Michał Szwast, Iga Małobęcka
ZMIANA STRUKTURY SĄDÓW POWSZECHNYCH – ZAGADNIENIA KONSTYTUCYJNE
Artykuł pochodzi z kwartalnika Krajowa Rada Sądownictwa 2016/3>>
Od stycznia 2016 r. w publicystycznych dziennikach zajmujących się tematyką prawniczą pojawiają się informacje o trwających w Ministerstwie Sprawiedliwości pracach legislacyjnych nad gruntowną reformą funkcjonowania sądownictwa powszechnego w Polsce. Według tych informacji centralnym założeniem reformy ma być modyfikacja struktury sądów powszechnych polegająca na jej „spłaszczeniu”, czyli odejściu od aktualnego modelu trójszczeblowego (sądy apelacyjne, sądy okręgowe, sądy rejonowe) na rzecz modelu dwuszczeblowego . Spekuluje się jednocześnie na temat dwóch kierunków potencjalnych zmian. Zgodnie z informacjami przedstawianymi w styczniu i marcu 2016 r. reforma ma polegać na usunięciu aktualnie najwyższego szczebla sądownictwa powszechnego, którym są sądy apelacyjne . Natomiast w kwietniu 2016 r. prasa informowała, że likwidacji mają ulec sądy rejonowe . Podkreślenia jednocześnie wymaga, że żaden projekt zmian legislacyjnych w tym przedmiocie nie jest oficjalnie procedowany w ramach rządowego procesu legislacyjnego ani w ramach postępowania ustawodawczego w Sejmie. O reformie można mówić zatem w kategoriach spekulacji i domysłów.
Niepewność co do kierunków rzekomo opracowywanej reformy oraz ich konsekwencji dla ustroju sądownictwa, statusu sędziów, a co za tym idzie – realizacji konstytucyjnego prawa do sądu, stanowiła asumpt do podjęcia próby zarysowania problemów natury konstytucyjnoprawnej, z którymi ustawodawca będzie musiał się zmierzyć. Omówione kolejno zostaną: konstytucyjne uwarunkowania w zakresie struktury sądownictwa powszechnego, jego obecna struktura, rozwiązania w tym zakresie przyjęte w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej. W dalszej kolejności zostaną jedynie zarysowane – z uwagi na ograniczone ramy publikacji – problemy konstytucyjne, które dotyczą zagadnienia zmiany struktury sądów.@page_break@
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej reguluje zagadnienia związane ze strukturą sądownictwa powszechnego w kilku artyku-łach rozdziału VIII pt. „Sądy i trybunały”. W tym zakresie istotne znaczenie należy przypisać art. 175 ust. 1, art. 176 ust. 1 i 2 oraz art. 177 Konstytucji RP. Są to normy o charakterze ustrojowym określające ustrój, strukturę i właściwość sądów, które odgrywają jednocześnie istotną rolę, dopełniając treść prawa podmiotowego do sądu, wynikającego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konsty-tucji RP . Artykuł 175 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiący, że „wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe” wymienia enumeratywnie rodzaje sądów funkcjonujących w Polsce. W tym sensie zawiera ogólne postanowienie określające strukturę sądownictwa sprawującego wymiar sprawiedliwości. Z przywołanego przepisu wynika konieczność istnienia i wyodrębnienia sądów powszechnych spośród innych kategorii sądów. Obowiązek ten spoczywa na ustawodawcy. Konstytucja RP nie zawiera definicji sądów powszechnych. Przyznaje na ich rzecz jedynie domniemanie kompetencji w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Jak bowiem stanowi art. 177 Konstytucji RP, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Sens tego przepisu sprowadza się do tego, że jeżeli ustawa nie unormuje w sposób pozytywny właściwości innego sądu umocowanego w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP do rozpoznania danej sprawy, to sprawa ta powinna być rozpoznana przez sąd powszechny . Przepis ten ma znaczenie gwarancyjne względem podmiotowego prawa do sądu . Zapobiega bowiem sytuacji zamknięcia jednostce dostępu do sądu wtedy, gdy ustawodawca nie wskaże wyraźnie, który sąd jest właściwy do rozpoznania określonej kategorii spraw sądowych. Sądy powszechne należy uznać jednocześnie za sądy właściwości ogólnej, podstawowy segment sądownictwa, któremu ustawodawca powinien powierzyć do rozpoznania najszerszy zakres spraw. Kategorie spraw sądowych wynikają zaś z podstawowych typów stosunków prawnych, które podlegają ochronie przez sądy (sprawy cywilne, sprawy karne i sprawy sądowoadministracyjne). Sprawy cywilne i sprawy karne powinny być powierzane sądom powszechnym, jako sądom właściwości generalnej , natomiast sprawy sądowoadministracyjne, w których po jednej stronie sporu występuje jednostka, a po drugiej organ administracji publicznej, należą do właściwości sądów administracyjnych zgodnie z art. 184 Konstytucji RP .@page_break@
Dla zagadnienia wymaganej konstytucyjnie struktury sądów powszechnych najistotniejsze znaczenie mają art. 176 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ustęp 1 tego artykułu wprowadza zasadę co najmniej dwuinstancyjnego postępowania sądowego, natomiast ust. 2 powierza ustawodawcy określenie ustroju i właściwości sądów oraz postępowania przed nimi. Zawarcie w Konstytucji RP zasady dwuinstancyjności postępowania stwarza powstanie po stronie ustawodawcy obowiązku takiego ukształtowania struktury sądów powszechnych, aby w każdej sprawie sądowej w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP strona postępowania mogła zaskarżyć wyrok sądu I instancji do sądu instancyjnie wyższego. Struktura sądów musi być zatem zorganizowana w system wieloszczeblowy, „by istniały odrębne sądy zdolne do rozpatrywania sprawy w dwóch kolejnych instancjach”, w którym musi istnieć hierarchia wyrażająca się w zdolności sądu wyższej instancji do narzucenia sądowi I instancji sposobu i kierunku rozstrzygnięcia . Jednocześnie, skoro Konstytucja RP wymaga istnienia co najmniej dwuinstancyjnego postępowania sądowego, ustawodawca w ramach struktury sądownictwa powszechnego obowiązany jest wyodrębnić przynajmniej dwa szczeble tego sądownictwa . Należy ponadto rozważyć zagadnienie hipotetycznej możliwości zapewnienia dwuinstancyjności postępowania poprzez powierzenie rozpatrywania środków odwoławczych od