Kontrola zarządcza w oświacie i odpowiedzialność za jej wprowadzenie

Niniejszy komentarz poświęcony jest kontroli zarządczej, która pojawiła się na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), dalej: u.f.p. Na uwagę zasługuje fakt, iż u.f.p. nie posługuje się już pojęciem kontroli finansowej które to pojęcie funkcjonowało pod rządami dotychczasowej u.f.p. z dnia 30 czerwca 2005 r. (tekst jedn.: Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.). Nie oznacza to jednak, że kierownicy jednostek są z obowiązku przeprowadzania kontroli finansowej zwolnieni. Przyjąć należy bowiem, że pojecie kontroli zarządczej obejmuje swoim zakresem również aspekty związane z dotychczasowym funkcjonowaniem kontroli finansowej. Oznacza to zwiększoną odpowiedzialność, jaka spoczywa na kierowniku jednostki (w tym na dyrektorach szkół i placówek).

1. Pojęcie i cel kontroli zarządczej.

W świetle zapisu art. 68 ust. 1 u.f.p. kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Definicja kontroli zarządczej umieszczona w zapisach nowej u.f.p. wskazuje na jej szeroki zakres. Ustawodawca zrezygnował z kontroli w wymiarze tylko i wyłącznie finansowym, nakładając jednocześnie na kierowników jednostek taką realizację zadań i celów, aby była ona zgodna z prawem, efektywna, oszczędna i terminowa. Bezpośrednim powodem wprowadzenia kontroli zarządczej w miejsce dotychczas funkcjonującej kontroli finansowej był brak bezpośredniego powiązania kontroli finansowej z realizacją misji (celów) jednostki1. W treści uzasadnienia do projektu u.f.p. czytamy m.in. że: „zamierzeniem projektodawcy jest objęcie zakresem kontroli zarządczej wszystkich aspektów działalności jednostki. Podstawowym elementem kontroli zarządczej w administracji jest odpowiedzialność każdego kierownika jednostki za wdrożenie i monitorowanie takich elementów kontroli zarządczej, aby jednostka osiągała wyznaczone jej cele w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy".

Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności:
1) zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi,
2) skuteczności i efektywności działania,
3) wiarygodności sprawozdań,
4) ochrony zasobów,
5) przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania,
6) efektywności i skuteczności przepływu informacji,
7) zarządzania ryzykiem.

Jak wynika z literalnego brzmienia powołanego zapisu, nie jest to katalog zamknięty. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę sformułowania: „w szczególności".
Jednocześnie z łatwością można zauważyć, że przepisy u.f.p. pozostawiają kierownikom jednostek znaczną swobodę co do sposobu wprowadzenia kontroli zarządczej. Ocena skuteczności wprowadzonych w danej jednostce rozwiązań będzie uzależniona od realizacji zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Kierownik jednostki tworząc nowe procedury czy mechanizmy kontroli – bądź też dostosowując już istniejące w jednostce rozwiązania – powinien mieć na uwadze przede wszystkim efekt końcowy, a wprowadzone regulacje powinny być maksymalnie proste i jasne. Z dokonywanych bowiem przez organy kontroli analiz wynika, że tam gdzie procedury te są najprostsze i najbardziej zrozumiałe dla pracowników, tam udaje się wypracowywać najlepsze efekty2.
Jak już wcześniej sygnalizowano, wejście w życie zapisów o kontroli zarządczej nie oznacza, że dotychczas funkcjonujące w jednostce dokumenty określające działania i mechanizmy kontroli nie mają już zastosowania. W literaturze podkreśla się, że uregulowania te w dalszym ciągu mogą w jednostce funkcjonować. W nowej sytuacji wyznaczonej u.f.p. należałoby uzupełnić posiadaną już przez jednostkę dokumentację o nowe elementy – do tej pory nie znajdujące w jednostce zastosowania3. Kierownik jednostki powinien dostosować funkcjonujące w jednostce dokumenty o nowe mechanizmy – przy uwzględnieniu specyfiki danej jednostki.

2. Odpowiedzialność za wprowadzenie i realizację mechanizmów kontroli zarządczej.

Stosownie do zapisu art. 69 ust. 1 u.f.p. zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków:
1) ministra w kierowanych przez niego działach administracji rządowej,
2) wójta, burmistrza, prezydenta miasta, przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego,
3) kierownika jednostki.
Zapisy u.f.p. mają bezpośredni związek z funkcjonowaniem systemu kontroli zarządczej na dwóch poziomach. W zapisach uzasadnienia do u.f.p. proponowano utworzenie systemu kontroli zarządczej na dwóch poziomach:
• system kontroli finansowej w dziale administracji rządowej (II poziom kontroli zarządczej),
• system kontroli zarządczej w poszczególnych jednostkach (I poziom kontroli zarządczej).
W uzasadnieniu czytamy, że w przypadku gmin, powiatów i województw samorządowych byłby to odpowiednio poziom jednostki samorządu terytorialnego (II poziom) oraz poziom odpowiednich jednostek organizacyjnych samorządu (I poziom).
Założenia przyjęte w projekcie znalazły swój wyraz w Standardach kontroli zarządczej, wydanych i ogłoszone w Komunikacie nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. MF Nr 15, poz. 84). Standardy przewidują dwa poziomy kontroli zarządczej: na poziomie danej jednostki sektora finansów publicznych – I poziom (tj. szkół i placówek oświatowych) oraz na poziomie właściwej j.s.t. i ministra kierującego danym działem administracji rządowej – II poziom.
Na poziomie szkół i placówek oświatowych za kontrolę zarządczą odpowiada dyrektor. Na dyrektorze spoczywa obowiązek zapewnienia w formie oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok. Pomimo iż u.f.p. o tym nie wspomina, wskazane byłoby, aby dyrektor szkoły czy placówki oświatowej opracował regulamin kontroli zarządczej.