Z dr. hab. Mateuszem Pilichem, autorem m.in. publikacji: "Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz", "Ustawa o systemie oświaty. Komentarz" rozmawia Monika Sewastianowicz.
Jakie są pana zdaniem, największe problemy reformy oświaty?
Jest ich multum, ale największy stanowi brak pewności prawa wywołany „hiperinflacją” legislacji oświatowej. Przeciętny dyrektor szkoły – mówię tu zwłaszcza o dyrektorach szkół podstawowych, w których działają klasy gimnazjalne – musi teraz funkcjonować w dwóch reżimach prawnych: tak długo bowiem, jak prowadzone jest kształcenie w formach dotychczasowego ustroju szkolnego, trzeba stosować jednocześnie nowe i stare przepisy. Nawet prawnikom sprawia to spore trudności. Co ma więc powiedzieć, dajmy na to, polonista lub chemik, któremu dane jest kierować pracą szkoły?
A zatem mamy ustawę - Prawo oświatowe, przepisy ją wprowadzające oraz akty wykonawcze, które wprawdzie w dużej części powielają dotychczasowe regulacje, ale są to jednak formalnie zupełnie nowe rozporządzenia.
Dodatkowo dyrektorzy szkół wciąż muszą sięgnąć do ustawy o systemie oświaty oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń, ponieważ z jakiegoś powodu ustawodawca zdecydował, że stosuje się je w sposób konsekwentny do starego trybu kształcenia. Stwierdzenie, że to jest spory kłopot dla dyrektora szkoły, jest eufemizmem.
Problematyczny był też sam sposób wprowadzania nowych przepisów, jak choćby regulacji ws. arkusza organizacyjnego szkół…
MEN wydało rozporządzenie na podstawie niestosowanej jeszcze ustawy, narzucając nowe terminy i sposób opiniowania arkuszy, z wyprzedzeniem – to znaczy przed wejściem w życie podstawowego aktu prawnego. To jeden z fundamentalnych przykładów dezynwoltury legislacyjnej. Według mnie jest on przejawem lekceważenia odbiorcy tych przepisów, nie mówiąc nawet o wątpliwościach natury konstytucyjnej.
Aby uniknąć tego rodzaju problemów, reformę należało wprowadzać systemowo, rozkładając zmiany na kilka lat. Tymczasem postanowiono to uczynić w ciągu niecałego roku, aby zamanifestować wolę polityczną.
Podobne wątpliwości pojawiły się w przypadku uchwał w sprawie sieci szkół. Wiele samorządów odwołało się od negatywnych opinii kuratora w tym przedmiocie. Samorządowe szkoły muszą jakoś funkcjonować, a bywa, że te sprawy nadal są w toku, oczekując na prawomocne rozstrzygnięcie sądu administracyjnego. Od tych orzeczeń zależy, czy jakaś szkoła zostanie ostatecznie zlikwidowana lub przekształcona.
O jakiej zatem pewności prawa na poziomie organów prowadzących szkoły mówimy? Terminy były zdecydowanie za krótkie. Tak się nie powinno tworzyć ani stosować przepisów w demokratycznym państwie prawa.
Ustawa o systemie oświaty – mimo jej wszystkich wad – przetrwała ponad ćwierć wieku. Prawu oświatowemu, choćby właśnie z uwagi na tryb pracy nad projektem, tak długiego czasu obowiązywania nie wróżę…
Trudno też odnaleźć się w gąszczu dość licznych ustaw regulujących prawo oświatowe...
Rozumiem, że ministerstwo, które chciało zrealizować swój plan polityczny, nie chciało nakładać kolejnych łat na nowelizowaną wielokrotnie ustawę o systemie oświaty.
Zresztą sam – jako komentator – byłem wobec niej bardzo krytyczny; przez lata postulowałem jej zastąpienie zupełnie nowym aktem, wszechstronnie i bardziej starannie regulującym tę tematykę. Niestety, nowe prawo oświatowe nie spełnia tych oczekiwań, jakie można formułować pod adresem „kodeksu prawa oświatowego”.
Powiem nawet więcej: następuje zjawisko dekodyfikacji, dzielenia materii ustawowej na mniejsze obszary regulacyjne, i to bez wyraźnej idei przewodniej. O uchwalonej nie tak dawno ustawie o finansowaniu zadań oświatowych Rządowe Centrum Legislacji słusznie napisało, że wbrew nazwie nie reguluje kompleksowo ani finansów, ani oświaty.
