Zagadnienia wstępne
Mimo że rozdział IV u.f.p. poświęcony jest w całości KZ oraz jej koordynowaniu, nie zawiera on szczegółowych zapisów odnośnie do konkretnych działań, które należy podjąć w jednostce. W art. 68 u.f.p. mówi się wyłącznie, że: Kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Wskazuje to na potrzebę podjęcia działań, które zapewnić mają realizację celu jednostki.
Kolejny artykuł u.f.p. wskazuje jednoznacznie, że obowiązki w zakresie KZ w jednostce należą do jej kierownika (art. 69 u.f.p.):
Zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków:
1) Ministra – w kierowanych przez niego działach administracji rządowej, zwanego dalej „ministrem kierującym działem", z zastrzeżeniem ust. 2 u.f.p.;
2) wójta, burmistrza, prezydenta miasta, przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego;
3) kierownika jednostki.
Pomimo tak skromnych zapisów o KZ w ustawie jej lektura wskazuje kilka znaczących zmian w charakterze i zakresie kontroli sprawowanej przez kierownika jednostki. Po pierwsze: kontrola to już nie tylko procedury, ale ogół działań, a po drugie: są to działania podejmowane dla zapewnienia realizacji celu jednostki, a nie – tak jak dotychczas – w celu zapewnienia poprawnego przyjmowania oraz rozdysponowywania środków publicznych.
Dość ogólne zapisy u.f.p. przewidywały również ogłoszenie przez Ministra Finansów standardów kontroli zarządczej, a więc niejako wskazówek, gdzie ten wspomniany ogół działań należy podjąć, a tym samym kolejny poziom uszczegółowienia samej istoty kontroli zarządczej.
Ogłoszony w dniu 16 grudnia 2009 r. Komunikat nr 23 Ministra Finansów w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84), zawiera 22 standardy kontroli zarządczej, które już w sposób jasny pokazują zmianę – czytaj: znaczne rozszerzenie zakresu kontroli sprawowanej przez kierownika jednostki. Spośród ogłoszonych standardów tylko jeden brzmi znajomo. Chodzi o standard 14 Szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych, czyli de facto sprawowaną przez kierowników jednostek do czasu wejścia w życie nowej ustawy kontrolę finansową. Wynika z tego jasno, że jeśli chodzi akurat o ten standard, to większość mechanizmów kontrolnych czy też działań już funkcjonuje, pozostałe jednak to obszary w większości nowe – jak np. postępowanie etyczne bądź zarządzanie ryzykiem, o czym nieco dalej.
Wnioski systematyzujące wiedzę na temat KZ:
• Kontroli zarządczej nie można utożsamiać z dotychczasową kontrolą wewnętrzną, prowadzoną w zakresie zdarzeń gospodarczych i operacji finansowych.
• Kontrola zarządcza to nowoczesny system zarządzania jednostką w taki sposób, by ta osiągnęła cele i zadania w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy.
• Kontrola zarządcza to zarządzanie przez cele.
• Kontrola zarządcza opisuje kompleksowy proces zarządzania jednostką, przy czym jednym z istotniejszych jej elementów jest wyznaczanie celów i zadań, monitorowanie stopnia ich osiągania, dokonywanie analizy zagrożeń (ryzyk) w procesie realizacji zadań oraz planowanie działań mających na celu obniżanie prawdopodobieństwa i skutków tych ryzyk do akceptowalnego poziomu.
Kierownik jednostki jest obowiązany stworzyć system zarządzania, a posiłkując się nazewnictwem z u.f.p. – system kontroli zarządczej, rozumiany jako zestaw rozwiązań organizacyjnych i prawnych, wyposażony w narzędzia kierowania (mechanizmy kontroli zarządczej).
I. Rola organu prowadzącego
Wspomniany Komunikat Ministra Finansów, nie tylko doprecyzowuje zakres kontroli zarządczej, lecz także reguluje jej strukturę oraz zakresy zadań, jeśli chodzi o współpracę pomiędzy jednostkami sektora finansów publicznych a jednostkami samorządu terytorialnego, czyli w przypadku oświaty – organami prowadzącymi.
Zgodnie z zapisami Komunikatu placówki oświatowe oraz wszystkie inne jednostki organizacyjne założone oraz „podlegające" urzędom gminy, starostwom, innym organom założycielskim (nawet szkoły rządowe) stanowią I poziom kontroli zarządczej: 2.2. Podstawowym poziomem funkcjonowania kontroli zarządczej w całym sektorze finansów publicznych jest jednostka sektora finansów publicznych (I poziom kontroli zarządczej). Za funkcjonowanie kontroli zarządczej w jednostce odpowiedzialny jest jej kierownik.
