowym
Zadania

  1. Opracowanie jednolitych zasad rachunkowości dla sądów; wdrożenie systemu informatycznego rachunkowości i systemu zarządzania kadrami w sądach
  2. Wdrożenie Centralnego Systemu Zakupów dla sądownictwa powszechnego
  3. Wdrożenie systemu informatycznego do obsługi płatności
  4. Rozwój Centrum Usług Wspólnych dla sądownictwa powszechnego
  5. Wdrożenie systemu zarządzania majątkiem, który pozwoli w lepszy sposób planować wydatki oraz lepiej zarządzać posiadanym majątkiem

CZĘŚĆ B: Cele priorytetowe wynikające z budżetu państwa w układzie zadaniowym
Cel 1
Zagwarantowanie obywatelom konstytucyjnego prawa do sądu
Miernik
Wskaźnik opanowania wpływu spraw (ogółem)
Zadania
1. Działalność orzecznicza
2. Działalność pozaorzecznicza
3. Wypłata odszkodowań i zadośćuczynień orzekanych przez sądy

Źródło: Opracowanie własne na podstawie planu działalności Ministerstwa Sprawiedliwości, http://bip.ms.gov.pl/pl/dzialalnosc/kontrola-zarzadcza/download,2797,1.html (dostęp: 31.12.2014 r.).
Plan działalności Ministerstwa Sprawiedliwości zawiera odwołania do dokumentów o charakterze strategicznym. Są to:
1. Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności.
2. Strategia Sprawne Państwo 2020.
3. Strategia Rozwoju Kraju 2020.
Na podstawie planu Ministerstwa Sprawiedliwości sądy apelacyjne tworzą plan działalności dla obszaru apelacji, zawierający cele i zadania związane z działalnością sądów powszechnych, uwzględniający plan dla działu (tabela 3). W dalszej kolejności sądy apelacyjne, okręgowe i rejonowe sporządzają własne plany.
Plan działalności sądu składa się z trzech części:
Część A – obejmująca zestawienie nie więcej niż pięciu najważniejszych celów przyjętych do realizacji przez Ministerstwo Sprawiedliwości, a następnie kaskadowanych odpowiednio na poziom sądów powszechnych wraz z miernikami ich realizacji (tabela 3). Dla celów wskazuje się odpowiednio zadania służące ich realizacji.
Część B – obejmująca zestawienie celów i zadań w budżecie państwa w układzie zadaniowym na rok, którego dotyczy plan, wraz z przypisanymi im miernikami i zadaniami.
Część C – obejmująca zestawienie innych celów wraz z miernikami i przypisanymi im zadaniami.
Dyrektor sądu sporządza plan obowiązkowo w części A i fakultatywnie w części C. Na koniec roku sporządzane jest sprawozdanie z wykonania planu działalności, zawierające w części A porównanie wielkości zrealizowanych do postulowanych, opisanych przez mierniki realizacji celów. Dodatkowo w części D sprawozdania opisuje się przyczyny niezrealizowania celów i/lub wystąpienia istotnych różnic pomiędzy zrealizowanymi a zakładanymi wartościami mierników.
Budżet zadaniowy jest metodą zarządzania finansami publicznymi. Budżet zadaniowy pozwala na ustalenie, które zadania są najważniejsze dla realizacji celów, oraz za pomocą mierników ukazuje, w jakim stopniu zostały one wykonane[39]. Istotą budżetu zadaniowego jest zarządzanie środkami publicznymi przez cele. Na każdym etapie realizacji zadań w ramach określonego celu mierzy się za pomocą przypisanego miernika efektywność oraz stopień ich realizacji[40]. Struktura budżetu zadaniowego przedstawia się następująco (art. 2 u.f.p.):

  • a) funkcje – oznaczające poszczególne obszary działania państwa,
  • b) zadania – grupujące wydatki według celów,
  • c) podzadania – grupujące działania umożliwiające realizację celów zadania, w ramach którego podzadania te zostały wyodrębnione,
  • d) działania – zawierające wydatki w podziale na paragrafy klasyfikacji budżetowej umożliwiające osiągnięcie celów określonych w podzadaniach.

Cele, zadania i mierniki określone w budżecie zadaniowym w zakresie odpowiedzialności dyrektora sądu na 2014 r. przedstawia tabela nr 4.