orzeczeń sądów powszechnych Sądowi Najwyższemu, który działałby jako sąd II instancji. Na pierwszy rzut oka wydaje się, że dopuszczalne byłoby zapewnienie dwuinstancyjności postępowania w ramach dwóch różnych rodzajów sądów sprawujących wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej – sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. W takim ujęciu Sąd Najwyższy rozpatrywałby środki zaskarżenia od orzeczeń sądów powszechnych, działając jako sąd II instancji. Koncepcję taką można by uzasadnić zarówno treścią art. 183 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym: „Sąd Najwyższy sprawuje nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania”, jak i okolicznością, że został on upoważniony w Konstytucji RP do sprawowania wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Prezentowany tu model realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania przez Sąd Najwyższy funkcjonuje obecnie w systemie prawnym w sądach wojskowych . Takie rozwiązanie w praktyce byłoby jednak nierealne, biorąc pod uwagę kilkunastomilionową liczbę spraw rozpatrywanych każdego roku przez sądy powszechne, jak również budziłoby wątpliwości konstytucyjne dotyczące chociażby naruszenia prawa dostępu do sądu, będącego jednym z komponentów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) . Należy zatem przyjąć, że z konstytucyjnej zasady co najmniej dwuinstancyjnego postępowania sądowego wynika konieczność utworzenia w ramach struktury sądownictwa powszechnego co najmniej dwóch szczebli (kategorii) sądów.@page_break@
Jak wynika z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP, ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Przepis powyższy rodzi istotną konsekwencję dla omawianego tu zagadnienia struktury sądów powszechnych. Powierza bowiem decyzji ustawodawcy zarówno wybór liczby szczebli sądów powszechnych, jak i samego wewnętrznego zorganizowania systemu sądownictwa powszechnego. O ile art. 175 ust. 1 Konstytucji RP wskazywał na rodzaje funkcjonujących w Rzeczypospolitej Polskiej sądów, o tyle wybór kategorii sądów, w tym sądów powszechnych, należy do ustawodawcy zwykłego . Granicą swobody ustawodawcy w regulowaniu tych kwestii jest opisywany nakaz zapewnienia dwuinstancyjności postępowania, ale również konieczność zapewnienia różnych komponentów prawa do sądu, w szczególności wyodrębnionego z niego przez Trybunał Konstytucyjny (dalej jako TK) prawa do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy sądowe, uwzględniającego wymienione w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP kryteria właściwości, niezależności, niezawisłości i bezstronności sądów i sędziów oraz prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Nie bez znaczenia jest także, wynikający z preambuły do Konstytucji RP, nakaz zapewnienia działaniu instytucji publicznych – jakimi są przecież sądy – rzetelności i sprawności . Wieloszczeblowa struktura sądów jest jednocześnie, jak wskazuje w swoim orzecznictwie TK, elementem ustroju sądów, o którym mowa w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP . O niebagatelnym znaczeniu powyższego jest mowa w dalszych rozważaniach.
Polski ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie trójszczeblowej struktury sądownictwa powszechnego w 1990 r. Kate-gorie sądów określono w ustawie z 27.07.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych . Sądami powszechnymi są: sądy rejono-we, sądy okręgowe oraz sądy apelacyjne (art. 1 § 1 p.u.s.p.). Struktura terytorialna sądów powiązana jest w pewnym stopniu z zasadniczym podziałem terytorialnym państwa. Sąd rejonowy tworzy się dla jednej lub większej liczby gmin, przy czym w uzasadnionych przypadkach może być utworzony więcej niż jeden sąd rejonowy w obrębie tej samej gminy (art. 10 § 1 p.u.s.p.) . Sąd okręgowy tworzy się dla obszaru właściwości co najmniej dwóch sądów rejonowych (art. 10 § 2 p.u.s.p.), natomiast sąd apela-cyjny tworzy się dla obszaru właściwości co najmniej dwóch okręgów sądowych (art. 10 § 3 p.u.s.p.). Samo zaś tworzenie sądów oraz ustalanie ich siedzib i obszarów właściwości na podstawie powyższych kryteriów ustawodawca powierzył do uregulowania w drodze rozporządzenia Ministrowi Sprawiedliwości, który zobowiązany jest przy jego wydaniu zasięgnąć niewiążącej opinii Krajowej Rady Sądownictwa (art. 20 pkt 1 p.u.s.p.). Zgodność z Konstytucją RP takiego rozwiązania została potwierdzona w wyroku TK z 27.03.2013 r. , który zapadł jednak przy wielu głosach krytycznych . Sąd Najwyższy stanowi natomiast w polskim systemie wymiaru sprawiedliwości odrębny od sądów powszechnych rodzaj sądu (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), sprawuje jednak nad nimi nadzór w zakresie orzekania (art. 183 ust. 1 Konstytucji RP), którego głównym instrumentem jest rozpatrywanie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, jakimi są skargi kasacyjne (w sprawach cywilnych) i kasacje (w sprawach karnych). Rozwinięcie struktury sądownictwa powszechnego odnajdujemy w przepisach ustaw procesowych wyznaczających właściwość wymienionych sądów do rozpoznania określonych kategorii spraw w toku instancji (właściwość rzeczowa i instancyjna). Ogólnie można wskazać, że trójszczeblowość przyjętej przez polskiego ustawodawcę struktury sądownictwa powszechnego polega na tym, że zasadniczo sąd rejonowy jest zawsze sądem I instancji , sąd apelacyjny sądem II instancji, rozpoznającym środki odwoławcze od orzeczeń sądów okręgowych działających jako sądy pierwszoinstancyjne , a sąd okręgowy pełni podwójną rolę. Rozpoznaje on bowiem niektóre kategorie spraw jako sąd I instancji ,
jak również rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń sądów rejonowych . Przepisy procesowe wprowadzają pewne nieznaczne wyjątki od tych reguł. Struktura sądownictwa zawsze wynika bowiem z przepisów ustrojowych, ale także z przepisów procesowych wyznaczających właściwość rzeczową oraz relacje instancyjne między określonymi kategoriami sądów.
