Niezapłacona dotacja oświatowa traktowana jako szkoda

Nie można zgodzić się z tezą, że aby powstała szkoda wskutek niewypłacenia dotacji, organ prowadzący niepubliczną placówkę oświatową musi najpierw pokryć brak z własnych środków i następnie dowodzić rozmiar szkody dowodami wydatkowania tych środków. Zarówno prawnie, jak i praktycznie prowadzi nas to na manowce - twierdzi radca prawny Robert Gałęski.

Analiza orzecznictwa dotyczącego charakteru roszczeń niepublicznych przedszkoli (jak też innych niepublicznych placówek oświatowych) pozwala na wniosek, że na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat wykrystalizowały się dwie główne linie orzecznicze.

SN: Spory o dotacje oświatowe rozstrzyga sąd administracyjny>>

Roszczenie o zapłatę różnicy pomiędzy należną a faktycznie wypłaconą dotacją

Według dotychczas dominującej linii orzecznictwa, samodzielną podstawą roszczenia, w przypadku zaniżenia dotacji oświatowej, był art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Jest to – w tym ujęciu – roszczenie o zapłatę różnicy między dotacją należną, a faktycznie wypłaconą. Sąd Najwyższy od roku 2007 (zob.: wyrok SN z dnia 03.01.2007 r. IV CSK 312/06) stał na stanowisku, że w postępowaniu cywilnym może być dochodzone roszczenie o wypłacenie dotacji należnej na podstawie przepisów ustawy oświatowej, o ile powód zarzuca, że zobowiązany do tego podmiot niewłaściwie ustalił jej wysokość i zaniechał jej wypłacenia, czy też wypłacił ją w zaniżonej wysokości. (zob.: post. SN z dnia 5 października 2018 r. V CSK 173/18, także orz. z dnia 30 sierpnia 2018 r. V CSK 135/18, z dnia 20.06.2013 r. IV CSK 696/12 lub wyrok z dnia 27.10.2017 r. IV CSK 732/16).

Podstawę prawną roszczenia o zapłatę stanowił w tym ujęciu art. 353 § 1 k.c. w zw. z art. 90 ust. 2b u.s.o., a wniosek opierał się na konkluzji, iż z art. 90 ustawy z  7 września 1991 r. o systemie oświaty wynika norma kreująca pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, właściwymi do wypłaty dotacji, a osobami prowadzącymi szkoły lub placówki niepubliczne, uprawnionymi do żądania ich otrzymania, stosunek prawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 k.c.

Niewypłacenie dotacji a roszczenie odszkodowawcze i odpowiedzialność kontraktowa

Aktualnie można mówić także o linii orzeczniczej, jaka pojawiła się w Sądzie Najwyższym, która sięga do odpowiedzialności odszkodowawczej (roszczenie odszkodowawcze). Początkowo Sąd Najwyższy opierał się na odpowiedzialności deliktowej (organ prowadzący może żądać odszkodowania za niezgodne z prawem pozbawienie go przy okazji ustalania i wypłacania dotacji należnej mu kwoty - tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 marca 2019 r. V CSK 101/19, czy w postanowieniu z dnia 8 maja 2019 r. V CSK 130/18). Ostatecznie Sąd Najwyższy, odchodząc od dotychczas dominującej linii orzecznictwa, upatrującej w art. 90 ust. 2b u.s.o. samoistnej podstawy roszczenia o zapłatę kwoty odpowiadającej niewypłaconej dotacji, oparł się na odpowiedzialności kontraktowej.

Sąd Najwyższy wyrokiem z 9 lipca 2020 r. V CSK 502/18 wskazał, że podstawę - w przypadku zaniżenia dotacji oświatowej - stanowić może art. 471 k.c. stosowany per analogiam. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 lipca 2020 r. nawiązał do stanowiska wyrażonego po raz pierwszy w uchwale z dnia 8 listopada 2019 r. III CZP 29/19 i je rozwinął. Nastąpiło odejście od dotychczas dominującego poglądu, że z art. 90 ust. 2b u.s.o wynika stosunek cywilnoprawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 k.c.