Tabela 4. Budżet zadaniowy w części dotyczącej sądów powszechnych
Zadanie
Cel
Miernik
Świadczenia społeczne
Zapewnienie środków dla osób uprawnionych do korzystania ze świadczeń
Liczba świadczeniobiorców (w osobach)
Wypłata uposażenia dla sędziów w stanie spoczynku oraz dodatki do tych uposażeń
Sprawna wypłata uposażeń dla sędziów w stanie spoczynku
% świadczeń wypłaconych w terminie w stosunku do ogólnej liczby wypłaconych uposażeń dla sędziów w stanie spoczynku
Wsparcie procesu orzekania − postępowania sądowe
Utrzymanie dynamiki wydatków związanych z kosztami postępowań sądowych na poziomie adekwatnym do dynamiki zmian w zakresie liczby spraw rozpatrywanych przez sądy powszechne
Dynamika wydatków związanych z kosztami postępowań sądowych w przeliczeniu na jedną sprawę wpływającą do sądów
Działalność pozaorzecznicza
Zapewnianie warunków i infrastruktury niezbędnych do realizacji zadań
Syntetyczny wskaźnik realizacji celów w obszarze działalności pozaorzeczniczej
Utrzymanie obiektów
Zapewnianie infrastruktury lokalowej i technicznej sądów umożliwiającej prowadzenie działalności orzeczniczej
Poziom satysfakcji sędziów z obsługi technicznej sądu (ankieta)
Wsparcie organizacyjne i administracyjne realizacji zadań
Zapewnianie obsługi organizacyjnej i administracyjnej sądów, umożliwiającej prowadzenie działalności orzeczniczej
Poziom satysfakcji sędziów z obsługi administracyjnej sądu (ankieta)
Utrzymanie i rozwój infrastruktury informatycznej sądów powszechnych
Zapewnianie ciągłości funkcjonowania centralnych systemów informatycznych oraz warunków do sprawnego funkcjonowania sądów i ułatwianie obywatelom dostępu do sądu
Wskaźnik bezawaryjności centralnych systemów informatycznych
Prowadzenie działalności inwestycyjnej
Podnoszenie standardów funkcjonowania sądów
Przyrost powierzchni nowobudowanej/zmodernizowanej/zaadaptowanej lub zakupionej w związku z zakończeniem zadania inwestycyjnego
Wypłata odszkodowań i kompensat
Realizacja ustawowo określonych zobowiązań Skarbu Państwa
Liczba osób, wobec których sądy orzekły wypłatę odszkodowań i kompensat

Źródło: Opracowanie własne.
Sprawozdanie z wykonania wydatków w układzie zadaniowym sporządzane jest w okresach półrocznych i za cały rok. Obejmuje w swej treści pomiar zrealizowanych wydatków i porównanie ich wysokości z planem oraz założonymi celami i miernikami ich realizacji (tabela 4).
Narzędziem umożliwiającym zestawienie uporządkowanego zbioru informacji o charakterze zarządczym może być roczne sprawozdanie z działalności sądu. Powinno ono stanowić transformację danych, przedstawionych w sprawozdaniach finansowych i statystycznych, w postaci liczb na informację o charakterze opisowym. Opis dokonań należy rozpatrywać w kontekście realizacji celów o charakterze strategicznym, jak i operacyjnym. W tabeli nr 5 przedstawiono propozycję zakresu informacji prezentowanych w raporcie dokonań sporządzanym przez dyrektora sądu.
Tabela 5. Zapewnienie odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu, umożliwiających sprawną realizację zadań związanych ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości
L.p.
Realizowany cel
Zadania
1
Zapewnienie obywatelom dostępu do sądu
Organizacja biura obsługi interesanta. Przeprowadzanie ankiet oceniających poziom obsługi obywateli
Prowadzenie strony internetowej sądu
Umożliwienie niepełnosprawnym dostępu do obiektów sądowych
2
Zapewnienie odpowiednich warunków lokalowych
Realizacja zadań inwestycyjnych. Zestawienia zadań inwestycyjnych
Realizacja zadań remontowych. Zestawienie zrealizowanych zadań remontowych
Zawieranie umów związanych z ochroną i utrzymaniem obiektów sądowych
3
Zapewnienie niezbędnego wyposażenia w sprzęt i materiały biurowe
Okresowa analiza potrzeb. Zapotrzebowania zgłoszone przez kierowników sekretariatów sądowych
Analiza zużycia wyposażenia technicznego. Tabele amortyzacji środków trwałych
4
Efektywne zarządzanie zasobami ludzkimi
Określanie liczby i rozmieszczenia pracowników w komórkach organizacyjnych sądu
Monitorowanie poziomu obciążenia pracą. Opis i wartościowanie stanowisk pracy
Dokonywanie okresowej oceny pracowników
Zapewnienie szkoleń dla pracowników. Analiza ankiet dotyczących zgłaszanych przez pracowników potrzeb szkoleniowych
5
Zapewnienie sprawnego przepływu informacji
Organizowanie narad związanych z projektowaniem zadań i planów finansowych
Dokonywanie kwartalnej analizy wykonania zadań
Dokonywanie okresowych ocen stanu funkcjonowania systemów informatycznych i zakresu baz danych. Analiza ankiet opisujących zakres informacji wymaganych przez komórki organizacyjne sądu
6
Zapewnienie źródeł finansowania działalności sądu
Przygotowanie projektów planów finansowych (budżet wydatków i budżet dochodów)
Opracowanie i realizacja harmonogramu realizacji wydatków budżetowych. Analiza sprawozdań budżetowych
Podejmowanie działań organizacyjnych na rzecz optymalizacji wydatków związanych z funkcjonowaniem sądu. Koordynacja realizacji zadań z dysponentem wyższego stopnia