Obecna trójszczeblowa struktura ma swoje zalety i wady. Wśród tych pierwszych na pewno można wskazać wysoką specjalizację sędziowską w sądach okręgowych działających jako sądy I instancji oraz w sądach apelacyjnych rozpoznających środki odwoławcze od orzeczeń sądów okręgowych. Sądom tym powierzono do rozpoznania stosunkowo mało szeroki zakres spraw uznanych przez ustawodawcę, zazwyczaj trafnie, za sprawy o większym stopniu skomplikowania i ciężarze gatunkowym. Jednocześnie w tych sądach urząd pełnią najbardziej doświadczeni sędziowie. Może to wpływać korzystnie na jakość i jednolitość orzecznictwa tych sądów oraz realizację prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Struktura trójszczeblowa zapewnia ponadto większą bliskość sądu względem podsądnych. Sprawy najbardziej powszechne i dotykające statusu przeciętnego obywatela rozpoznawane są przez sądy rejonowe, których siedziby, z uwagi na ich liczbę, są położone zasadniczo bliżej niż siedziby sądów okręgowych. Jako podstawową wadę struktury trójszczeblowej można wskazać nierównomierne obciążenie sprawami sądów poszczególnych kategorii, co nie sprzyja realizacji postulatu efektywnego wykorzystania kadr wymiaru sprawiedliwości. Struktura organizacyjna sądownictwa powszechnego uznawana jest za „niedoskonałą”, „nadmiernie rozbudowaną” czy wręcz „zasadniczą przeszkodę” w racjonalnym wykorzystaniu kadr sądownictwa oraz osiągnięcia przez sądy efektywności orzeczniczej współmiernej do ponoszonych na nie nakładów . Sędziowie sądów okręgowych i sądów apelacyjnych rozpoznają wyraźnie mniejszą liczbę spraw niż sędziowie sądów rejonowych . Jakkolwiek częściowo można to uzasadnić większym skomplikowaniem rozpoznawanych spraw, to dysproporcje w tym zakresie należy uznać za zbyt duże. Powoduje to niezadowolenie sędziów sądów rejonowych i chęć, skądinąd zrozumiałą, jak najszybszego powołania do pełnienia urzędu w sądzie wyższego szczebla.@page_break@
Obecna trójszczeblowa struktura sądownictwa powszechnego stanowi stosunkową nowość w systemie polskiego wymiaru spra-wiedliwości. Jak zasygnalizowano, funkcjonuje od 1990 r. i zastąpiła funkcjonującą w PRL strukturę dwuszczeblową opartą na sądach okręgowych (przed 1999 r.: wojewódzkich) i sądach rejonowych (od początków PRL do 1975 r.: sądach powiatowych). W tzw. okresie międzywojennym, od 1.01.1929 r. struktura sądownictwa powszechnego była czterostopniowa. Funkcjonowały: sądy pokoju, sądy grodzkie, sądy okręgowe i sądy apelacyjne (zob. art. 1 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 6.02.1928 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych ). Sprawy w I instancji rozpoznawane były, w zależności od ich charakteru, przez sądy pokoju, sądy grodzkie lub sądy okręgowe. W II instancji środki odwoławcze od orzeczeń wymienionych sądów rozpoznawane były odpowiednio przez sądy grodzkie, sądy okręgowe oraz sądy apelacyjne. Sądy pokoju zniesiono w 1938 r. i struktura sądownictwa powszechnego obejmowała trzy szczeble . Sądem III instancji był Sąd Najwyższy, formalnie znajdujący się w strukturach sądownictwa powszechnego, ale spełniający podobną funkcję jak obecnie. Struktura sądów powszechnych w XX i XXI wieku nie była jednolita, w różnych okresach występowały dwa, trzy lub cztery szczeble sądownictwa powszechnego. Należy jednocześnie wskazać, że ewentualna likwidacja jednego z aktualnych szczebli sądów byłaby powrotem do struktury obowiązującej w okresie PRL.
Dwuszczeblowość sądownictwa nie jest osobliwością na gruncie aktualnej regulacji polskiego systemu wymiaru sprawiedliwości. Dwie kategorie sądów obejmuje sądownictwo administracyjne (wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administra-cyjny). Z uwagi na większe obciążenie orzecznicze sądów powszechnych niż administracyjnych, trudno w tym zakresie czynić mia-rodajne porównania. Nie wydaje się jednak, aby dwuszczeblowe sądownictwo administracyjne działało sprawniej niż trójszczeblowe sądownictwo powszechne, o czym świadczy wynoszący już średnio prawie dwa lata czas oczekiwania na rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako NSA).