Sąd Najwyższy przychylił się do stanowiska, że świadczenie przewidziane w art. 90 ust. 1 i 2b u.s.o. miało charakter publicznoprawny. Tym samym ze względu na publicznoprawny charakter niewykonanego zobowiązania wchodzi w rachubę stosowanie art. 471 k.c. w zw. z art. 90 u.s.o. per analogiam, co – jak argumentuje Sąd - nie jest całkowitą osobliwością, jeżeli uwzględnić dotychczasowy dorobek orzeczniczy dotyczący wykorzystania rozwiązań cywilnoprawnych, ilekroć regulacje publicznoprawne nie zapewniają uprawnionym wystarczającej ochrony. Dochodzone na podstawie art. 471 k.c. w związku z art. 90 ust. 1 i 2b u.s.o. roszczenie o zapłatę kwoty odpowiadającej różnicy między kwotą dotacji należnej a kwotą dotacji wypłaconej ma zatem ze swej istoty charakter odszkodowawczy.

Niewypłacenie dotacji oświatowej stanowi szkodę

Sąd Najwyższy w przywołanym wyżej orzeczeniu w sprawie V CSK 502/18 nie tylko określił odszkodowawczy charakter roszczeń, lecz dodatkowo odniósł się do istoty szkody wywołanej wypłatą dotacji w kwocie niższej, niż należna. Sąd Najwyższy w przywołanym wyroku z dnia 09.07.2020 r. V CSK 502/18 zwraca uwagę, że można bronić poglądu, iż szkodą jest już samo nieotrzymanie dotacji. Nie przekreśla tej tezy nawet argument, że dotacja podlega szczególnym rygorom wydatkowania. Swoboda wydatkowania dotacji nie jest bowiem całkowicie wyłączona, a jedynie ograniczona, zaś w tych granicach pozostawiona swobodnemu uznaniu beneficjenta (z przełożeniem na jego sytuację majątkową).

Sąd Najwyższy konkluduje, że „zważywszy zatem bezpośredni wpływ dotacji na stosunki majątkowe osoby prowadzącej w swym interesie (interesie prywatnym) przedszkole niepubliczne, zakwalifikowanie niewypłaconej kwoty dotacji jako samoistnej szkody należy uznać – wbrew założeniu Sądu Apelacyjnego – za uzasadnione.” Stanowisko to uznać należy za bardzo trafne i świadczące o wnikliwej analizie konsekwencji natury prawnej i finansowej, jakie pociągnęłoby za sobą przyjęcie forsowanej niekiedy koncepcji „straty rzeczywistej”. Sprowadza się ona do tezy, że samo niewypłacenie dotacji (lub wypłacenie jej w zaniżonej wysokości), to jeszcze nie szkoda. Wykazanie zaniżenia dotacji oznacza jedynie wykazanie nienależytego wykonania obowiązku przez gminę. By natomiast powstała szkoda, organ prowadzący niepubliczną placówkę oświatową musi pokryć brak z własnych środków. Innymi słowy, musi najpierw ponieść wydatki bieżące na prowadzenie przedszkola, finansując je z innych źródeł (np. własne oszczędności, czesne) w miejsce niewypłaconej mu dotacji, a dopiero tak udokumentowane wydatki stanowią szkodę, której naprawienia może się domagać.

Przyjęcie tej koncepcji szkody byłoby nie tylko wysoce wątpliwe prawnie w świetle art. 362 § 1 k.c., lecz doprowadziłoby do konsekwencji nieakceptowanych z punktu widzenia polityki oświatowej, a nawet finansów publicznych. Dlatego stanowisko Sądu Najwyższego, który nie przychylił się do niej, uznać należy za wyraz ogromnej roztropności i zdolności przewidywania konsekwencji orzeczeń na wielu płaszczyznach.

Strata rzeczywista a możliwość dochodzenia pełnego odszkodowania za niewypłacenie dotacji

Ograniczanie odpowiedzialności j.s.t. do tzw. szkody rzeczywistej nie znajduje uzasadnienia prawnego i jest raczej reliktem minionej epoki ustrojowej. Konstytucja w ogólności, a jej art. 77 ust. 1, wskazany jako wzorzec kontroli w szczególności – dają prawo do pełnego odszkodowania, obejmującego zarówno poniesioną stratę jak korzyści, które mogłyby być osiągnięte, gdyby szkody nie wyrządzono.