Źródło: Opracowanie własne.

Każdemu z wymienionych zadań należy przypisać mierniki umożliwiające monitorowanie stopnia ich realizacji. Zadania należy powiązać w sposób przyczynowo-skutkowy z przyjętymi do osiągnięcia w raportowanym okresie celami. Część opisowa obejmująca wydatki i dochody powinna zawierać wnioski dotyczące zaraportowanych odchyleń w stosunku do przyjętego budżetu rocznego, jak również tendencji wynikającej z analizy lat poprzednich. Dodatkowo w sprawozdaniu należy przedstawić opis czynności nadzorczych, w tym realizacji rekomendacji pokontrolnych, służących sprawnemu funkcjonowaniu jednostki.

 

4. Podsumowanie

Kontrola zarządcza to ogół działań związanych z procesem zarządzania, zapewniających osiągnięcie przez sąd zamierzonych celów. Specyfika zadań realizowanych przez sąd oraz jego konstrukcja organizacyjna, wynikająca z regulacji prawnych, istotnie wpływają na sposób pomiaru i raportowania dokonań. Z punktu widzenia zarządzania i osiągania celów można na sąd spojrzeć poprzez pryzmat dwóch perspektyw. Pierwsza podstawowa związana jest z zakresem kompetencji prezesa sądu, dotycząca zapewnienia efektywnego wykonywania zadań związanych ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości. Druga, wspomagająca te działania, to zapewnienie warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania jednostki. Zakres pomiaru dokonań w obszarze realizowanych przez dyrektora sądu zadań jest bardzo szeroki. Do każdego zadania powinny zostać przypisane mierniki, opisujące stan jego realizacji w wymiarze finansowym i niefinansowym, opisującym np. czas wykonania i przewidywany rezultat, który w konsekwencji zostanie osiągnięty.
Sprawozdanie z działalności, łączące w swej treści dane liczbowe raportów budżetowych (sprawozdań finansowych) z informacją o podjętych działaniach wpływających na realizację celów, stanowić może podstawę umożliwiającą podejmowanie decyzji o charakterze zarządczym, mających istotny wpływ na funkcjonowanie sądu.

SUMMARY
Measuring and reporting performance in the management control system of the court

Management control system is a complex process management of an entity. In the courts of general jurisdiction responsibilities related to ensuring the proper functioning are assigned to the President and the Director of the court. The essence of the management control is to ensure that the objectives and the tasks are adopted by the court. As a part of the management process, measurement and reporting of accomplishments should not only focus on the requirements of a normative nature, but above all be a source of information on managerial topics. The system of setting goals, tasks and measures for their implementation covering key areas of action of an entity can be an effective tool to assess the effectiveness of the court.

Keywords: Management control system, Performance measurement system, Activity report, Administrative Director of the Court.

 