Specyficzny charakter ma struktura polskich sądów wojskowych. Jest ona trójszczeblowa, przy czym wynika to z rozbicia kom-petencji w zakresie realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego pomiędzy różne rodzaje sądów: sądy wojskowe (wojskowe sądy garnizonowe i wojskowe sądy okręgowe) oraz Izbę Wojskową Sądu Najwyższego .
Dla porównania warto syntetycznie przedstawić strukturę sądów powszechnych w wybranych państwach europejskich. W pierwszej kolejności przedstawione zostaną przykłady sądownictwa czteroszczeblowego (Słowenia, Słowacja), sądownictwa trójszczeblowego (Niemcy, Austria), a następnie sądownictwa dwuszczeblowego (Królestwo Niderlandów, Francja).
Nietypową czterostopniową strukturę ma sądownictwo powszechne w Słowenii , które obejmuje sądy rejonowe (okrajna so-dišča), sądy okręgowe (okrožna sodišča), sądy wyższe (višja sodišča) oraz Sąd Najwyższy Republiki Słowenii (Vrhovno sodišče). W zależności od wagi rozpoznawanych spraw sądem I instancji jest sąd rejonowy albo sąd okręgowy . Apelacje od orzeczeń zarów-no sądów rejonowych, jak i okręgowych rozpoznają sądy wyższe , które są sądem II instancji dla obu rodzajów sądów I instancji. Sądem odwoławczym najwyższej instancji jest Sąd Najwyższy Republiki Słowenii, który, choć pełni głównie funkcję sądu kasacyj-nego, rozpoznaje także apelacje od orzeczeń sądów wyższych, a także sądów szczególnych (Sądu Administracyjnego oraz Wyższego Sądu Pracy i Spraw Socjalnych) .@page_break@
Czteroszczeblowy system sądownictwa powszechnego przyjęty został także na Słowacji . Z wyłączeniem spraw z zakresu prawa administracyjnego oraz wymienionych w ustawach szczególnych spraw cywilnych i karnych sądami I instancji są sądy rejonowe (okresné súdy), a apelacje od ich orzeczeń rozpatrywane są przez sądy okręgowe (krajské súdy). Wyjątkiem od tej zasady są sprawy karne dotyczące poważnych przestępstw, które w I instancji rozpoznawane są przez Szczególny Sąd Karny (Špecializovaný trestný súd) . Sąd Najwyższy Republiki Słowackiej (Najvyšší súd Slovenskej republiky) rozpoznaje zwyczajne środki odwoławcze wniesione od wyroków sądów okręgowych oraz Szczególnego Sądu Karnego, a także nadzwyczajne środki odwoławcze od orzeczeń sądów rejonowych, sądów okręgowych, Szczególnego Sądu Karnego oraz Sądu Najwyższego w przypadkach określonych prawem.
W Niemczech sądownictwo powszechne (ordentliche Gerichte) obejmuje trzy poziomy: sądy rejonowe (Amtsgericht, dalej ja-ko AG), sądy krajowe (Landgericht, dalej jako LG), wyższe sądy krajowe (Oberlandesgericht, dalej jako OLG) oraz, odrębnie, Fede-ralny Trybunał Sprawiedliwości (Bundesgerichtshof, dalej jako BGH) jako sąd najwyższej instancji. W zależności od wartości przedmiotu sporu lub rodzaju sprawy w sprawach cywilnych sądem I instancji jest AG lub LG. Natomiast sprawy karne zależnie od wymiaru kary lub rodzaju czynu przestępczego rozstrzyga w I instancji AG, LG bądź OLG . Odpowiednio, na ogół apelacje (Beru-fung) od wyroków tych sądów rozpatrują w II instancji sąd krajowy albo wyższy sąd krajowy. Natomiast jeżeli sądem I instancji jest OLG, przysługuje jedynie rewizja do BGH . Podczas gdy AG, LG i OLG rozpatrują zazwyczaj okoliczności faktyczne sprawy, Federalny Trybunał Sprawiedliwości rozpatruje sprawy co do zasady jako sąd rewizyjny (Revisionsgericht) i kontroluje jedynie ocenę prawną stanu faktycznego dokonaną przez sądy niższych instancji . Poza strukturą sądownictwa powszechnego znajdują się natomiast sądy pracy (Arbeitsgericht), które rozstrzygają spory z zakresu prawa pracy. Odwołania od ich wyroków rozpatrują wyższe sądy pracy (Landesarbeitsgerichte), a najwyższą instancją jest Federalny Sąd Pracy (Bundesarbeitsgericht) .
Podobnie do niemieckiej trójszczeblowej struktury zorganizowane jest sądownictwo powszechne w Austrii. Zależnie od wartości przedmiotu sporu lub rodzaju sprawy (w przypadku spraw cywilnych) oraz dotkliwości kary przewidzianej za dane przestępstwo (w sprawach karnych) w pierwszej instancji orzekają sądy rejonowe (Bezirksgerichte) bądź sądy krajowe (Landesgerichte) . Środki odwoławcze od wyroków tych sądów rozpoznawane są odpowiednio albo przez sądy krajowe albo wyższe sądy krajowe (Oberlan-desgerichte). Najwyższą instancją w sprawach cywilnych i karnych jest Sąd Najwyższy (Oberster Gerichtshof) .
