I. Odpowiedzialność a kierowanie

Odpowiedzialność to obowiązek moralny lub prawny ponoszenia konsekwencji zachowania własnego lub innych osób. Definicja ta odnosi się do różnych sfer działalności człowieka: życia społecznego, rodzinnego, gospodarczego, politycznego. Odpowiedzialność jest nierozerwalnie związana z kierowaniem i zarządzaniem.
Kierowanie bowiem to działanie zmierzające do tego, by inne rzeczy funkcjonowały zgodnie z celem tego, kto nimi kieruje.
Pokrewnym terminem, często stosowanym zamiennie, jest zarządzanie. Jednakże zarządzanie to szczególny przypadek kierowania, w którym źródłem władzy organizacyjnej jest prawo ekonomicznej własności środków rzeczowych używanych w działaniu i wynikająca z tego prawa formalna hierarchia organizacyjna.
Funkcjonowania systemu zarządzania nie sposób sobie wyobrazić bez tego, co przywykliśmy na co dzień nazywać informacją ekonomiczną. Rola informacji w zarządzaniu jest tak duża, że w literaturze przedmiotu spotyka się poglądy utożsamiające system zarządzania ze zintegrowanym systemem informacyjnym. Informacje ekonomiczne dotyczą między innymi: stanu wyjściowego, przebiegu działania, osiągniętych rezultatów, stanu po zakończeniu określonego działania.
W działalności gospodarczej status zawodowego kierownika pojawia się wszędzie tam, gdzie własność indywidualna na skutek zmian w gromadzeniu kapitału zostaje zastąpiona własnością zbiorową akcjonariuszy czy udziałowców (własność publiczna lub własność prywatna).

Rachunkowość jest szczególnym systemem rozrachunku z odpowiedzialności społecznej. W świetle ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 z późn. zm.) – dalej u.o.r., kierownik jednostki:
1. Ponosi odpowiedzialność za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie rachunkowości, w tym z tytułu nadzoru, również w przypadku, gdy określone obowiązki w zakresie rachunkowości – z wyłączeniem odpowiedzialności za przeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury – zostaną powierzone innej osobie za jej zgodą. Przyjęcie odpowiedzialności przez inną osobę powinno być stwierdzone w formie pisemnej (....) (art. 4 ust. 5 u.o.r.).
Rachunkowość jednostki obejmuje:
• przyjęte zasady (politykę) rachunkowości,
• prowadzenie, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym,
• okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów,
• wycenę aktywów i pasywów oraz ustalanie wyniku finansowego,
• sporządzanie sprawozdań finansowych,
• gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej ustawą,
• w przypadkach przewidzianych ustawą – poddanie badaniu i ogłoszenie sprawozdań finansowych.

2. Ustala w formie pisemnej i aktualizuje dokumentację przyjętych zasad (politykę) rachunkowości, a w szczególności określa:
• rok obrotowy i wchodzące w jego skład okresy sprawozdawcze,
• metody wyceny aktywów i pasywów oraz ustalania wyniku finansowego w zakresie, w jakim ustawa pozostawia jednostce prawo wyboru,
• sposób prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym co najmniej:
– zakładowego planu kont przez ustalenie wykazu kont księgi głównej, przyjętych zasad klasyfikacji - - zdarzeń, zasad prowadzenia kont ksiąg pomocniczych oraz ich powiązania z kontami księgi głównej,
wykazu ksiąg rachunkowych, a jeśli księgi rachunkowe prowadzi się przy użyciu komputera – wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych w procesach przetwarzania danych,
– opisu systemu przetwarzania danych, a przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera – opisu systemu informatycznego zawierającego wykaz programów, procedur lub funkcji, w zależności od struktury oprogramowania, wraz z opisem algorytmów parametrów oraz programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania, a ponadto określenie wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji,
– system służący ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów (art. 10 u.o.r.).