  • [1]Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. (dalej: u.f.p.).
  • [2]J. Stoner, R. Freeman, D. Gilbert, Kierowanie, Warszawa 2001, s. 26.
  • [3]M. Kroll, P. Wright, L. Toombs, H. Leavell, From of Control: A Critical Determinant of Acquisition Performance and CEO Rewards, „Strategic Management Journal” 1997, s. 85–96.
  • [4]W.R. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, Warszawa 2004, s. 659.
  • [5]N.R. Anthony, Planning and Control Systems: A Framework for Analysis, Division of Research, Harvard Business School, Boston 1965.
  • [6]N.R. Anthony, The management Control Function, Harvard Business School Press, Boston 1988, s. 10.
  • [7]G. Hofstede, Management Control of public and not-for-profit activities, Elsevier, „Accounting, Organizations and Society” 1981, vol. 6, issue 3, s. 193.
  • [8]Kontrola zarządcza w sektorze finansów publicznych. Istota, unormowania prawne i otoczenie. Kompendium wiedzy, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2012, s. 18.
  • [9]Tamże, s. 18.
  • [10]Tamże, s. 20.
  • [11]B. Kucia-Guściora, A. Bartoszewicz, M. Münnich, Komentarz do art. 68, w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. P. Smoleń, Warszawa 2014, s. 489.
  • [12]Komunikat Ministra Sprawiedliwości z 21 maja 2014 r. w sprawie szczegółowych wytycznych w zakresie kontroli zarządczej dla działu administracji rządowej – sprawiedliwość, Dz.Urz. MS z 2014 r. Nr 107.
  • [13]Ustawa z 27 lipca 2001 r. − Prawo o ustroju sądów powszechnych, tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 133 ze zm. (dalej: p.u.s.p.).
  • [14]Komunikat nr 23 Ministra Finansów z 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, Dz.Urz. MF z 2009 r. Nr 15, poz. 84.
  • [15]Strategia modernizacji przestrzeni sprawiedliwości w Polsce na lata 2014−2020, http://ms.gov.pl/pl/dzialalnosc/strategia/download,2680,0.html (dostęp: 17.12.2014 r.).
  • [16]Załącznik do komunikatu Ministra Sprawiedliwości z 21 maja 2014 r. w sprawie szczegółowych wytycznych w zakresie kontroli zarządczej dla działu administracji rządowej – sprawiedliwość, Dz.Urz. MS z 2014 r. Nr 107.
  • [17]§ 29 Komunikatu Ministra Sprawiedliwości…
  • [18]§ 30 ust. 3 Komunikatu Ministra Sprawiedliwości…
  • [19]M. Kowalewski, Systemy pomiaru dokonań przedsiębiorstwa, w: Pomiar i raportowanie dokonań przedsiębiorstwa, red. E. Nowak, Warszawa 2012, s. 28.
  • [20]J. Płoskonka, Zarządzanie przez rezultaty jako metoda wykonywania zadań w administracji publicznej, w: Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, red. J. Czaputowicz, Warszawa 2008, s. 174.
  • [21]Tamże, s. 176.
  • [22]D. Markiewicz-Rudnicka, Audyt wewnętrzny a pomiar dokonań, w: Rachunek kosztów i pomiar dokonań, red. E. Nowak, Wrocław 2011, s. 316.
  • [23]J. Michalak, Pomiar dokonań. Od wyniku finansowego do Balanced Scorecard, Warszawa 2008, s. 76.
  • [24]Zmiany w stosowanych przez polską administrację publiczną metodach i narzędziach, http://www.nik.gov.pl/plik/id,1557.pdf (dostęp: 31.12.2014 r.).
  • [25]S. Owsiak, K. Stabryła, Budżet zadaniowy jako narzędzie poprawy alokacji środków publicznych, w: Budżet zadaniowy w administracji publicznej, red. M. Postuła, P. Perczyński, Warszawa 2008, s. 42−43.
  • [26]§ 6 Komunikatu Ministra Sprawiedliwości…
  • [27]Kontrola zarządcza w sektorze finansów publicznych…, s. 21.
  • [28]Komunikat Ministra Finansów z 6 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wytycznych dla sektora finansów publicznych w zakresie planowania i zarządzania ryzykiem, Dz.Urz. MF z 2012 r., poz. 56, pkt 2.2.
  • [29]Ustawa z 29 września 1991 r. o rachunkowości, tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 330 ze zm.
  • [30]Rozporządzenie Ministra Finansów z 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, Dz.U. z 2014 r., poz. 119.
  • [31]Rozporządzenie Ministra Finansów z 28 grudnia 2011 r., w sprawie sprawozdawczości budżetowej w układzie zadaniowym, Dz.U. Nr 298, poz. 1766.
  • [32]§ 12 i § 29 komunikatu Ministra Sprawiedliwości…
  • [33]Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 19 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia gospodarki finansowej i działalności inwestycyjnej sądów powszechnych, Dz.U. z 2012 r., poz. 1476 ze zm.
  • [34]Rozporządzenie Ministra Finansów z 4 grudnia 2009 r. w sprawie klasyfikacji części budżetowych oraz określenia ich dysponentów, tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 413.
  • [35]Rozporządzenie Ministra Finansów z 2 marca 2010 r., tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1053.
  • [36]Rozporządzenie Ministra Finansów z 28 grudnia 2011 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej w układzie zadaniowym, Dz.U. Nr 298, poz. 1766.
  • [37]Rozporządzenie Ministra Finansów z 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, Dz.U. z 2014 r., poz. 119.
  • [38]Rozporządzenie Ministra Finansów z 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1773.
  • [39]T. Lubińska, Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja z wydatkowania na zarządzanie pieniędzmi publicznymi, Warszawa 2007, s. 9.
  • [40]B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak, System finansowy w Polsce, tom 2, Warszawa 2008, s. 114.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Przegląd Prawa Publicznego 5/2015