W Królestwie Niderlandów zdecydowano się natomiast na dwuszczeblową strukturę sądownictwa powszechnego . Sprawy cy-wilne i karne rozpatrywane są w pierwszej instancji przez sądy okręgowe (Rechtbanken) , a odwołania od wyroków tych sądów rozstrzygane są przez sądy apelacyjne (Gerechtshoven) . Wyroki wydane przez sądy apelacyjne można w większości przypadków zakwestionować, składając skargę kasacyjną w Sądzie Najwyższym (Hoge Raad der Nederlanden), który jest sądem najwyższej instancji w sprawach cywilnych, karnych oraz podatkowych .
Model dwuszczeblowy został przyjęty również we Francji, gdzie w zależności od rodzaju sprawy lub wartości przedmiotu sporu w I instancji w sprawach cywilnych orzekają sądy grodzkie (juridiction de proximité), sądy instancji (tribunal d’instance), sądy wielkiej instancji (tribunal de grande instance) lub wyspecjalizowane sądy cywilne, tj. sąd pracy (conseil des prud’hommes) oraz sąd gospodarczy (tribunal de commerce). Zależnie od wagi czynu zabronionego sprawy karne w I instancji rozstrzygane są przez sądy grodzkie (juridiction de proximité), sądy policyjne (tribunal de police), sądy poprawcze (tribunal correctionnel) lub sądy przysięgłych (cour d’assises) . Od orzeczeń tych sądów przysługuje apelacja do sądu II instancji – sądu apelacyjnego (cour d’appel). Wyjątkiem od tej zasady są orzeczenia sądu przysięgłych, które rozpatrywane są przez apelacyjny sąd przysięgłych (cour d’assises d’appel). Strukturę francuskiego sądownictwa powszechnego wieńczy Sąd Kasacyjny (Cour de cassation), który jest najwyższą instancją sądową w sprawach cywilnych i karnych.
Choć wydaje się, że aktualna organizacja polskiego sądownictwa powszechnego przypomina w największym stopniu model niemiecki, powyższa analiza różnych modeli przyjętych w Europie nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, który z nich jest najbardziej efektywny. Należy mieć przy tym na względzie, że niezależnie od przyjętej struktury sądownictwa, w wielu państwach europejskich przeprowadzane są obecnie reformy mające na celu poprawę jakości i skuteczności wymiaru sprawiedliwości, zmniejszenie kosztów funkcjonowania sądów, przy jednoczesnym wzmocnieniu niezależności sądownictwa i zapewnieniu odpowiedniego dostępu obywateli do sądów .@page_break@
Istnienie trójszczeblowej struktury sądownictwa powszechnego, jak wywodzono, nie jest wymagane przez Konstytucję RP. Za-równo struktura dwuszczeblowa, jak i trójszczeblowa mieści się w ramach granic swobody przysługujących ustawodawcy zwykłemu. Ważnym zagadnieniem jest konstytucyjna dopuszczalność modyfikacji już istniejącej struktury sądownictwa. W szczególności dotyczy to usunięcia jednej z kategorii obecnie istniejących sądów powszechnych. W tym zakresie należy wskazać, że możliwość zmiany ustroju sądów powszechnych poprzez modyfikację ich struktury ma umocowanie konstytucyjne w art. 180 ust. 5 Konstytucji RP, stanowiącym, że „w razie zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych wolno sędziego przenosić do innego sądu lub w stan spoczynku z pozostawieniem mu pełnego uposażenia”. Ustawodawca konstytucyjny przewidział zatem wyraźnie dopuszczalność zmiany struktury sądownictwa po wejściu w życie Konstytucji RP, dostrzegając jej skutki dla statusu sędziego i ingerencji w jedną z gwarancji niezawisłości sędziowskiej, jaką jest stabilność urzędu. Zgodnie z teorią racjonalnego ustawodawcy (w tym przypadku – konstytucyjnego) wydaje się, że nie było jego założeniem spetryfikowanie struktury sądownictwa istniejącej w chwili wejścia w życie Konstytucji RP. Wprost przeciwnie, inne postanowienia Konstytucji RP, w szczególności przywoływane wyżej art. 45 ust. 1 oraz preambuła, nakładają na ustawodawcę obowiązek dopasowywania struktury sądownictwa powszechnego do zmieniającej się rzeczywistości społecznej i ekonomicznej, w celu zapewnienia jak najsprawniej działającego aparatu wymiaru sprawiedliwości. Z punktu widzenia Konstytucji RP odejście od struktury trójszczeblowej na rzecz dwuszczeblowej nie jest zatem wykluczone.
Problemów ustrojowych i procesowych związanych z modyfikacją struktury sądów jest bardzo wiele i wymagają one od usta-wodawcy gruntownego rozważenia oraz uchwalenia odpowiednich przepisów przejściowych i dostosowujących. Niniejszy artykuł nie jest miejscem na katalogowanie i opisywanie wszystkich związanych z tym zagadnień. Ustawodawca dokonujący reformy struktury sądownictwa powszechnego poprzez usunięcie jednego z jego szczebli musi mieć świadomość prawidłowego rozstrzygnięcia wynikających z tego podstawowych problemów natury konstytucyjnoprawnej. W tym zakresie, w naszej ocenie, ustawodawca, modyfikując istniejące kategorie i strukturę sądownictwa, zmierzyć się musi co najmniej z zagadnieniami: 1) stabilności urzędu sędziów z likwidowanych sądów; 2) właściwości sądów do rozpoznania spraw sądowych będących w toku w likwidowanych sądach; 3) adekwatności przyjętej struktury sądownictwa z punktu widzenia fizycznej dostępności sądu dla jednostki; 4) zsynchronizowania zmian ustrojowych ze zmianami w zakresie właściwości sądów, tak aby żadna sprawa sądowa nie była pozostawiona poza zakresem działania sądownictwa. Problemy te zostaną syntetycznie omówione.