Poziom II stanowią natomiast wspomniane organy prowadzące, czyli w przeważającej większości jednostki samorządu terytorialnego. Komunikat nie zawiera żadnych zapisów odnośnie do jakichkolwiek obowiązków organów prowadzących w zakresie szkolenia czy też wdrażania kontroli zarządczej w jednostkach podległych. Jedyne, co wynika z Komunikatu w tym zakresie, to obowiązek składania przez jednostki (poziom I) do organów prowadzących (poziom II) oświadczeń o stanie kontroli zarządczej (o czym dalej).
II. Standardy kontroli zarządczej
Poniżej zostały omówione standardy kontroli zarządczej, ich krótka analiza, a także przedstawiono przykłady działań, które powinien podjąć dyrektor.
Uwaga! Wskazane dla każdego ze standardów działania nie wyczerpują pełnego zakresu czynności, które należy podjąć, a jedynie wskazują niektóre z nich w celu ukierunkowania działań Czytelnika.
Rolą Dyrektora jest dostosowanie działań podejmowanych w jednostce do własnych potrzeb. Pamiętać należy, że podejmowane działania, a zatem system kontroli zarządczej, powinny być „uszyte na miarę" dla jednostki. Działaniami w ramach KZ należy objąć wszystkie obszary funkcjonowania jednostki.
1. Środowisko wewnętrzne
Właściwe środowisko wewnętrzne w sposób zasadniczy wpływa na jakość kontroli zarządczej.
Przestrzeganie wartości etycznych
Osoby zarządzające i pracownicy powinni być świadomi wartości etycznych przyjętych w jednostce i przestrzegać ich przy wykonywaniu powierzonych zadań. Osoby zarządzające powinny wspierać i promować przestrzeganie wartości etycznych, dając dobry przykład codziennym postępowaniem i podejmowanymi decyzjami.
Przykładowe działania:
• wdrożenie Kodeksu Etyki,
• powołanie Rzecznika/Komisji Etyki,
• opracowanie Wewnętrznej Polityki Antymobbingowej,
• wprowadzenie zapisów o kryterium przestrzegania wartości etycznych do regulaminu premiowania i nagradzania.
Kompetencje zawodowe
Należy zadbać, aby osoby zarządzające i pracownicy posiadali wiedzę, umiejętności i doświadczenie pozwalające skutecznie i efektywnie wypełniać powierzone zadania. Proces zatrudnienia powinien być prowadzony w sposób zapewniający wybór najlepszego kandydata na dane stanowisko pracy. Trzeba również zapewnić rozwój kompetencji zawodowych pracowników jednostki i osób zarządzających.
Przykładowe działania:
• sporządzenie regulaminów:
– WDN,
– NABORU NA WOLNE STANOWISKA URZĘDNICZE,
– służby przygotowawczej,
– OCENY PRACOWNIKÓW SAMORZĄDOWYCH NA STANOWISKACH KIEROWNICZYCH URZĘDNICZYCH I URZĘDNICZYCH.
Struktura organizacyjna
Struktura organizacyjna jednostki powinna być dostosowana do aktualnych celów i zadań. Zakresy zadań, uprawnień i odpowiedzialności jednostek, poszczególnych komórek organizacyjnych jednostki oraz zakres podległości pracowników powinny być określone w formie pisemnej w sposób przejrzysty i spójny. Aktualne zakresy obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności powinny być określone dla każdego pracownika.
Przykładowe działania:
• opracowanie arkusza organizacyjnego,
• opracowanie aktualnych zakresów obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności pracowników,
• dostosowanie godzin pracy i organizacji placówki do potrzeb jej klientów (np. godzin pracy biblioteki, świetlicy szkolnej, godzin przyjęć interesantów przez dyrektora szkoły, godzin konsultacji dla rodziców).
Delegowanie uprawnień
Należy precyzyjnie określić zakres uprawnień delegowanych poszczególnym osobom zarządzającym lub pracownikom. Zakres delegowanych uprawnień powinien być odpowiedni do wagi podejmowanych decyzji, stopnia ich skomplikowania i ryzyka z nimi związanego. Zaleca się delegowanie uprawnień do podejmowania decyzji, zwłaszcza tych o charakterze bieżącym. Przyjęcie delegowanych uprawnień powinno być potwierdzone podpisem.
Przykładowe działania:
• pisemne wydawanie upoważnień na czynności bieżące, np. upoważnienie do odbioru przesyłki poleconej,
• delegowanie uprawnień na czas nieobecności dyrektora placówki.
Elżbieta Linowska