Do Sądu Najwyższego skierowano pytanie prawne (III CZP 58/23), czy w razie niewypłacenia w pełnej wysokości dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty [w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2016 roku], podmiotowi uprawnionemu do jej otrzymania przysługuje roszczenie o zapłatę brakującej części dotacji jako spełnienie świadczenia, czy też roszczenie odszkodowawcze?

 

Wybór dyrektora szkoły bywa problemem dla wójtów>>

 

A jak doszło do sporu, po niemal dwudziestu latach dość stabilnego orzekania? Od wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 stycznia 2007 r., IV CSK 312/06, przyjmowano dość konsekwentnie, że przyznanie dotacji oświatowej następuje ex lege, a między stronami stosunku dotacyjnego powstaje stosunek prawny o cechach zbliżonych do zobowiązania. Roszczenie o uzupełnienie dotacji ma charakter cywilnoprawny, a podstawę prawną żądania o wykonanie zobowiązania stanowi art. 353 par. 1 k.c. w zw. z art. 90 ust. 2b u.s.o. Można zatem przed sądem cywilnym żądać uzupełnienia (dopłaty) dotacji. Rewolucję w linii orzeczniczej zapoczątkowała uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2019 r. III CZP 29/19. Bezpośrednio dotyczyła ona kwestii dopuszczalności drogi sądowej dla roszczeń o tzw. „zaniżone dotacje” po zmianach ustawowych, które czyniły właściwymi dla rozpoznania tego rodzaju spraw sądy administracyjne (chodziło konkretnie o spory o zaniżenia dotacji sprzed nowelizacji). Niejako dodatkowo w uzasadnieniu uchwały Sąd zakwestionował dotychczasowe stanowisko orzecznictwa. Uznał bowiem, że stosunek prawny między zobowiązanym do wypłacenia dotacji i uprawnionym do jej otrzymania, nie jest stosunkiem cywilnoprawnym, lecz publicznoprawnym, podlegającym rygorom m.in. ustawy o finansach publicznych.

 

Bez uzupełnienia dotacji po zamknięciu roku budżetowego

Zatem z uwagi na zasadę roczności budżetu, nie można domagać się wykonania obowiązku wypłaty dotacji lub jej uzupełnienia po upływie roku budżetowego, którego dotyczyła. Dotacje są należnościami o charakterze publicznoprawnym. Po upływie roku nie jest już możliwym wypłacenie (uzupełnienie) dotacji. Kwestię tę rozwinął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 09 lipca 2020 r. V CSK 502/18 wskazując na odpowiedzialność odszkodowawczą, jako jedynie możliwą. Skoro świadczenie przewidziane w art. 90 ust. 1 i 2b u.s.o. ma charakter publicznoprawny, a jego wypłata i wykorzystanie podlegały regułom określonym w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz w art. 90 ust. 3d i n. u.s.o., reguły dotyczące wypłaty dotacji, a w szczególności reguła roczności, nie pozwalają przyjąć - przynajmniej co do zasady - że osoba prowadząca przedszkole, której wypłacono zaniżoną dotację, może domagać się jej wypłaty po upływie roku budżetowego.

 

Wprawdzie art. 90 u.s.u. był źródłem powstającego z mocy prawa publicznoprawnego zobowiązania, w którym odpowiednik obowiązku wypłaty dotacji stanowiło prawo podmiotowe do dotacji, jednakże z upływem roku budżetowego wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku staje się w zasadzie prawnie niemożliwe, w związku z czym zobowiązanie należy uznać za definitywne niewykonane. Takie stanowisko zajął także Prokurator Generalny w piśmie z dnia 28 października 2020 r. artykułując pogląd, że nie ma podstaw do żądania uzupełnienia dotacji z wieloletnim opóźnieniem na podstawie art. 353 par. 1 k.c. w zw. z art. 90 ust. 2b u.s.o. Charakter dotacji nie pozwala na zasądzenie świadczenia po upływie okresu, na który ona przysługiwała, albowiem nie jest już możliwe zrealizowanie celu dotacji. Podstawą roszczenia jest jedynie odpowiedzialność odszkodowawcza.

Podsumowując stanowisko orzecznictwa - po zamknięciu roku budżetowego nie można domagać się wykonania obowiązku i wypłaty dotacji, albowiem:

  • wypłata dotacji staje się niemożliwa, a zatem nie można domagać się uzupełnienia dotacji;
  • nie jest możliwe wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem, skoro rok dotacyjny upłynął;
  • nie jest już możliwe rozliczenie dotacji.

Jednak argumenty te nie są w pełni przekonujące, a uzasadnienie odejścia od roszczenia o wykonanie obowiązku na roszczenie o odszkodowanie, wysoce kontrowersyjne, by uzasadniać istotne ograniczenie możliwości dochodzenia roszczeń przez podmiot uprawniony. Niemożliwość wypłaty (uzupełnienia) dotacji po zakończeniu roku budżetowego wywodzona jest z zasady roczności budżetu.