3. Zapewnia sporządzenie rocznego sprawozdania finansowego nie później niż w ciągu trzech miesięcy od dnia bilansowego i przedstawia je właściwym organom, zgodnie z obowiązującymi jednostkę przepisami prawa, postanowieniami statutu lub umowy.
Należy zaznaczyć, że kto wbrew przepisom ustawy o rachunkowości dopuszcza do:
– nieprowadzenia ksiąg rachunkowych, prowadzenia ich wbrew przepisom ustawy lub podawania w tych księgach nierzetelnych danych,
– niesporządzenia sprawozdania finansowego, sporządzenia go niezgodnie z przepisami ustawy lub zawarcia w tym sprawozdaniu nierzetelnych danych,
podlega grzywnie lub karze pozbawienia wolności do lat dwóch albo obu tym karom łącznie (art. 77 u.o.r.).
Kierownicy placówek oświatowych, dla których organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego, muszą przestrzegać postanowień ustawy o finansach publicznych i innych aktów prawnych dotyczących sektora finansów publicznych (np. ustawa o zamówieniach publicznych), gdyż kierowane przez nich jednostki są zaliczane do sektora finansów publicznych.

Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) – dalej u.f.p., jednostki sektora finansów publicznych prowadzą rachunkowość zgodnie z przepisami u.o.r. z uwzględnieniem zasad określonych w u.f.p.
Przepis art. 53 u.f.p. stanowi, iż kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki. Kierownik jednostki może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom. Przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być stwierdzone dokumentem w formie odrębnego imiennego upoważnienia albo wskazania w regulaminie organizacyjnym jednostki (np. dotyczy to kontroli dokumentów księgowych).
Zgodnie z art. 54 u.f.p. głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie:
– prowadzenia rachunkowości jednostki,
– wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi,
– dokonywania wstępnej kontroli:
– zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym,
– kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych finansowych (cechy dokumentów księgowych określa ustawa o rachunkowości, kompletność dotyczy wszystkich wymaganych prawem dokumentów dla określonej operacji, np. wniosek o zamówieniach publicznych, umowa, rachunek do umowy).
W celu realizacji swoich zadań główny księgowy ma prawo:
– żądać od kierowników innych komórek organizacyjnych udzielania w formie ustnej lub pisemnej niezbędnych informacji i wyjaśnień, jak również udostępniania do wglądu dokumentów i wyliczeń będących źródłem tych informacji i wyjaśnień;
– wnioskować do kierownika jednostki o określenie trybu, według którego mają być wykonywane przez inne komórki organizacyjne prace niezbędne do zapewnienia prawidłowości gospodarki finansowej oraz ewidencji księgowej, kalkulacji kosztów i sprawozdawczości finansowej.

II. Kontrola finansowa a zarządcza

Prowadzenie każdej działalności rodzi dylemat: tak jest, ale jak być powinno?. Jest to problem zarówno osób wykonujących funkcje nadzoru i kontroli, jak i każdego pracownika.
Naukowe zasady racjonalnego działania wyodrębniają cztery podstawowe zasady, z wyodrębnioną wyraźnie fazą kontroli:
– sformułowanie i wytyczenie przyszłym wykonawcom jasno określonego celu,
– naukowe zbadanie i ujawnienie warunków kształtujących nakłady i wyniki działania,
– sporządzenie planu działania,
– wykonanie planu, połączone z nieustannym sprawdzaniem zgodności stanu rzeczywistego z nakreślonym planem.
Kontrola jest więc jedną z funkcji zarządzania. Obejmuje bowiem czynności zmierzające do eliminowania zjawisk obniżających efektywność gospodarowania oraz zapobiega przejawom niegospodarności i marnotrawstwa. Dotyczy między innymi:
– ochrony mienia: rachunkowość umożliwia imienne wskazanie osób odpowiedzialnych za gospodarczo nieuzasadniony ubytek majątku oraz określenie jego wartości;
– procesów zaopatrzenia materiałowego: optymalne dostawy i zapasy pozwalają na realizacje wydatków zgodnie z harmonogramem oraz minimalizację kosztów gospodarki materiałowej (w tym wyposażenia i pomocy dydaktycznych);
– procesów inwestycyjnych: w zakresie inwestycji objętych planem centralnym oraz inwestycji własnych kontrolowany jest zakres rzeczowy oraz prawidłowość finansowania;
– procesów finansowania: zaciągniecie zobowiązań powyżej planu wydatków jest naruszeniem dyscypliny budżetowej (poza szczególnymi przypadkami); zasady gospodarki finansowej jednostek budżetowych określają przepisy szczególne.
Celem kontroli jest także:
– zapobieganie niekorzystnym zjawiskom w działalności jednostki, np. ustalenie wymagalnych zobowiązań czy zaangażowania do prawidłowego przekazywania i rozdziału środków publicznych;
– wskazywanie kierunków prawidłowego działania oraz sposobów i środków tego działania, np. zmiana przepisów dotyczących trybu wykonywania budżetu, struktur organizacyjnych, wykorzystania środków pozabudżetowych, wykorzystania środków budżetowych w roku budżetowym.
Współczesna gospodarka publiczna, niezależnie od stopnia centralizacji czy decentralizacji, wymaga przeprowadzania zarówno kontroli finansowej, jak i zarządczej oraz audytu wewnętrznego. Ustawa o finansach publicznych z 2009 r. wprowadziła nowy rodzaj kontroli, kontrolę zarządczą. Ma ona uwzględniać szerszy zakres niż kontrola finansowa, kojarzona powszechnie z dokumentami księgowymi.