Te wszystkie regulacje dyrektor szkoły musi stosować w codziennej pracy. Dobrym przykładem jest tu rekrutacja do liceów w 2019 r., kiedy to spotkają się w nich absolwenci gimnazjów i nowych szkół podstawowych. Przewidziano dla nich dwie ścieżki prawne rekrutacji. Muszę przyznać, że nie mam pojęcia, dlaczego zdecydowano się wybrać rozwiązanie najbardziej skomplikowane z możliwych.
Ustawodawca nie tylko nie zaniechał przejściowego stosowania – niby zastąpionych nowymi – przepisów ustawy o systemie oświaty, lecz uznał, że konieczne jest ich uzupełnienie osobnym rozporządzeniem w sprawie rekrutacji na lata 2017/2018 i 2018/2019, na podstawie art. 367 Przepisów wprowadzających prawo oświatowe. I dyrektorzy szkół w całym tym bałaganie muszą się połapać!
Rozumiem, że chciano wyrównać pewne różnice merytoryczne przy przeliczaniu punktów i zachować „czystość” legislacyjną, ale można było inaczej, prościej. Można było – gdyby tylko reforma zaczęła się od poważnej, merytorycznej dyskusji z zainteresowanymi środowiskami nad założeniami tych ustaw.
Byliśmy świadkami politycznych wystąpień pani minister Zalewskiej, ale nie było prac w komisji rządowej z szerokim udziałem tak zwanych interesariuszy: samorządowców, urzędników administracji państwowej oraz prawników oświatowych.
Ale są też zmiany, których wprowadzenie od dawna postulowano, np. zakaz przekazywania wszystkich szkół przez gminy.
Do tego przepisu jestem nastawiony krytycznie, choć nie dlatego, że sprzyjam tzw. pełzającej prywatyzacji oświaty. Wprost przeciwnie: uważam, że państwo, a zatem również i jednostki samorządu terytorialnego muszą ponosić odpowiedzialność za edukację, bo taki obowiązek wpisany został do Konstytucji. Uważam też, że nauczyciele nie powinni dominować jako grupa pracowników sektora prywatnego.
Ale przecież w praktyce może być tak, że samorząd przekaże innym podmiotom wszystkie szkoły poza jedną danego typu. I będzie dobrze!
Tego rodzaju przepisy, których konstrukcja wprost prowokuje do ich obejścia, są dla mnie pustą deklaracją, bo w gruncie rzeczy nie pełnią żadnej roli gwarancyjnej. Tworzą jedynie sztuczne przekonanie, że państwo będzie chroniło przed zjawiskiem, przed którym nikogo chronić nie zamierza. To droga donikąd.
Reforma powinna zostać poprzedzona ogólnopolską debatą o tym, jakiej oświaty chcemy i jak powinna być ona finansowana, bo przecież to brak pieniędzy w małych gminach jest główną przyczyną prywatyzacji oświaty. Zamiast realizować samemu zadanie publiczne, lepiej jest je „wypchnąć” na zewnątrz, pozbyć się go. Może kiedyś do tej debaty dojrzejemy, a na razie, jak widać, nikt nie jest nią zainteresowany.
Brak pieniędzy to prawdopodobnie jeden z powodów obcięcia nauczycielskich dodatków w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych.
Ta ustawa, poza pewnymi zmianami w podstawie obliczenia dotacji, nie jest żadną rewolucją. Moim zdaniem nie niesie ze sobą realnej wartości dodanej. Zmiany w Karcie Nauczyciela były, jak sądzę, głównym powodem jej uchwalenia.
W takim razie co dobrego wnosi Prawo oświatowe?
W kilku punktach widać pewien postęp. Może jeżeli chodzi poziom techniki legislacyjnej tak nie jest, ale na plus można ocenić na przykład przepisy dotyczące nauki cudzoziemców. Pozytywnie postrzegam fakt, że również osoby, które są obywatelami polskimi, ale nie znają języka polskiego w stopniu dostatecznym, doczekały się wreszcie możliwości uczenia się go w szkole w celu przygotowania do pełnego uczestnictwa w edukacji.
Żyjemy w zglobalizowanym świecie. Takim on pozostanie, niezależnie od tego, jak wysokie mury na granicach będziemy budowali. Trzeba być zawczasu przygotowanym na migracje, które będą polegać również na tym, że do kraju będą przyjeżdżać obywatele polscy, którzy nie znają w ogóle polskiego albo znają ten język bardzo słabo. Myślę, że zmiany powinny pójść dalej i być bardziej spójne.