Skoro sięgamy do konstrukcji odpowiedzialności z art. 471 k.c., to konsekwentnie musimy korzystać z art. 362 § 1 k.c. W prawie cywilnym podstawowe znaczenie przypisuje się zasadzie pełnego odszkodowania. Brak jakichkolwiek podstaw prawnych, by ograniczać możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego za szkodę spowodowaną niewypłaceniem dotacji, jedynie do rzeczywistej straty.

Strata rzeczywista, bo uzyskane środki posiadają publiczny charakter?

Zwolennicy koncepcji rzeczywistej straty odwołują się do publicznego charakteru środków, jakimi są dotacje. Wywodzą stąd pogląd, że nawet po przekazaniu tych środków beneficjentowi, pozostają one publicznymi, a więc beneficjent pozostaje jedynie ich czasowym dysponentem. W konsekwencji nie wchodzą do jego majątku.

Takie stanowisko jednak nie znajduje podstaw prawnych i stanowi zbyt daleko idące uproszczenie. Jeśli wydatek lub rozchód publiczny dokonany jest na rzecz podmiotu spoza sektora finansów publicznych, w momencie kasowego wykonania tych operacji środki publiczne przechodzą na rzecz tego podmiotu i tracą swój publiczny charakter.

Nie ma znaczenia, czy wydatkowane lub rozchodowane środki podlegają jakimś szczególnym reżimom (jak dotacje budżetowe), czy też nie podlegają żadnym ograniczeniom przy dalszym nimi dysponowaniu. Przestają być one środkami publicznymi w momencie ich przekazania poza sektor finansów publicznych (zob.: E. Stupieńko: Zakres, formy stosowania i charakter prawny tzw. umowy dotacyjnej „Krytyka Prawa”, tom 6, str. 444-445).

Na czym polega istota dotacji oświatowej?

Poza tym z istoty dotacji wynika, że jest to świadczenie bezzwrotne. To cecha konstrukcyjna dotacji. A skoro tak, odwrotna sytuacja, że świadczenie jest tylko w czasowej dyspozycji beneficjenta i ma obowiązek je zwrócić, chyba że ziści się warunek prawidłowego wydatkowania, jest dokładnym przeciwieństwem istoty dotacji. Dotacja to z istoty swej świadczenie bezzwrotne.

Natomiast obowiązek zwrotu dotacji, czy raczej równowartości środków z dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (bo tylko w takim zakresie podlegają zwrotowi, a nie cała kwota dotacji) nie jest pochodną otrzymania dotacji i stanowi samoistne zdarzenie prawne. Zobowiązanie do zwrotu nie należy do istoty stosunku dotacji, który polega na bezzwrotnym, co do zasady, transferze środków publicznych z budżetu do beneficjenta W konsekwencji niewypłacenie dotacji podmiotowi uprawnionemu stanowi pozbawienie go przychodu gwarantowanego ustawą, zaś obowiązek zwrotu dotacji jest wyłącznie hipotetyczny i nie związany z prawem do dotacji.

Przyczyna rezerwowa (hipotetyczna) jako narzędzie obrony gminy przed roszczeniem

Natomiast zupełnie odrębną kwestią jest możliwość obrony gminy przed roszczeniem za pomocą przyczyny rezerwowej (zwanej hipotetyczną, zapasową - causa superveniens). Zagadnienie to jest związane z odpowiedzią na pytanie, czy pozwany o naprawienie szkody wyrządzonej przez realne zdarzenie szkodzące może skutecznie uwolnić się od odpowiedzialności lub ją ograniczyć przez wykazanie, że uszczerbek, o którego rekompensatę wystąpiono w pozwie, powstałby również, gdyby obciążające pozwanego realne zdarzenie szkodzące nie wystąpiło, a miałoby miejsce inne późniejsze zdarzenie, będące wobec realnej przyczyny tak zwaną przyczyną rezerwową lub zapasową (causa superveniens).