Usunięcie jednej z kategorii aktualnie funkcjonujących sądów powszechnych stwarza konieczność rozstrzygnięcia w przedmiocie statusu sędziów pełniących dotychczas urząd w likwidowanych sądach. Przywoływany art. 180 ust. 5 Konstytucji RP stanowi, że „w razie zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych wolno sędziego przenosić do innego sądu lub w stan spoczynku z pozostawieniem mu pełnego uposażenia”. Likwidacja jednego ze szczebli sądów jest zmianą ustroju sądów, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie TK, w którym wskazano, że „elementem ustroju sądów jest ich wieloszczeblowa struktura występująca w obrębie różnych rodzajów sądów (tj. sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych)” . Zmiana struktury sądów w omawianym zakresie prowadzi zatem do dwojakiego rodzaju konsekwencji dla statusu sędziego. Sędzia może być przeniesiony do innego sądu lub w stan spoczynku, ale wyłącznie z pozostawieniem mu pełnego uposażenia. Jednocześnie ze sformułowania „wolno sędziego przenosić” wynika brak obowiązku uwzględnienia stanowiska sędziego w przedmiocie przeniesienia, nie ma także konieczności uzyskania jego zgody. Powstaje w tym miejscu pytanie, czy któreś z tych dwóch rozwiązań Konstytucja RP uznaje za bardziej odpowiednie. Stoimy na stanowisku, że z tego, iż art. 180 ust. 5 Konstytucji RP jest wyjątkiem od będącej jedną z gwarancji niezawisłości sędziowskiej zasady nieusuwalności sędziego (art. 178 ust. 1 w zw. z art. 180 ust. 1 Konstytucji RP), wynika obowiązek przeniesienia sędziego do innego sądu, a jedynie wyjątkowo dopuszczalne byłoby przeniesienie go w stan spoczynku. Byłoby to możliwie, gdyby zaszła uzasadniona szczególnymi okolicznościami niemożliwość utworzenia etatu sędziowskiego w nowym sądzie. Konstytucja bowiem chroni stabilność urzędu sędziego, będącą elementem prawa każdego do niezawisłego i niezależnego sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Podobne stanowisko prezentowane jest w doktrynie . Przeniesienie sędziego w stan spoczynku w związku z reorganizacją sądownictwa należy uznać za ultima ratio.
Wychodząc z powyższych konstatacji, należy rozważyć dalsze zagadnienia związane z problematyką przeniesienia sędziego do innego sądu na skutek reorganizacji sądownictwa. Ustawa wprowadzająca tak istotną zmianę, jak usunięcie jednego ze szczebli sądownictwa, powinna określać co najmniej: organ właściwy do przeniesienia sędziego, postępowanie dotyczące przeniesienia, kategorię sądu, do którego nastąpi przeniesienie, oraz organ kontrolny i tryb odwoławczy od decyzji w przedmiocie przeniesienia.
W tym zakresie w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy przeniesienie sędziego na skutek zmiany ustroju sądów, o której mowa w art. 180 ust. 5 Konstytucji RP, wymaga powołania „na nowo” tego sędziego do pełnienia urzędu w nowej kategorii sądu przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (dalej jako KRS) na podstawie art. 179 Konstytucji RP . Wydaje się, że na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Takie stanowisko potwierdza wyrok TK z 7.11.2005 r. , który dotyczył problematyki przenoszenia sędziów przez Prezesa NSA w związku z wprowadzeniem 1.01.2004 r. dwuszczeblowego (i dwuinstancyjnego) sądownictwa administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 94 § 1 ustawy – Przepisy wprowadza-jące ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zgodny z art. 2, art. 32, art. 178 ust. 1 i art. 180 Konstytucji RP. Zakwestionowany przepis przewidywał, że w okresie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sędzia NSA może być przeniesiony przez Prezesa NSA, po zasięgnięciu opinii Kolegium NSA, na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego w miejscowości, w której dotychczas pełnił służbę, z pozostawieniem mu prawa do wynagrodzenia i tytułu przysługującego sędziemu NSA. Przeniesienie sędziego w opisanych okolicznościach nie wymagało jego zgody. Natomiast za zgodą sędziego takie przeniesienie było możliwe również na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do wojewódz-kiego sądu administracyjnego w miejscowości innej niż ta, w której sędzia dotychczas pełnił służbę (art. 94 § 1 zd. drugie przepisów wprowadzających reformę sądów administracyjnych). Trybunał Konstytucyjny w najszerszym zakresie analizował zgodność art. 94 § 1 przepisów wprowadzających reformę sądów administracyjnych z art. 180 ust. 5 Konstytucji RP. Sformułował przy tym tezę, że „w sytuacji daleko idących zmian w organizacji sądownictwa lub jednej z jego gałęzi w pełni dopuszczalna jest nawet dość głęboka ingerencja w status służbowy sędziego, w zakresie powierzonego mu stanowiska”. Co więcej, wskazano, że „spośród konstytucyjnych przesłanek przeniesienia sędziego najmniej rygorystycznie Konstytucja traktuje takie sytuacje, gdy ma to związek ze zmianą ustroju sądów lub zmianą granic okręgów sądowych”. Konstytucja RP nie przewiduje także, zdaniem TK, podmiotowego prawa sędziego „do nieusuwalności” czy też „do zajmowania określonego stanowiska służbowego w określonym sądzie”. W szczególnej sytuacji gruntownej przebudowy systemu sądownictwa administracyjnego upoważnienie Prezesa NSA do decydowania w niewątpliwie istotnej dla sędziów kwestii przeniesienia mieści się w ramach dopuszczalnych z punktu widzenia zasady państwa prawnego i zasady legalizmu. Zdaniem TK „pozycja ustrojowa Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz kontrola Sądu Najwyższego są wystarczającymi gwarancjami, aby nie można było mówić – mimo znacznego »luzu decyzyjnego« – o tym, że podejmowane na podstawie zaskarżonego przepisu rozstrzygnięcia będą generalnie arbitralne i nieuzasadnione merytorycznie”. Tym samym TK stanął na stanowisku, że przenoszenie sędziów w związku ze zmianą ustroju sądów, o której mowa w art. 180 ust. 5 Konstytucji RP, nie wymaga powołania sędziego do pełnienia urzędu w nowym sądzie przez Prezydenta na wniosek KRS.
