Monika Sewastianowicz: Czy w trybie dostępu do informacji publicznej można zapytać o wszystkie informacje o nauczycielu, np. ile dokładnie zarabia i czy był już na urlopie?
Marlena Sakowska-Baryła: Nauczyciel pełni funkcję publiczną, sprawuje przecież rodzaj władztwa – zarówno bezpośrednio, przez to, że uczy i ocenia postępy uczniów, jak i pośrednio, wchodząc w skład rady pedagogicznej, która także takie władztwo sprawuje in gremio. Informacje na jego temat związane z pełnieniem funkcji publicznej stanowią informacje publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Sądy administracyjne w lwiej części orzekają, że jeżeli jesteś osobą pełniąca funkcję publiczną, to siłą rzeczy musisz liczyć się z tym, że wiadomo o tobie więcej. Bywa jednak, że nauczyciele, podobnie zresztą jak i wielu urzędników nie są świadomi, jakie informacje na ich temat mogą podlegać udostępnieniu. Trudność w tym względzie pojawia się już na etapie lektury ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie precyzuje ona, jakie konkretnie informacje podlegają udostępnieniu.
Czytaj więcej: Okiem IOD-a: publikowanie danych w BIP a RODO >
Czy ten zakres powinien podlegać ograniczeniu?
Przede wszystkim uważam za trafny postulat, by dokonać pewnej – choć przybliżonej kategoryzacji – po pierwsze osób pełniących funkcję publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ uważam, że ustawa ta powinna autonomicznie definiować kogo do tej kategorii podmiotowej zaliczyć. Po drugie - powinien zostać dookreślony katalog informacji, które podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Powinien być jasny dla wszystkich zainteresowanych, w tym osób, o których informacje mają być udostępniane.
Czytaj też: Dostęp do informacji publicznej - obowiązki dyrektorów szkół i przedszkoli >
Teraz osoba podejmująca pracę w szkole lub w urzędzie często nie ma wiedzy ani pewności, jaki zakres informacji o niej może zostać udostępniony. Jeżeli rozpoczynamy pracę w prywatnej firmie, to mamy nad tym większą kontrolę – wiemy, jakie informacje na nasz temat może udostępniać pracodawca. Zwykle dowiadujemy się od razu, że będzie to: imię, nazwisko, służbowy adres, ewentualnie zdjęcie, jeżeli to istotne i uzasadnione interesem pracodawcy lub odbywa się na podstawie zgody osoby, której dane dotyczą. W przypadku sektora publicznego takiego komfortu nie mamy. W pierwszym rzędzie wielokrotnie nie wiemy, w jaki sposób finalnie zostanie zakwalifikowane nasze stanowisko pracy – czy jako pełnienie funkcji publicznej czy też nie. Po wtóre nie możemy w sposób skonkretyzowany przewidzieć, jakie informacje na nasz temat będą udostępniane. Nie zwracam tu uwagi na pewne oczywiste kategorie informacyjne, takie, jak imię, nazwisko, stanowisko służbowe i służbowe dane kontaktowe. Podnoszę, że w przypadku osób zaliczanych do pełniących funkcje publiczne w praktyce może chodzić o udostępnienie dość zaskakujących kategorii informacji, takich jak: kopia umowy o pracę, kopia legitymacji służbowej, kopia CV, szczegółowe informacje o wykształceniu i podnoszeniu kwalifikacji, o ocenie okresowej pracownika, wynagrodzeniu, urlopu na poratowanie zdrowia czy wykorzystaniu urlopu wypoczynkowego. Praktykę taką zaobserwować można na tle spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne.
W tym stanie rzeczy, także biorąc pod uwagę wymogi kontekście RODO i art. 51 Konstytucji, należałoby - moim zdaniem - stworzyć katalog danych, które zawsze podlegają udostępnieniu – tzw. publicznych danych wolnych. W przypadku innych informacji powinien powstać pewien test interesu publicznego – nie powinny być udostępniane bezrefleksyjnie, a wtedy, gdy jest to niezbędne dla realizacji takiego interesu. To zresztą wynika poniekąd z samego RODO, które statuuje obowiązek sprawdzania, czy przetwarzanie konkretnych danych jest niezbędne. Jeżeli weźmiemy to pod uwagę, to takie informacje, jak szczegółowe dane o zarobkach lub ocena okresowa, nie będą tak łatwo udostępniane. Nie jest to przy tym wyłącznie mój postulat. Wysuwany bywa także przez innych przedstawicieli nauki i praktyki. Szeroko opisuję tę właśnie kwestię w mojej ostatniej książce – „Ochrona danych osobowych a dostęp do informacji publicznej i ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego”.