Koncepcja ta określana jest w doktrynie mianem przyczynowości hipotetycznej (wyprzedzającej), ponieważ wnioskowanie w niej zawarte nie jest oparte na zdarzeniach, które rzeczywiście wystąpiły, lecz jedynie na zdarzeniach, które hipotetycznie mogłyby się wydarzyć. W przypadku dotacji takim zdarzeniem jest hipotetyczny obowiązek zwrotu dotacji. Jeśli beneficjent regularnie w latach poprzednich nie wydatkował całości przyznanej mu dotacji lub wydatkował ją niezgodnie z przeznaczeniem, gmina może podnieść, że z uwagi na wcześniejsze lata, hipotetycznie (choć i bardzo prawdopodobnie), także w roku zaniżenia dotacji i tak część dotacji podlegałaby zwrotowi z uwagi na prawdopodobne wydatkowanie jej niezgodnie z przeznaczeniem lub brak wydatkowania (podobnie jak miało to miejsce w latach poprzednich). Na możliwość taką zwraca uwagę Sąd Najwyższy w sprawie V CSK 502/18 - szczególna natura dotacji ma jedynie to znaczenie, że stwarza możliwość wykazania przez jednostkę samorządu terytorialnego, iż kwota dotacji nie zostałaby wydatkowana należycie i podlegałaby zwrotowi (swoista przyczyna rezerwowa).

Zarzut niezrealizowania celu dotacji

Kolejnym argumentem gmin może być zarzut niezrealizowania celu dotacji. W orzecznictwie podkreśla się, że warunkiem skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego w związku z zaniżeniem dotacji, jest stwierdzenie, że zadanie publiczne zostało wykonane w taki sposób i w takim stopniu, w jakim byłoby wykonane przy wykorzystaniu dotacji, której realizujący zadanie mógł zasadnie oczekiwać.

Jeśli zadanie publiczne (cel dotacji) nie został osiągnięty i nie ma już szans jego osiągnięcia, zerwany zostaje związek przyczynowy między niewykonaniem obowiązku wypłaty dotacji przez gminę, a uszczerbkiem majątkowym beneficjenta. Jeśli bowiem beneficjent nie zrealizował celu dotacji i nie ma szans jego realizacji, to nawet gdyby otrzymał dotację w wysokości prawidłowej – to i tak miałby obowiązek ją zwrócić.

Czy do tego, żeby powstała szkoda organ prowadzący powinien pokryć niewypłacone dotacje z własnych środków?

Powróćmy do konsekwencji, jakie rodziłoby oparcie się na tezie, że by powstała szkoda, organ prowadzący niepubliczną placówkę oświatową musi pokryć brak z własnych środków. Innymi słowy, musi najpierw ponieść wydatki bieżące na prowadzenie przedszkola, finansując je z innych źródeł w miejsce niewypłaconej mu dotacji.

To wprost prowadziłby do stymulowania nadużyć a w konsekwencji rozkładu całego systemu opieki przedszkolnej. Skoro bowiem osoba prowadząca przedszkole, składając wniosek dotacyjny, musi wykonać zadanie publiczne dla gminy, a gmina płaci określoną kwotę dotacji, a jeśli nie zapłaci – to dopiero zwróci środki własne prowadzącego przedszkole, jakie ten zaangażował na prowadzenie przedszkola w miejsce dotacji, to w interesie gminy jest nie wypłacenie terminowo całej dotacji.

Zaniżenie dotacji jest w ten sposób premiowane. Gmina wszak uzyskuje tutaj darmowy, przymusowy kredyt ze strony organu prowadzącego przedszkole. Gmina zapłaci i tak jedynie to, co miała zapłacić (wydatki do kwoty należnej dotacji), ale znacznie później. Racjonalny i oszczędny samorząd niewątpliwie z takiej „okazji” skorzysta. Oczywiście doprowadziłoby to dość szybko do załamania systemu opieki przedszkolnej. Nie tylko nikt nie chce przymusowo kredytować kogokolwiek, ale po prostu większości osób na to nie stać. Nastąpiłoby masowe zamykanie niepublicznych placówek przedszkolnych.

Działanie w oparciu o nieprawidłową uchwałę j.s.t ze szkodą dla niepublicznych przedszkoli

Co więcej, przy przyjęciu koncepcji szkody rzeczywistej podmioty, które otrzymały zaniżoną dotację w oparciu o nieprawidłową uchwałę j.s.t (modyfikującą z przekroczeniem art. 90 ust. 4 u.s.o. podstawę obliczenia dotacji w wyniku czego doszło do jej zaniżenia), działały w zaufaniu do tej uchwały, pozbawione byłyby możliwości dochodzenia odszkodowania po jej uchyleniu, po zakończeniu roku budżetowego i zostałyby ukarane podwójnie.