Skoro reorganizacja sądownictwa nie wymaga powołania sędziego przez Prezydenta „na nowo”, należy określić, który organ mógłby decydować o przeniesieniu sędziego. Z punktu widzenia jej kompetencji i pozycji ustrojowej najbardziej właściwym organem byłaby KRS . Aktualnie podejmowanie decyzji o przeniesieniu sędziego w razie zmiany ustroju sądów ustawodawca powierzył Ministrowi Sprawiedliwości (art. 75 § 2 pkt 1 oraz art. 75 § 3 p.u.s.p.). Takie rozwiązanie powoduje jednak poważne wątpliwości co do zgodności z zasadami niezależności i odrębności sądów od władzy wykonawczej oraz niezawisłości sędziów, w szczególności, że samo znoszenie konkretnych sądów również należy do kompetencji Ministra Sprawiedliwości (art. 20 pkt 1 p.u.s.p.). W każdym zaś przypadku od decyzji w sprawie przeniesienia sędziemu powinno przysługiwać odwołanie do sądu. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie TK, decyzje o przeniesieniu sędziego „nie należą do spraw z zakresu podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, ale dotykają jego zakresu praw i obowiązków określających treść stosunku służbowego. Z tego względu są one objęte zakresem konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu” . Kontrola sądowa nad decyzjami o przenoszeniu sędziów jest konieczna, aby wykluczyć mogącą się pojawić arbitralność organu niesądowego w tym zakresie, który wszak podejmuje decyzję głęboko ingerującą w konstytucyjny status sędziego. Zachodzi również konieczność oceny sądowej, czy przeniesienie danego sędziego rzeczywiście jest skutkiem zmiany ustroju sądów, czy też stanowi nadużycie art. 180 ust. 5 Konstytucji RP. Najwłaściwszym sądem do rozpoznania takiego odwołania jest Sąd Najwyższy, z uwagi na swoją pozycję ustrojową, ale również dotychczasowe doświadczenie w orzekaniu w przedmiocie sporów z zakresu stosunku służbowego sędziów.@page_break@
Drugi istotny problem pojawiający się w przypadku reorganizacji sądownictwa powszechnego w wyniku zniesienia jednego z jego szczebli dotyczy właściwości sądów do rozpoznania spraw sądowych będących w toku w likwidowanych sądach. Pożądane rozwiązanie powinno się opierać generalnie na przekazaniu trwających spraw do rozpoznania nowym sądom funkcjonalnie i instancyjnie odpowiadającym sądom znoszonym. Naturalne wydaje się tutaj odejście od zasady perpetuatio fori (zob. np. art. 15 § 1 k.p.c.), skoro sąd dotąd właściwy już nie istnieje. Należy rekomendować również przestrzeganie reguły niezmienności składu orzekającego. Sędziów należałoby przenosić do nowych sądów w sposób zapewniający kontynuowanie sprawy przed nowym sądem w tym samym składzie orzekającym, co ma niebagatelne znaczenie w szczególności w postępowaniu karnym, w którym przez całe postępowanie w danej instancji powinien istnieć ten sam skład sądu. W przeciwnym razie bowiem zachodzi konieczność prowadzenia postępowania od początku (art. 404 § 2 k.p.k.), co może prowadzić do przedawnienia się karalności przestępstwa i – w konsekwencji – umorzenia postępowania (art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k.). Wprowadzenie powyższych założeń wymaga rozsądnego zaprojektowania przepisów dostosowujących. Wzorca w tym zakresie dostarczają poprzednie reformy związane z reorganizacją sądownictwa, skutkujące zmianą właściwości sądu w toku rozpoznania sprawy .@page_break@
Kolejny istotny problem konstytucyjnoprawny, z którym musi się zmierzyć ustawodawca, to dopasowanie nowo powstałej w wyniku reformy struktury sądów powszechnych do wymagań wynikających z prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W grę wchodzi tu przede wszystkim zapewnienie tych komponentów prawa do sądu, które wiążą się z zagwarantowaniem fizycznej dostępności siedziby sądu dla podmiotu prawa do sądu, jak również prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki . Zagadnienie fizycznej (geograficznej) dostępności sądu dla podmiotów prawa do sądu nie było dotąd przedmiotem rozważań TK . Wydaje się jednak, że liczba sądów (w szczególności rozpoznających sprawy w I instancji), z której pośrednio wynika ich geograficzna bliskość względem przeciętnego podsądnego (im więcej sądów, tym znajdują się one bliżej oby-watela), jest ważnym komponentem prawa dostępu do sądu. Duże odległości między siedzibą sądu a miejscem zamieszkania osoby korzystającej z prawa do sądu mogą skutecznie uniemożliwić tej osobie realizację tego prawa . Słusznie dlatego wskazuje się w doktrynie, że obowiązkiem ustawodawcy jest ukształtowanie struktury sądów i ich siedzib tak, aby każda osoba miała fizycznie możliwość dotarcia do sądu . Na wagę powyższego zagadnienia dla prawa do sądu wskazywano w zdaniach odrębnych do wyroku K 27/12 w składzie trzech sędziów TK . Na ustawodawcy przygotowującym reformę obecnej struktury sądów ciąży obowiązek takiego jej ukształtowania, aby nie pogorszyć fizycznej dostępności sądu dla podmiotów realizujących prawo do sądu w porównaniu ze stanem aktualnym. Natomiast jeśli taka dostępność ma ulec pogorszeniu, to ustawodawca powinien wykazać zasadność tego rodzaju reformy dla realizacji innej wartości konstytucyjnej w świetle zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