Wewnętrzna kontrola finansowo-księgowa obejmuje:
– wstępną kontrolę operacji gospodarczych (np. czy są one ujęte w planie finansowym),
– bieżącą kontrolę operacji gospodarczych (np. czy są one zgodnie z obowiązującymi zasadami gospodarki finansowej jednostki budżetowej, prawem zamówień publicznych itp.),
– kontrolę obiegu dokumentów księgowych (np. terminowe przekazywanie z komórek merytorycznych do księgowości),
– kontrolę wystawiania dokumentów w komórkach nieksięgowych (właściwe dokumenty dla określonych operacji, zgodne z instrukcją obiegu dokumentów),
– kontrolę organizacji rachunkowości (w zależności od techniki prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz funkcjonowania jednostek obsługujących kilka placówek zgodnie z ustawą o systemie oświaty),
– kontrolę sprawozdawczości finansowej i kalkulacji i sprawozdawczości budżetowej (terminowość sporządzania i prawidłowość powiązania z ewidencją),
– kontrolę ekonomiczną (mierniki w odniesieniu do planowania w układzie zadaniowym).
Natomiast kontrola zarządcza w jednostkach sektora finansów publicznych (art. 68 i 69 u.f.p.) stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy miedzy innymi do kierownika jednostki.

U podstaw każdej działalności kontrolnej leży stosowanie metod porównawczych, polegających na sprawdzeniu i porównaniu stanów rzeczywistych i postulowanych. Polegają one na porównaniu:
a) stanu środków z ewidencją (kontrola inwentaryzacyjna),
b) czynności z zapisami (kontrola dokumentalna),
c) wykonania zadań z obowiązującymi przepisami.
Dokumenty księgowe są podstawą zapisów w księgach rachunkowych.
Dokumentacja ujmuje procesy u źródła.
Każde zdarzenie, czynność, zjawisko wpływające na majątek musi być odpowiednio udokumentowane. Dokumenty dzieli się na:
– własne, obce,
– podlegające, niepodlegające ewidencji,
– zewnętrzne, wewnętrzne,
– pierwotne, wtórne,
– papierowe, elektroniczne,
– pojedyncze, zbiorcze,
– dyspozycyjne, wykonawcze, kombinowane,
– tematyczne (płacowe, gospodarki materiałowej, kasowe).
Należy podkreślić, że ważnym elementem w organizacji rachunkowości jest podział pracy między pracowników. Jako podstawę podziału można przyjąć jednorodne czynności (np. kontrola dokumentów, wycena, ewidencja) lub określone zagadnienia (każdy pracownik wykonuje całość czynności związanych z prowadzeniem ewidencji jakiegoś zagadnienia lub części działalności jednostki, np. kontrola, wystawianie i ewidencja umów zlecenia).