Raz za zaufanie do stanowionego prawa miejscowego, dwa za oszczędność i racjonalizację wydatków. Opierając się na domniemaniu prawidłowości uchwały ograniczały bowiem wydatki jedynie to tych absolutnie niezbędnych. Pozostawały w przekonaniu prawidłowości kwoty dotacji. W konsekwencji starczało środków na wynagrodzenia, pochodne wynagrodzeń, media, ale nie już np. na remonty – które w związku z tym odwlekano i przesuwano. Brak wydatkowania środków na remont oznaczałby obecnie brak możliwości żądania odszkodowania. Oczywiście skutkowałoby to degradacją infrastruktury, co bezpośrednio przekładałoby się na komfort i bezpieczeństwo wychowanków.

W praktyce bardzo częste były też przypadki, że z uwagi na brak środków własnych, brak możliwości kredytowania, wiele prac wykonywane było własnym sumptem i pracą najbliższej rodziny. To dość powszechne zjawisko, np. w zakresie prac remontowych, konserwacyjnych, czy sprzątania placówek. Oczywiście pomoc rodzinna odbywała się nieodpłatnie, jednak nie po to, by zwolnić gminę z obowiązku zapłaty, lecz by ratować placówkę i miejsca pracy. Przy przyjęciu restrykcyjnej koncepcji rzeczywistej straty, brak podstaw do domagania się jakiegokolwiek odszkodowania.

Nie sposób pominąć także faktu, że większość podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola po prostu nie stać na pełne i stałe „kredytowanie” realizacji zadań własnych gminy i posiłkować się będą środkami zewnętrznymi (kredyty bankowe, pożyczki). Koszt kredytu oczywiście finalnie obciąży odpowiedzialnego za szkodę. Dojdzie do obciążania środków publicznych kosztami obsługi finansowej pożyczek (zważywszy na mizerną rentowność usług oświatowych uzyskanie kredytu bankowego jest mało prawdopodobne, stąd bardziej prawdopodobne są wysokooprocentowane pożyczki). Z punktu widzenia finansów publicznych byłaby to sytuacja skrajnie niekorzystna, skutkująca oskarżeniami o lobbowanie na rzecz instytucji parafinansowych.

W praktyce oznaczałoby to także uniemożliwienie organom prowadzącym jakiegokolwiek racjonalnego planowania działalności i wydatków. Dotacja jest świadczeniem jednorazowym, rocznym. Wypłacanie jej w 12 częściach jest jedynie sposobem spełnienia tego świadczenia. Gmina ma cały rok na wypłacenie pełnej, należnej dotacji – a więc i na jej wyrównanie. Zaniżenie dotacji oznaczałoby konieczność wydatkowania własnych środków. Ale w jakim zakresie? Jeśli istnieje możliwość wyrównania w kolejnych miesiącach? W jaki sposób planować wydatki - szczególnie końcem roku, gdy wyrównanie nastąpi? Czy możliwa jest refundacja w ciągu roku budżetowego (zaliczenie bieżącej dotacji na poczet wcześniejszych wydatków)?

Niewypłaconą dotację oświatową należy traktować jako samoistną szkodę

Podsumowując, nie sposób przychylić się do tezy, iż by powstała szkoda wskutek niewypłacenia dotacji, organ prowadzący niepubliczną placówkę oświatową musi najpierw pokryć brak z własnych środków i następnie dowodzić rozmiar szkody dowodami wydatkowania tych środków. Zarówno prawnie, jak i praktycznie prowadzi nas to na manowce. Zasadne jest natomiast zakwalifikowanie niewypłaconej kwoty dotacji jako samoistnej szkody, przy równoległej możliwości obrony przed roszczeniami tak za pomocą zarzutu braku realizacji celu dotacji, jak i za pomocą przyczyny rezerwowej.

Robert Gałęski, radca prawny, partner i szef Departamentu Prawa Oświatowego w kancelarii LEXBRIDGE Groński Adwokaci i Radcowie Prawni sp. k. we Wrocławiu.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.