Zbyt skromnie zaprojektowano instytucję tzw. asystenta szkolnego w art. 165 ust. 8 Prawa oświatowego, niesłusznie przyznając ją tylko cudzoziemcom, i to tylko na 12 miesięcy. Mimo że takie wsparcie wymaga dużych środków finansowych, ono się opłaca, bo wspiera integrację imigrantów ze społeczeństwem. O tym trzeba myśleć już teraz. Za pięć, dziesięć lat, kiedy Polska naprawdę będzie musiała otworzyć się na imigrację, choćby z przyczyn gospodarczych, będzie już za późno.
W ogóle powinny powstawać jakieś plany dotyczące edukacji, które wykraczają poza jedną kadencję Sejmu. Widzę jakiś zalążek takiego myślenia w tej ustawie i choć mam trochę poczucie niedosytu, to dobrze, że MEN w ogóle dostrzega pewne problemy, których ustawa o systemie oświaty nie rozwiązywała w ogóle.
Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz>>
Dość pozytywnie oceniane jest chyba również przeniesienie do ustawy przepisów dotyczących statutów szkół i placówek?
Te przepisy również okazały się problematyczne - nowa ustawa odchodzi od instytucji ramowych statutów szkolnych, ale nie do końca, bo nie dotyczy to placówek publicznych. Uczyniono krok w dobrym kierunku, bo daje się szkołom ramę prawną i więcej swobody. Ale trudno wyjaśnić, dlaczego zmiana nie objęła placówek. Mówiąc najłagodniej, jak to możliwe, przepisy art. 112 i 123 Prawa oświatowego są ze sobą słabo skorelowane.
Jest to kolejny przykład tego, że reformę wdrażano zbyt pośpiesznie. Zamiast powołać komisję kodyfikacyjną, ministerstwo uznało, że zrobi to samodzielnie, ale niestety, tak poważną pracę, odwracanie całego systemu, należało gruntownie przemyśleć.
Ministerstwo chwali się jednak, że reforma zakończyła się powodzeniem.
Chwalenie się każdemu przychodzi łatwo. Jednak sukces reform można ocenić jedynie z perspektywy wielu lat, czasem nawet dziesięcioleci. Bo reforma to nie tylko pisanie ustaw i zmobilizowanie adresatów, aby zabrali się za ich wykonanie. Tymczasem można odnieść wrażenie, że powodzenie reformy w ocenie ministerstwa polegał właśnie na tym, że udało się napisać ten pakiet ustaw, które – jak widać – w szczegółach są niedopracowane.
Większość zmian, które MEN wprowadziło tymi wszystkimi regulacjami, dałoby się załatwić dzięki dobrej administracji. Reforma ustroju szkolnego z 1999 r. została opisana na kilku stronach Dziennika Ustaw – przepisy odwracające tę zmianę to ponad sto dwadzieścia stron gęstego druku. A mówimy tylko o przepisach wprowadzających!
W mikroskali – na poziomie szkół – na każdym kroku pojawiają się problemy praktyczne, które przerastają kompetencje nawet najmądrzejszego dyrektora. Ot, chociażby dostosowanie statutów do wymagań nowego prawa. Na przykład powołanie stanowiska wicedyrektora dotąd było uregulowane w ramowych statutach, na podstawie których konstruowane były poszczególne statuty szkół. Teraz obowiązek utworzenia stanowiska wicedyrektora w dużych szkołach oraz możliwość utworzenia dodatkowego stanowiska za zgodą organu prowadzącego wynikają z ustawy.
Niby treść przepisu art. 97 Prawa oświatowego tylko powtarza to, co było w ramowych statutach. Ale przepis ustawy działa zupełnie inaczej. Nie wiadomo, czy stanowiska wicedyrektora opisać w statucie, jeżeli wynikają wprost z ustawy, bo dyspozycji przepisów rangi ustawowej do aktów konstytuujących jednostki organizacyjne się nie przepisuje.
Przed takimi dylematami staje dyrektor szkoły, kiedy musi dostosować się do wymogów nowego prawa w locie. Niezależnie od tego, jak jest inteligentny i jak dużą ma wiedzę o systemie prawnym - jeżeli nie skończył studiów prawniczych (a śmiem twierdzić, że nie jest to norma), to zwykły kurs, a nawet studia podyplomowe z zarządzania oświatą nie wystarczą, by operować tak skomplikowanymi przepisami. I jak to zwykle bywa, z kolejną szkolną rewolucją dyrektor musi jakoś radzić sobie sam.
Dr hab. Mateusz Pilich. adiunkt na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego; członek Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego.