Dowóz dzieci do przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w art. 7 ust. 1 pkt 8 stanowi, iż do podstawowych zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej. Z normy o charakterze ogólnym wypływają normy szczególne, zawarte przede wszystkim w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) - dalej u.s.o. Zgodnie z zapisem art. 5a ust. 2 pkt 1 u.s.o. zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych formach wychowania przedszkolnego, szkołach podstawowych i gimnazjach, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich jest zadaniem oświatowym gmin.
Z przytoczonego zapisu wynika szereg czynności technicznych, bieżących – które mają na celu realizację tego obowiązku.
Jednym z nich jest ustalenie sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych w taki sposób, aby wszystkie dzieci sześcioletnie zamieszkałe na terenie gminy miały możliwość spełnienia obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, a droga dziecka z domu do najbliższego przedszkola lub oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej nie przekraczała 3 km (art. 14a ust. 2 u.s.o.). Jeżeli droga ta przekracza 3 km, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka lub zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice.
Konstrukcja przepisu wskazuje, że gmina ma obowiązek zapewnić dowóz do najbliższego przedszkola, niekoniecznie więc położonego na terenie gminy. Długość drogi powinna być mierzona nie w linii prostej, lecz z uwzględnieniem warunków lokalnych, w tym istniejących połączeń drogowych, rzeźby terenu, itp1.

Obowiązek gminy inaczej kształtuje się w odniesieniu do realizacji obowiązku szkolnego przez dzieci zamieszkałe na terenie gminy. Gmina jest zobligowana do ustalenia sieci publicznych szkół w taki sposób, aby umożliwić wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem, że droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać:
1) 3 km – w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych,
2) 4 km – w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów.
W przypadku niezrealizowania zapisów ustawy, gmina jest zobowiązana do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej dzieciom zamieszkałym w danym obwodzie.

Ustalenie planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określenie granic obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy należy do kompetencji rady gminy. Tak więc podstawowym zadaniem jest ustalenie dostatecznie gęstej sieci szkół, tak, aby każdemu dziecku zapewnić spełnienie obowiązku szkolnego. Gmina, która nie zrealizuje tego obowiązku, musi zrealizować obowiązek alternatywny w postaci zapewnienia bezpłatnego transportu. Obowiązek ten zrealizuje się tylko w przypadku braku na terenie danej gminy sieci szkół o której mowa w u.s.o. (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 września 1997 r. K 6/97).
Zasadą jest, że dziecko powinno uczęszczać na zajęcia do szkoły położonej najbliżej miejsca zamieszkania. Gmina jednak nie ma obowiązku finansowania dowozu dziecka uczęszczającego do szkoły położonej poza obwodem, a także poza obszarem administracyjnym gminy. W tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 5 września 2007 r. I OSK 835/07 stwierdził, że do zadań gminy należy zorganizowanie sieci szkół publicznych w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom realizację obowiązku szkolnego. Jeżeli gmina podjęła uchwałę, w której określiła obwody szkół w sposób przekraczający odległości o których mowa w przepisach u.s.o., to obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. W przypadku, gdy uczeń uczęszcza do szkoły, która nie znajduje się na terenie gminy, w której uczeń mieszka, choćby była położona bliżej od szkoły w obwodzie której dziecko mieszka, gmina nie ma obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu ani zwrotu kosztów. W obowiązujących przepisach ustawodawca nie przewidział bowiem sytuacji, aby gmina była zobligowana do zwrotu kosztów przejazdu wtedy, gdy szkoła do której dziecko uczęszcza była usytuowana bliżej od tej, w obwodzie której dziecko mieszka. Obowiązek bowiem zapewnienia bezpłatnego transportu dziecka do szkół lub zwrot kosztów ma charakter publiczny i wiąże się z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców oraz jest realizowany wyłącznie w obrębie właściwości miejscowej gminy.

Jak wynika z powołanych zapisów, u.s.o. i ukształtowane orzecznictwo odmiennie traktują kwestię zwrotu kosztów do przedszkola, a odmiennie do szkół podstawowych i gimnazjalnych, wprowadzając zasadę spełniania obowiązku szkolnego w obwodzie danej szkoły.
Potwierdzenie tej zasady odnajdujemy również w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze z dnia 2 lipca 2008 r. 107/08 (OwSS 2008/4/109). RIO podjęła uchwałę, w której stwierdziła, że podstawą formalną do udzielenia dofinansowania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dowozu dzieci do szkół stanowią normy prawne ujęte w u.s.o., stanowiącej przepis szczególny, normujący sferę działalności j.s.t. Możliwość dofinansowania dowozu dzieci do szkół musi więc wynikać wprost z obowiązujących przepisów prawa, z uwagi na fakt, że organ j.s.t. jako organ władzy publicznej jest obowiązany działać wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Jedyną prawnie dopuszczalną drogą do dofinansowania dowozu jest ewentualne rozważenie możliwości wsparcia finansowego, zgodnie z normami określonymi w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.). W uzasadnieniu do podjętej uchwały RIO argumentuje, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, więc każde jej działanie musi znajdować umocowanie w przepisach upoważniających do podjęcia danego aktu prawnego. Dlatego też możliwość dofinansowania dowozu dzieci do szkół musi wynikać bezpośrednio z przepisów prawa. Tylko w takim zakresie gmina może planować wydatki w budżecie. Dofinansowanie dowozu dzieci do szkół, które nie spełniają kryteriów określonych w u.s.o. narusza obowiązujące przepisy w tym zakresie.
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że wybór szkoły znajdującej się poza obwodem czy też obszarem gminy przez rodziców dziecka, nie może skutkować żądaniem zwrotu kosztów tego dowozu.

Obowiązek zwrotu kosztów przez gminę zachodzi w sytuacji niezapewnienia bezpłatnego transportu. Jeżeli gmina nie jest w stanie zabezpieczyć bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, to musi zapewnić zwrot kosztów przejazdu, ale wyłącznie środkami komunikacji publicznej. Tak czytamy w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2008 r. II SA/Bd 1000/07. Sąd położył nacisk na fakt, iż gmina nie ma obowiązku zwrotu kosztów przejazdu samochodem prywatnym rodziców dziecka. Zwrot kosztów nie odbywa się w trybie wydania decyzji administracyjnej, a obowiązek gminy polegający na zwrocie kosztów przejazdu dziecka do szkoły nie wymaga wydania aktu indywidualnego, jakim jest decyzja administracyjna. Z art. 17 ust. 3 u.s.o. nie wynika bowiem upoważnienie dla organów gminy do wydawania jakichkolwiek decyzji administracyjnych – pozytywnych czy negatywnych (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2008 r. II SA/Rz 630/07).