Cena promocyjna: 135.2 zł
Cena regularna: 169 zł
Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 152.09 zł 
Czyli obecnie z ciekawości możemy zarzucać jakąś instytucję pytaniami o CV czy wynagrodzenie nauczyciela?
Z art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że nie mamy prawa pytać człowieka, który występuje o dostęp, jakie pobudki nim kierują. Nie badamy ani interesu prawnego, ani faktycznego. Taka jest zasada, więc w zasadzie na postawione pytanie należałoby odpowiedzieć twierdząco. Tymczasem w tym właśnie kontekście możemy obserwować interesującą tendencję interpretacyjną, ponieważ sądy zakładają, że organ jednak te pobudki bada i zdarzają się sprawy kwalifikowane jako nadużycie prawa do informacji publicznej właśnie dlatego, że wnioskodawca – w ocenie sądów – kieruje się nie interesem publicznym, a interesem indywidualnym. To właśnie takie przypadki, gdy ktoś zasypuje organ pytaniami – np. składa codziennie po 15 wniosków w tym samym przedmiocie, gdzie ewidentnie widać, że ma to na celu swoiste udręczenie podmiotu publicznego. Niemniej jednak to także te przypadki, gdy dostęp do informacji publicznej jest uniemożliwiony z tej racji, że wnioskodawca może mieć jakiś indywidualny interes w tymże wnioskowaniu.
Czytaj też: Ujawnianie danych o wynagrodzeniu nauczycieli w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej >
Orzecznictwo idzie w tę niepokojącą stronę. Powoduje to, że wielokrotnie dostęp do informacji publicznej jest uzależniony od tego, kto przesyła wniosek. Zważywszy na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, to w ogóle nie powinno mieć miejsca. Chodzi tu o takie sytuacje, gdy z pytaniem do organu występuje osoba, której bezpośrednio lub pośrednio sprawa dotyczy, powiedzmy, mieszkaniec ulicy, przy której ma zostać zrealizowana jakaś inwestycja. Moim zdaniem – pomijając nawet brak podstaw ustawowych do badania interesu faktycznego lub prawnego – prywatny interes nie musi być w konflikcie z interesem publicznym. Gdy pytam o inwestycję miejską nie znaczy, że patrzę jedynie na czubek własnego nosa, a mogę brać pod uwagę szerszy kontekst. Tymczasem bywa, że sądy uznają takie przypadki za nadużycie prawa do informacji publicznej.
Sprawdź też: Biuletyn Informacji Publicznej – uwagi praktyczne >>
Potrzebne są zmiany w ustawie?
Dostęp do informacji to świetna instytucja, możemy dzięki niej podejmować świadome decyzje jako suweren, jako wyborca. Gdybyśmy się zastanowili, czemu służy, to właśnie naszemu działaniu - jako instrument kontroli społecznej. Tyle że przepisy mają 20 lat i pod kątem proceduralnym są istotnie niedoprecyzowane. To przestrzeń dosztukowywana procedur przez sądy administracyjne - nie w złej wierze – aktywizm wynika z próżni prawnej. Powoduje to jednak spore problemy, np. gdy w orzecznictwie zmieniają się trendy.
Przykładem jest informacja przetworzona. Część sądów administracyjnych przez długi czas uważała, że informacją przetworzoną jest informacja jakościowo nowa, ale od pewnego czasu, jako uzasadniona traktowana jest także wykładnia, wedle której informacja przetworzona to także taka, której przygotowanie w odpowiedzi na wniosek wymagałoby pewnej pracy i przygotowań -chodzi o informację, przy sporządzeniu której organ musiałby się istotnie „napracować”. Brak regulacji w tym zakresie sprawia, że organy używają tej konstrukcji jako pretekstu, by informacji nie udzielić, bo żądają wykazania szczególnego interesu publicznego, który zasadniczo jest szczególnie trudny, a wręcz niemożliwy, do wykazania. Czasem kwestię istnienia tego interesu interpretuje się w oderwaniu od wnioskującego, a czasem tak, że organ uzależnia udzielenie informacji od tego, kto występuje. Istnieje pogląd, że musi być to osoba, która ma wpływ na opinię publiczną i sprawy państwa. Tymczasem takie uwarunkowania podmiotowe nie wynikają z ustawy. Podobnie, jak i z ustawy nie wynika żaden tryb postępowania z wnioskiem o udostępnienie informacji przetworzonej, a jednak na tle orzecznictwa ewidentnie jest widoczne, że sądy oczekują od organów pewnej sekwencji działań, która wynika wyłącznie z sądowych orzeczeń i nie znajduje odzwierciedlenia w ustawie.
