1. Istota planu finansowego
 
W świetle zapisu art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) - dalej u.s.o., przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami lub zakładami budżetowymi. Zasady gospodarki finansowej tych szkół, przedszkoli i placówek określają odrębne przepisy. Należy zaznaczyć, że nowa ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) - dalej u.f.p., zlikwidowała możliwość funkcjonowania szkół i placówek oświatowych w formie zakładów budżetowych. Na mocy bowiem zapisu art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) - dalej w.u.f.p., z dniem 31 grudnia 2010 r. zakończeniu ulega likwidacja gminnych, powiatowych i wojewódzkich zakładów budżetowych prowadzących działalność w zakresie innym niż określony w art. 14 u.f.p. Z kolei art. 14 u.f.p. wymienia następujące zadania własne j.s.t. które mogą być realizowane przez zakład budżetowy. Są to zadania w zakresie:
1) gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi,
2) dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,
4) lokalnego transportu zbiorowego,
5) targowisk i hal targowych,
6) zieleni gminnej i zadrzewień,
7) kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
7a) pomocy społecznej, reintegracji zawodowej i społecznej oraz rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych,
8) utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym w szczególności prowadzenia hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem, w celu ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania,
9) cmentarzy.

Jak z powyższego wynika, szkoły i placówki oświatowe nie mogą być od dnia 1 stycznia 2011 r. prowadzone w formie zakładów budżetowych.
Przedszkola, szkoły i placówki oświatowe mogą funkcjonować w formie jednostek budżetowych. Jednostki budżetowe są to jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany „planem finansowym". Ponadto zapisy u.f.p. w odniesieniu do jednostek budżetowych działających w zakresie oświaty – dopuszczają prowadzenie działalności w zakresie gromadzenia środków na wyodrębnionym rachunku bankowym. Stanowi o tym zapis art. 223 u.f.p., zgodnie z którym samorządowe jednostki budżetowe prowadzące działalność oświatową, o której mowa w u.s.o. gromadzą na wydzielonym rachunku dochody określone w uchwale przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, pochodzące w szczególności:
1) ze spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej,
2) z odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu jednostki budżetowej.
Użycie przez ustawodawcę sformułowania „w szczególności" oznacza, że katalog dochodów nie jest wyczerpujący. Organ stanowiący może określić inne dochody, które będą gromadzone na wydzielonym rachunku przez wskazane przez ten organ jednostki. Świadczy o tym również zapis, stanowiący o tym, że organ ten określa źródła tych dochodów.

Określenie jednostek budżetowych, które mogą gromadzić dochody na wydzielonym rachunku należy do kompetencji organu stanowiącego j.s.t. Organ stanowiący określa również źródła, z których dochody są gromadzone na rachunku, przeznaczenie dochodów - z tym, że dochody wraz z odsetkami nie mogą być przeznaczone na finansowanie wynagrodzeń osobowych - sposób i tryb sporządzania planu finansowego dochodów i wydatków nimi finansowanych, dokonywania zmian w tym planie oraz ich zatwierdzania. Wydatki z wydzielonego rachunku mogą być dokonywane do wysokości kwot zgromadzonych dochodów w ramach planu finansowego. Jednostka posiadająca wydzielony rachunek dochodów, jest zobowiązana do przekazania środków finansowych pozostających na rachunku na dzień 31 grudnia roku budżetowego na rachunek budżetu właściwej j.s.t. w terminie do dnia 5 stycznia następnego roku. W tym miejscu warto zaznaczyć, że do dnia 31 grudnia 2010 r. jednostki mogą gromadzić dochody na dotychczasowych zasadach, tj. na rachunku dochodów własnych. Likwidacja dochodów własnych oraz tryb tej likwidacji przewidują zapisy art. 93 w.u.f.p. Posiadanie przez daną jednostkę dochodów na wydzielonym rachunku, stanowi swego rodzaju odstępstwo od ogólnej zasady wyrażonej w u.f.p., określającym zasady funkcjonowania jednostek budżetowych. Stwarzają one bowiem możliwości – na warunkach określonych przez organ prowadzący – dysponowania środkami, zgromadzonymi na wydzielonym rachunku.
Na gruncie zapisów u.s.o. organ prowadzący szkoły lub placówki oświatowe, może tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek. Niemniej jednak za całość gospodarki finansowej jednostki odpowiedzialny jest kierownik jednostki (dyrektor szkoły lub placówki). W związku z powyższym odpowiedzialność za sporządzenie planu finansowego spoczywa na dyrektorze jednostki. On również ponosi odpowiedzialność za jego prawidłowe wykonywanie (por. R. Trykozko, Ustawa o finansach publicznych, Komentarz dla jednostek samorządu terytorialnego, Taxpress, 2010, s. 31).

Zgodnie z zapisem art. 53 u.f.p. kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki. Odpowiedzialność kierownika jednostki wyrażona w powołanym zapisie u.f.p. posiada swój odpowiednik w zapisach u.s.o. W świetle bowiem zapisu art. 39 ust. 1 pkt 5 u.s.o. dyrektor szkoły lub placówki dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły. Pojecie „dysponowania środkami" można rozumować w dwóch kategoriach: ogólnym i konkretnym (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty, Komentarz, Wolters Kluwer, 2006). Zdaniem autora dysponowanie środkami w sensie ogólnym oznacza, że dyrektor szkoły jest zobligowany do nieprzekraczania limitu wydatków określonych w planie finansowym szkoły lub placówki. Przekroczenie tego limitu wiąże się dla dyrektora z określonymi sankcjami, o czym mowa niżej. Zasada ta wyrażona jest również w zapisach u.f.p. Zgodnie bowiem z zapisem art. 254 u.f.p. w toku wykonywania budżetu obowiązuje m.in. zasada dokonywania wydatków w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Również zapis art. 261 u.f.p., stanowi, że kierownik jednostki może w celu realizacji zadań zaciągać zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki. W przypadku stwierdzenia naruszenia zasady gospodarności, której mowa w art. 254 u.f.p., zarząd właściwej j.s.t., zgodnie z zapisem art. 260 u.f.p. może podjąć decyzję o blokowaniu planowanych wydatków budżetowych.
W znaczeniu konkretnym zaś, dysponowanie środkami określonymi w planie finansowym oznacza wydawanie poleceń co do sposobu ich wykorzystania.