RPO: Brak jasnych przesłanek przy opinii dotyczącej likwidacji szkoły

Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do MEN w sprawie skarg na działania kuratorów co do likwidacji szkół i placówek. Prawo nie precyzuje dokładnie przesłanek wydawania przez kuratora oświaty pozytywnej lub negatywnej opinii o zamiarze likwidacji szkoły przez samorząd – wskazuje Rzecznik.

Kurator może wydać wiążącą decyzję dotyczącą likwidacji szkoły - jeżeli wyrazi sprzeciw, placówka nie zostanie zamknięta. To kompetencja, którą kuratorzy oświaty zyskali po dojściu do władzy obecnej partii rządzącej.

Przesłanki decyzji niejasne

Zadaniem MEN, zarówno kurator oświaty jak i minister, przy wydawaniu opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły lub placówki, są zobligowani do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego, będących formalnymi warunkami likwidacji, ale również skutków zamierzonej likwidacji szkoły lub placówki.

Według resortu utrwalone orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazuje, że nawet jeśli zostałyby spełnione wszystkie wymogi formalne, to kurator nie ma obowiązku wydania pozytywnej opinii, gdy inne okoliczności przemawiają przeciwko likwidacji placówki. W szczególności przeciwko likwidacji winny przemawiać przesłanki jakościowe, takie jak pogorszenie dostępności edukacji czy trudniejsze warunki nauki uczniów likwidowanej szkoły prowadzonej przez lokalny samorząd.

RPO wskazuje, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 maja 2002 r. (sygn. K 29/00) orzekł, iż w sprawach dotyczących likwidacji szkół kurator oświaty nie może działać arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi. Niewydanie pozytywnej opinii o likwidacji szkoły samorządowej może mieć miejsce tylko w razie niedochowania wymogów określonych w przepisach prawa regulujących przesłanki likwidacji szkoły. Każda negatywna opinia kuratora oświaty powinna być uzasadniona w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym.

Musi zatem wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich uprawnień, które wynikają z konkretnych norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub innych ustawach. Dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania wskazanego w ustawie obowiązku może prowadzić do odmowy wydania pozytywnej opinii. Jako przykłady TK podał obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu uczniów do nowej szkoły, zwrot kosztów przejazdu w przypadku braku transportu oraz szczególne uprawnienia dzieci niepełnosprawnych.

A stanowisko TK znalazło wyraz w orzeczeniach sądów. Jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2019 r. (sygn: I SA/Wa 1484/19), organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadnia odmowy powoływanie się na politykę państwa - kryterium z natury nieostre i używane w sposób niejasny, przez wybiórcze przywołanie celów tej polityki.

WSA w Warszawie w wyroku z 18 marca 2020 r. (sygn.: II SA/Wa 2462/19) stwierdził zaś, że kurator oświaty nie może kierować się przy podejmowaniu opinii względami innymi niż wynikającymi z art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. W szczególności nie mogą nim kierować argumenty natury celowościowej czy słusznościowej, związane z uogólnianymi zasadami polityki oświatowej, a już z całą stanowczością subiektywne opinie lokalnej społeczności.

Rozbieżne orzecznictwo

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty.

Przyjmuje się, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły lub placówki powinien uwzględnić takie okoliczności jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze zmiany siedziby szkoły, zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły. Powinien również ocenić skutki przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki, uwzględnić regionalną i lokalną politykę oświatową, dostępność edukacji w poszczególnych rejonach.

Przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej lub negatywnej opinii  nie zostały zatem dokładnie określone. Prowadzi to do zarzutów o zbytniej uznaniowości czy też arbitralności działań kuratorów i wpływa negatywnie na relacje pomiędzy kuratorami oświaty a organami prowadzącymi szkołę.

Praktyka pokazuje, że przy wydawaniu opinii w sprawie likwidacji szkoły kuratorzy nie badają jedynie kwestii proceduralnych, ale biorą także pod uwagę inne okoliczności. Treść postanowień organów nadzoru pedagogicznego była niejednokrotnie przedmiotem krytyki sądów administracyjnych, które wskazywały na automatyzm w podejmowaniu decyzji, brak dogłębnej analizy racji przedstawianych przez samorząd oraz niewskazywanie motywów, jakimi organ kierował się przy ocenie materiału dowodowego.

Np. WSA w Warszawie w wyroku z 15 listopada 2019 r.  (sygn: I SA/Wa 1484/19) uznał, że negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, a więc wykraczającej poza granice ingerencji w samodzielność gminy. Nie zawierała dostatecznego uzasadnienia prawnego, tj. nie wskazała, z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły.

A WSA w Warszawie w wyroku z 22 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Wa 1303/18) stwierdził, że organy, wypowiadając się negatywnie w sprawie likwidacji szkoły, nie rozważyły możliwości wywiązania się przez gminę z jej ustawowych obowiązków zapewnienia uczniom warunków prawidłowego funkcjonowania.  Nie wyjaśniły dostatecznie, jakie racje ekonomiczne i pozaekonomiczne uzasadniały utrzymanie szkoły, do której nie uczęszczał wówczas żaden uczeń, podczas gdy w gminie znajdowała się dobrze wyposażona szkoła, zdolna do przejęcia zadań szkoły likwidowanej.

Rzecznik docenia rolę  kuratorów oświaty w kształtowaniu systemu oświaty. Uważa jednak, że kwestia wydawania opinii w sprawie likwidacji szkół powinna zostać poddana dokładnej analizie – aby procedury były przejrzyste, kuratorzy oświaty nie spotykali się z zarzutem przekraczania uprawnień, a współpraca z samorządami przebiegała bardziej harmonijnie.

Dlatego RPO zwrócił się do ministra o wskazanie, czy w ocenie resortu sposób realizacji zadań ustawowych przez organy nadzoru pedagogicznego mógłby w sposób lepszy zapewnić poszanowanie i skuteczność art. 70 Konstytucji, czy też potrzebna jest zmiana przepisów.