Czytaj też: Budowanie systemu kontroli zarządczej w placówkach oświatowych >
Czyli informacja przetworzona tylko dla influencerów?
Nie, absolutnie nie. Z orzecznictwa wynika, że raczej dla posłów i radnych, choć przecież oni mają zastrzeżony dodatkowy i szczególny tryb uzyskiwania informacji w innych ustawach. Można podać inny przykład aktywizmu sądowego w tej dziedzinie – kiedyś o informację publiczną z zasady mogła wystąpić osoba fizyczna lub prywatna jednostka organizacyjna. W każdym razie nie mogły z żądaniem dostępu występować organy władzy publicznej i publiczne jednostki organizacyjne. Sądy, moim zdaniem słusznie, wskazywały, że gwarantowany w art. 61 Konstytucji dostęp do informacji publicznej to prawo polityczne, więc może je realizować jedynie osoba fizyczna lub ewentualnie korporacja takich osób lub ich prywatna fundacja. W ostatnich latach orzecznictwo poszło i w taką stronę, że o dostęp do informacji może wystąpić do organu także inny organ. Pewnie to w jakiejś mierze słuszne, bo znów wypełnia pustkę regulacyjną gdy chodzi o kwestie przekazywania informacji między organami i i podmiotami publicznymi w kontekstach innych niż toczące się postępowania, ale budzi niepokój, jeśli polityczne prawo obywatelskie przypisuje się także organowi.
Dostęp do informacji publicznej to niezwykle ważny element demokracji. Interpretacja ustawy ewoluuje, ale popatrzmy na to z perspektywy dyrektora szkoły, który czyta lakoniczne regulacje i w zasadzie nie wie, na czym stoi. Żeby zastosować przepisy tego wydawałoby się niepozornego aktu (ustawa liczy sobie trochę ponad 20 merytorycznych artykułów), musi sięgnąć po rozbudowane orzecznictwo, bo inaczej łatwo o błąd. W tym kontekście ustawa o otwartych danych sektora publicznego jest dużo sensowniejsza, bo chociażby zawiera katalog przypadków, kiedy wydaje się decyzję odmowną czy w sposób konkretny określa wymogi formalne wniosku. Tego rodzaju przesłanki powinny zostać wyraźnie wskazane również w ustawie o dostępie do informacji publicznej i to przy uwzględnieniu kwestii ochrony danych osobowych. Przez tę lakoniczność przepisów zdarza się, że wnioski kierowane do szkół trafiają do szuflady, co finalnie kończy się w sądzie. Albo też odmawia się udzielenia informacji ze względu na źle pojętą ochronę danych osobowych.
To znaczy?
RODO, a więc ogólne rozporządzenie o ochronie danych nie może stanowić wygodnego i „dyżurnego” uzasadnienia dla nieudostępniania informacji publicznej. Przeciwnie – to RODO właśnie wprost przewiduje „publiczny dostęp do dokumentów urzędowych”, który rozumieć należy jako zapewnienie dostępu do informacji publicznej oraz zapewnienie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Pamiętać należy, że wie mamy tu takiego stosunku, jak lex generalis i lex specialis, choć w praktyce często obserwowana jest pokusa, by RODO potraktować jako przepisy szczegółowe.
Relacja tych przepisów jest jednak inna – to raczej stosunek komplementarności i współstosowania. Dla odpowiedniego zrozumienia istniejącej tu relacji praw, konieczne jest sięgnięcie do art. 86 RODO i do motywu 154. Założenie jest takie, że RODO wprost pozwala uwzględnić dostęp do informacji i ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego jako te przypadki, gdy się udostępnia informacje w dokumentach publicznych. Wskazuje jednak pewne warunki - ma to się odbywać w taki sposób, by godzić dostęp do informacji z ochroną danych. Pogodzenie musi być uwzględnione w przepisach unijnych i w prawie krajowym. Niestety, u nas te przepisy są ułomne, a obowiązki i konsekwencje tych niedoskonałości ciążą na barkach administratora. Efekt jest taki, że najłatwiej nie udostępnić informacji, powołując się na RODO. Nie o to jednak chodzi, bo my mamy prawo dowiedzieć się, kto sprawuje władzę, jakie podejmuje decyzje, na co wydaje publiczne pieniądze, ile na tym zarabia. Jeżeli jednak nie mamy w tym zakresie precyzyjnych przepisów, to ta pokusa powołania się na RODO jest zbyt duża. Trzeba więc pamiętać, RODO nakazuje, by ten dostęp, jeżeli chodzi o dane zawarte w dokumentach urzędowych, się realizował. Tyle tylko, że z uwzględnianiem zasad z RODO wynikających, a to już nie jest takie proste, skoro polski ustawodawca nie dostosował przepisów o dostępie do informacji publicznej do wymogów RODO.