Naturalne wydaje się tu przywołanie innego komponentu prawa do sądu, którym jest prawo do rozpoznania sprawy bez nieuza-sadnionej zwłoki. Warto przy tym jednak wskazać, że TK wielokrotnie podkreślał, iż szybkość rozpoznania sprawy nie jest wartością, na rzecz której można poświęcić ochronę praw podmiotowych . Kształt projektowanej struktury sądów powszechnych będzie zatem musiał uwzględniać wskazaną kolizję wartości konstytucyjnych. Optymalna struktura powinna jednocześnie uwzględniać: oczekiwania społeczne, tradycje lokalne, uwarunkowania gospodarcze, więzi komunikacyjne, kulturotwórczą rolę sądów najniższych instancji , strukturę lokalnej przestępczości oraz natężenie występowania określonych sporów cywilnych .
Last but not least, ważnym problemem pojawiającym się przy okazji ewentualnej reorganizacji struktury sądownictwa po-wszechnego jest zsynchronizowanie zmian ustrojowych ze zmianami w zakresie właściwości rzeczowej i instancyjnej sądów. Wła-ściwość ta wynika, jak sygnalizowano, z przepisów ustaw procesowych. Ustawodawca będzie musiał zmodyfikować te przepisy, dostosowując je do nowej struktury, by żadna sprawa sądowa w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nie była pozostawiona poza zakresem działania sądownictwa. W przeciwnym razie zostałoby naruszone prawo dostępu do sądu rozumiane jako prawo do zainicjowania postępowania przed sądem w konkretnej sprawie objętej normowaniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zagadnienie to nie powinno być szczególnie trudne, ze względu na to, że ewentualna struktura dwuszczeblowa jest mniej skomplikowana niż struktura obejmująca większą liczbę szczebli. Przy strukturze dwuszczeblowej łatwiej jest ustalić właściwość rzeczową oraz relacje instancyjne. Wyzwaniem będzie za to na pewno odpowiednie ukształtowanie wewnętrznej struktury sądów poszczególnych kategorii, czyli przede wszystkim wydziałów do rozpoznania spraw sądowych danego rodzaju. Wewnątrzorganizacyjne zróżnicowanie sądownictwa powszechnego stanowi bowiem, jak celnie zauważa Walerian Sanetra, wyraz potrzeby specjalizacji orzeczniczej .
W podsumowaniu rozważań chcielibyśmy wskazać, że wyłącznym celem ustawodawcy dokonującego reformy struktury sądów powszechnych powinna być jej optymalizacja w celu zagwarantowania jednostce lepszej realizacji prawa do sądu. Konstytucyjnie legitymowanym celem takiej reformy nie może być ingerencja w niezależność sądów i niezawisłość sędziów, zwłaszcza poprzez przeniesienie w stan spoczynku pewnej grupy pełniących aktualnie urząd sędziów pod pozorem niemożliwości wykreowania etatów sędziowskich w ramach nowej struktury sądów.
Michał Szwast
Autor jest doktorantem w Katedrze
Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.
Iga Małobęcka, LLM
Autorka jest absolwentką studiów prawniczych
na Uniwersytecie Warszawskim oraz
programu LLM (Law and Economics)
Uniwersytetu w Utrechcie.
Artykuł pochodzi z kwartalnika Krajowa Rada Sądownictwa 2016/3>>
Summary
Michał Szwast, Iga Małobęcka
Change of the structure of the system of general courts – constitutional issues
This article concerns the constitutional aspects of the issue of changing the structure of the system of general courts, which has for a few months been the subject of speculations in daily newspapers. The authors discuss the constitutional conditions relating to the structure of the system of general courts, its current structure, the historical solutions and the solutions adopted in this
regard in other EU Member States. They point out
the pros and cons of the current, three-tier structure of the
system of general courts. They put forward a thesis that the Polish Constitution does not exclude a change of the structure of the system of general courts. The change as such requires considering at least four constitutional law problems: 1) stability of the posts of judges from the closed courts; 2) courts’ jurisdiction to examine cases pending before the courts that being closed; 3) the adequacy of the adopted structure of the court system from the point of view of the physical accessibility of courts to individuals; 4) synchronising the systemic changes with the changes in the courts’ jurisdiction so that no court case remains outside the scope of activity of the court system. The authors believe that the sole purpose why the legislator should introduce a reform of the structure of the system of general courts should be to optimise the system to guarantee individuals better implementation of the right of court access. The constitutionally legitimised aim of such a reform cannot be an interference with the independence of courts and judges, especially by forcing the retirement of a certain group of judges currently holding posts under the pretext that it is impossible to create posts of judges in the new structure of the court system.