 

„Wygasanie” niezrealizowanych kwot dotacji nie niweluje zobowiązania

Zgodnie z art. 263 u.f.p., niezrealizowane kwoty wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wygasają. Wypłata dotacji po zamknięciu roku budżetowego nie może mieć miejsca, albowiem j.s.t traci upoważnienie do jej wypłaty. Jednak dlaczego utożsamia się użyte w art. 263 u.f.p. pojęcie „wygasania“ niezrealizowanych kwot wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wygaśnięciem zobowiązania na gruncie cywilnoprawnym? Przecież art. 263 u.f.p nie traktuje o ustaniu stosunku prawnego, lecz o uprawnieniu do dysponowania środkami publicznymi?

Niezrealizowane kwoty wydatków „wygasają“ w tym znaczeniu, że dysponent traci uprawnienie do dysponowania środkami publicznymi. Po upływie roku budżetowego nie można zatem dokonać wydatku zaplanowanego w uchwale budżetowej lub planie finansowym obowiązującym w poprzednim roku budżetowym, albowiem upada upoważnienie do jego wykonania wywodzone z uchwały budżetowej.

Nie oznacza to jednak, że sam obowiązek świadczenia jako taki wygasa (w znaczeniu wygaśnięcia zobowiązania). Oznacza to, że faktycznie niezrealizowane w poszczególnych limitach planu finansowego (budżetowego) wydatki nie mogą zostać wydatkowane w nowym roku budżetowym na podstawie uchwały budżetowej z roku, który upłynął. Jednak finansowanie określonych wydatków, których nie wykonano w roku poprzednim, gdyż wygasły na skutek upływu tego roku, może zostać ponownie ujęte, z tym że w uchwale budżetowej na rozpoczynający się nowy rok budżetowy. Dotyczy to również wydatków finansowanych z dotacji, które co do zasady powinny być wydatkowane najpóźniej do końca roku budżetowego.

 

Wypłata dotacji po upływie roku dotacyjnego jest możliwa!

W celu umożliwienia pokrycia wydatków, które wygasły na skutek upływu roku budżetowego, co do zasady konieczne jest ich ponowne ujęcie w uchwale budżetowej (lub planie finansowym) na kolejny rok budżetowy. W konsekwencji błędną staje się teza, że wypłata dotacji po upływie roku dotacyjnego staje się definitywnie niemożliwa. Ona jest możliwa – tym bardziej w wyniku orzeczenia sądu zasądzając jego należność – co wprost wynika z art. 256 u.f.p. Przepis art. 256 u.f.p. stanowi wyjątek od zasady dyrektywnego charakteru wydatków. Oznacza to, że wydatki określone tym przepisem mogą zostać zrealizowane niezależnie od tego, czy w planie finansowym zostały zaplanowane (zapewnione) środki finansowe na taki cel. Wydatki objęte komentowaną regulacją muszą spełniać łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, wydatek musi mieć charakter nieprzewidywany (czyli taki, który nie został uwzględniony w planie finansowym) i po drugie, obowiązek jego poniesienia wynika z tytułu wykonawczego, wyroku sądowego lub ugody. Charakter źródeł wydatków nieprzewidzianych objętych zakresem zastosowania art. 256 u.f.p. pozwala na sformułowanie poglądu, że przepis ten służy ochronie zaufania obywateli do organów władzy publicznej, w tym wypadku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Z szerszej perspektywy w literaturze zauważono, że instytucja wydatków nieprzewidzianych służy również realizacji zasady państwa prawa, której przypisać można pierwszeństwo wobec takich wartości jak formalny charakter ustawy budżetowej i równowaga finansów publicznych. Podsumowując, zasada roczności nie oznacza wygaśnięcia obowiązku z art. 90 ust. 2b u.s.o., a jedynie skutkuje utratą przez j.s.t. upoważnienia do dysponowania środkami publicznymi (bo wygasa plan budżetowy). Jednak orzeczenie sądu może to uprawnienie przywrócić, podobnie jak nowa uchwała budżetowa. Wypłacone wówczas środki jak najbardziej w dalszym ciągu stanowią dotację. Zamknięcie roku budżetowego nie oznacza, że dotacja oświatowa, która tego roku dotyczy, nie może być wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem po jego upływie. Wbrew takiej tezie, wykorzystanie dotacji oświatowej zgodnie z przeznaczeniem jest możliwe w kilka lat po czasie, w którym miała być pierwotnie wypłacona.

 

Autor: Robert Gałęski, radca prawny, partner i szef Departamentu Prawa Oświatowego w kancelarii LEXBRIDGE Groński Adwokaci i Radcowie Prawni sp. k. we Wrocławiu

 

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.