A co z BIP, to one przecież miały zawierać większość informacji na temat funkcjonowania danej instytucji?
Biuletyny informacji publicznej traktowane są często po macoszemu. Bywa też, że albo jest w nich za mało informacji, albo udostępnia się takie, które nigdy nie powinny się tam znaleźć. Dla mnie takim papierkiem lakmusowym był czas, gdy trzeba było dostosować się do wymogów RODO i okazało się wtedy, ile to może sprawiać problemów. Niestety generalizując – rzecz jasna – ogólnie można stwierdzić, że BIPy szkolne niezwykle często nie spełniają standardów – bywają ułomną „stroną wizytówkową” , na której zamieszczamy nazwę i adres szkoły, ewentualnie nazwisko dyrektora, choć i tonie zawsze. Tymczasem dobrze skonstruowany BIP to ułatwienie przy realizacji zarówno obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznych, jak i ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Brakuje regulacji, które pozwoliłyby wyciągnąć konsekwencję za brak BIP lub zamieszczenie w nim nieaktualnych danych, stąd nie wydaje się, aby w tym obszarze nastąpiła skokowa poprawa. Bardzo szkoda, bo aktualny i bogaty w informacje publiczne BIP to ogromne ułatwienie w realizacji dostępu do informacji publicznej
Czy ustawa o otwartych danych w ogóle dotyczy szkół?
Tak, choć na pierwszy rzut oka można odnieść mylne wrażenie, że nie są nią objęte. Art. 4 tej ustawy trzeba przeczytać uważnie – stanowi on, że także w przypadku szkół ustawa obejmuje wszystkie informacje, które podlegają udostępnieniu w BIP. Zatem i szkoły są w pewnym zakresie tą ustawą związane.
To wymaga dogłębnej analizy BIP, trzeba sprawdzić, czy są w nim wszystkie dane, które powinny podlegać udostępnieniu w tej formie. Bez zweryfikowania BIP i zawarcia w nim wymaganych informacji, dyrektor naraża się na konieczność rozpatrywania wniosków o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego.
Tych może być sporo – zwłaszcza jeżeli Trybunał Konstytucyjny rozpatrzy wniosek Pierwszej Prezes SN po myśli tego wniosku, a więc stwierdzając niezgodność z Konstytucją znacznej liczby przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zostaną one w ten sposób wyeliminowane z obrotu prawnego, co sprawi, że ograniczony zostanie dostęp do informacji publicznej na podstawie tej właśnie ustawy. Wtedy wiele podmiotów może w tej sytuacji zacząć korzystać z dostępu do informacji na zasadach określonych w ustawie o otwartych danych – ta jest bowiem dużo szersza przedmiotowo, dotyczy całego zasobu informacyjnego danego podmiotu publicznego, w tym oczywiście informacji publicznych. Trzeba więc wiedzieć, w jakim zakresie w szkole stosuje się przepisy tej wciąż nowej ustawy o otwartych danych.
PROCEDURA w LEX: Wniesienie skargi na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa >
W jakim formacie mają być udostępniane informacje w ramach dostępu do otwartych danych?
Określono to przede wszystkim w art. 2 pkt 11 ustawy, który definiuje pojęcie „otwarte dane”. Istotne, by dane te były kompletne, aktualne i w wersji źródłowej, czyli nieobrobione. Powinny być udostępnione w otwartym, niezastrzeżonym formacie nadającym się do odczytu maszynowego.
Czy powinna być za to opłata?
Zdarzają się głosy oburzenia, że ktoś chce za darmo korzystać z danych sektora publicznego. UE stoi jednak na stanowisku, że obywatele już raz za to zapłacili, odprowadzając podatki. Zasadniczo z aprobatą odnoszą się do tego zapatrywania.
Dr Marlena Sakowska-Baryła, radca prawny, partner w Sakowska-Baryła, Czaplińska Kancelaria Radców Prawnych Sp.p., zajmująca się problematyką ochrony danych osobowych
Cena promocyjna: 135.2 zł
Cena regularna: 169 zł
Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 152.09 zł
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.