1. Zagadnienia ogólne
Instytucja kontroli zarządczej przewidziana jest w zapisie art. 68 u.f.p. Bezpośrednim powodem wprowadzenia kontroli zarządczej w miejsce dotychczas funkcjonującej kontroli finansowej był brak bezpośredniego powiązania kontroli finansowej z realizacją misji (celów) jednostki (por. K. Puchacz, Nowe standardy kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych, wyd. ODDK, 2010, s. 8). Nowością jest wprowadzenie elementu zarządzania ryzykiem, które jest bardzo istotnym aspektem w kierowaniu jednostką. Na co dzień bowiem kierownik jednostki podejmuje decyzje, które w mniejszym bądź większym stopniu narażone są na ryzyko i mogą z różnym natężeniem wpływać na funkcjonowanie jednostki. Jedną z definicji ryzyka przedstawia T. Kaczmarek w opracowaniu „Zarządzanie ryzykiem handlowym, finansowym, produkcyjnym dla praktyków”, wyd. ODDK, 2002. Wg autora „ryzyko jest definiowane jako możliwość niepowodzenia, a w szczególności możliwość zaistnienia zdarzeń niezależnych od działającego podmiotu, których nie może on dokładnie przewidzieć i nie może w pełni im zapobiec, a które – przez zmniejszenie wyników użytecznych i/lub przez zwiększenie nakładów – odbierają działaniu zupełnie lub częściowo cechę skuteczności, korzystności lub ekonomiczności.” Myślę, że definicja przedstawiona przez autora znajduje swoje przełożenie również na gruncie jednostek sektora finansów publicznych, w tym szkół i placówek oświatowych.
2. Zakres kontroli zarządczej
Ustawodawca ujmuje zakres kontroli zarządczej w sposób szeroki, stanowiąc, iż kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności:
- zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi,
- skuteczności i efektywności działania,
- wiarygodności i sprawozdań,
- ochrony zasobów,
- przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania,
- efektywności i skuteczności przepływu informacji,
- zarządzania ryzykiem.
Z powołanego zapisu nowej u.f.p. wynika, że system kontroli zarządczej w porównaniu z systemem kontroli finansowej, musi być bardziej rozbudowany. Niemniej jednak nie oznacza to, że dotychczas funkcjonujące w jednostce dokumenty określające dotychczasowe działania i mechanizmy kontroli nie mają już zastosowania. W literaturze podkreśla się, że wejście w życie nowych przepisów nie przekreśla dotychczasowych uregulowań. W nowej sytuacji wyznaczonej u.f.p. należałoby uzupełnić posiadaną już przez jednostkę dokumentację o nowe elementy – do tej pory nie znajdujące w jednostce zastosowania (por. R. Drozdowski, M. Jóźwiak, U. Wiktorowska, P. Walczak, Nowa ustawa o finansach publicznych Poradnik dla samorządów, Municipium SA, 2009, s. 241-234). Kierownik jednostki powinien dostosować funkcjonujące w jednostce dokumenty o nowe mechanizmy – przy uwzględnieniu specyfiki danej jednostki. Inaczej mówiąc w związku z wejściem w życie nowej u.f.p. na kierownikach jednostek nie ciąży obowiązek ustalenia jakichś szczególnych nowych procedur kontroli zarządczej, z uwagi na fakt, iż większość z nich już w jednostce obowiązuje, takich jak m.in. instrukcja obsługi kancelaryjnej, instrukcja obiegu dokumentów, instrukcja inwentaryzacyjna, regulaminy organizacyjne czy zakresy obowiązków pracowników (por. M. Siwoń Kontrola zarządcza – Fakty i Mity, Wspólnota Nr 21 z 2010 r. s. 18-20). Według autora nie ma również obowiązku wydawania zarządzenia o wprowadzeniu kontroli zarządczej.
Ustawodawca wprowadzając w u.f.p. zapisy o kontroli zarządczej miał na uwadze zobowiązanie kierownika jednostki do osiągnięcia wyznaczonych celów w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Chodzi tutaj o działalność składającą się z ustalenia stanu obowiązującego i stanu rzeczywistego, porównania obydwu z nich w celu ustalenia ich zgodności lub niezgodności oraz wyjaśnienia przyczyn ustalonych ostatecznie faktów (zob. R. Trykozko, Ustawa o finansach publicznych, Komentarz dla jednostek samorządu terytorialnego, Taxpress, 2010, s. 158).
Na kanwie powyższych rozważań należy zaznaczyć (o czym była mowa na wstępie), że poprzednio obowiązująca ustawa o finansach publicznych posługiwała się pojęciem kontroli finansowej. Ustawa przewidywała również obowiązek corocznej kontroli co najmniej 5% wydatków jednostek podległych i nadzorowanych. Wejście w życie zapisów o kontroli zarządczej nie powoduje ustania tegoż obowiązku. Zgodnie z interpretacją przedstawioną w piśmie Ministerstwa Finansów z dnia 29 stycznia 2010 r. (DA6/4095/NWX/2010/775, www.mofnet.gov.pl), przeprowadzanie czynności kontrolnych w samorządowej jednostce organizacyjnej stanowi tylko niewielką część systemu kontroli zarządczej; obowiązek zapewnienia kontroli zarządczej i nie zastępuje uchylonego obowiązku przeprowadzania corocznie kontroli co najmniej 5% wydatków jednostek podległych i nadzorowanych. Wg opinii Ministerstwa przeprowadzenie czynności kontrolnych w samorządowej jednostce organizacyjnej będzie stanowiło tylko niewielką część systemu kontroli zarządczej. Kontrola zarządcza nie może być bowiem utożsamiana wyłącznie z czynnościami kontrolnymi i tylko do tych czynności się sprowadzać. W piśmie MF czytamy, iż: „przeprowadzanie czynności kontrolnych w samorządowej jednostce organizacyjnej będzie stanowiło tylko niewielką część systemu kontroli zarządczej, pozwalając częściowo zdiagnozować stan obecny.”