PAP: Czemu służy dialog społeczny? Czy jest on - jak można odnieść wrażenie z wielu komentarzy - złem koniecznym dla zapewnienia spokoju społecznego, a jednocześnie naroślą na rozwijającej się gospodarce? Czy jego funkcjonowanie we współczesnej gospodarce jest anachronizmem?
Czytaj: Rada Dialogu Społecznego w miejsce komisji trójstronnej
dr Jan Czarzasty (Instytut Filozofii, Socjologii i Socjologii Ekonomicznej SGH): Dialog społeczny to nie anachronizm. Jeżeli popatrzymy na to, jak proces dialogu funkcjonuje w różnych kontekstach instytucjonalnych, zobaczymy, że bardzo często odgrywa on konstruktywną rolę, np. doprowadzając do zawierania paktów społecznych, do wyznaczania akceptowalnych dla najważniejszych aktorów społecznych ram prawnych, ale także do określenia strategicznych kierunków rozwoju. W Europie Zachodniej, np. w Irlandii, zawieranie paktów społecznych przynosiło bardzo pozytywne rezultaty zarówno w wymiarze społecznym, jak i gospodarczym. Nie odpowiada mi też określenie dialogu społecznego mianem zła koniecznego; pokojowy, zrównoważony rozwój i spójność społeczna to ważne wartości, na których - przynajmniej deklaratywnie - opiera się Unia Europejska. Niestety w związku z trwającym kryzysem oddaliliśmy się od tego fundamentu. Upowszechnianiu wzorców Europejskiego Modelu Społecznego w kolejnych krajach członkowskich nie sprzyja też globalizacja i utrzymujące się tendencje do liberalizacji gospodarki.
PAP: Jakie są motywacje partnerów społecznych, żeby prowadzić dialog?
J.C.: W formule trójstronnej pozwala on poszczególnym organizacjom wyrażającym zbiorowe interesy pracodawców i pracowników wywierać realny wpływ i współkształtować politykę na poziomie państwa, regionu czy branży - w tym m.in. politykę rynku pracy czy politykę społeczną. W formule dwustronnej, czyli tzw. autonomicznej, prowadzenie dialogu pozwala natomiast pracodawcom i pracownikom negocjować i dążyć do samoregulacji stosunków pracy. Niestety w Polsce partnerzy społeczni - pracodawcy, pracownicy i ich organizacje - nie są od lat w stanie realizować swojego podstawowego celu, czyli zawierania ponadzakładowych układów zbiorowych pracy. Nie jest to jednak wyłączna bolączka Polski - podobne bariery dla dialogu społecznego dotyczą prawie wszystkich nowych państw członkowskich w Europie Środkowej i Wschodniej.
PAP: Dialog społeczny jest, jak Pan wspomniał, wpisany w projekt europejski. W Polsce jego rolę podkreśla także konstytucja, która czyni dialog społeczny podstawową zasadą rządzącą naszym państwem i gospodarką. Jak mają się te deklaracje i zapisy do rzeczywistej roli dialogu społecznego w polskim systemie politycznym i w życiu społeczno-gospodarczym?
J.C.: Europejski dialog społeczny - dotyczący m.in. kształtowania prawodawstwa unijnego - odbywa się trochę ponad głowami obywateli, ale mimo wszystko się toczy i wywiera realny wpływ na europejskie regulacje. Gorzej wygląda to na poziomie krajowym. W polskiej konstytucji mamy dialog społeczny, ale w praktyce wygląda to podobnie, jak zapis o społecznej gospodarce rynkowej. Jest to wyraz czegoś, co można określić mianem polskiego kultu normatywizmu - przekonania, iż stworzenie normy prawnej przełoży się na realia niejako "z automatu". Tymczasem prawo trzeba jeszcze egzekwować. Z tym mamy problem.
PAP: Jakie są najważniejsze funkcjonujące we współczesnym świecie modele i filozofie dialogu społecznego, którymi możemy się inspirować? Z jakich uwarunkowań wyrastają poszczególne podejścia?
J.C.: Różnice wynikają przede wszystkim z odmiennych doświadczeń historycznych, specyfik kulturowych, różnych poziomów rozwoju gospodarczego oraz instytucjonalnego kontekstu, w którym rodził się dialog. Np. w Szwecji, Danii i innych krajach skandynawskich dialog społeczny toczy się przede wszystkim w formule dwustronnej. Tego typu dialog ma tam już ponadstuletnią tradycję. Udział państwa jest ograniczony do minimum, a wyjątkowo istotną rolę odgrywają układy zbiorowe.
Trzeba wspomnieć też o modelu niemieckim, którego historia sięga 1919 r. Funkcjonuje tam dwukanałowy system zbiorowych stosunków pracy. Oznacza to, że obok związków zawodowych, które działają ponad zakładami pracy, funkcjonują w Niemczech rady zakładowe. Tym, co się dzieje na poziomie zakładu, zajmuje się rada. Rola związków zawodowych polega natomiast przede wszystkim na prowadzeniu negocjacji zbiorowych i zawieraniu ponadzakładowych układów. Z tym że obie te instytucje są zrośnięte personalnie, bo w radach zakładowych zasiadają głównie związkowcy.
Co ciekawe, w Polsce, choć mało kto o tym pamięta, też mamy rady pracowników; obumierają one jednak ze względu na deficyt uprawnień. W Niemczech natomiast to rzeczywiście działa. Interesujący system dialogu społecznego ma także Austria. Jak się spojrzy na dostępne publicznie statystyki można się zdziwić, bo przynależność do organizacji pracodawców wynosi tam... 100 proc. A to dlatego, że w roli tych organizacji występują izby gospodarcze, przynależność do których jest dla austriackich przedsiębiorców obowiązkowa. We Francji z kolei dialog społeczny na najwyższym szczeblu wykracza poza sferę rynku pracy. Konsultowane z partnerami społecznymi są m.in. rozwiązania z zakresu edukacji czy rozwoju regionalnego. Związki zawodowe są tam natomiast małe, ale bardzo aktywne i bojowe, zdolne do wyprowadzenia na ulice setek tysięcy ludzi albo organizacji strajku generalnego.
PAP: Jaki model najlepiej pasowałby Pana zdaniem do potrzeb, oczekiwań i mentalności Polaków? Jakimi rozwiązaniami powinniśmy się inspirować?
J.C.: Wydaje się, że te potrzeby, oczekiwania i mentalność są jeszcze w dużej mierze plastyczne. Z badań Instytutu Filozofii, Socjologii i Socjologii Ekonomicznej SGH prowadzonych pod kierunkiem prof. Juliusza Gardawskiego wynika np., że mamy do czynienia z rosnącym społecznym oczekiwaniem, żeby polityka społeczno-gospodarcza naszego państwa zwróciła się w stronę modelu gospodarki koordynowanej (przeciwstawianemu modelowi liberalnemu) i większemu zaangażowaniu państwa w gospodarkę. Co ciekawe, nie dotyczyło to tylko klasy pracowniczej, ale i przedsiębiorców, zwłaszcza związanych z sektorem małych i średnich przedsiębiorstw. I nie mam tu na myśli oczekiwania dalszej liberalizacji prawa pracy czy zwiększania swobody pracodawcy w relacjach z pracownikami. Jak pisaliśmy w poświęconej tej grupie społecznej pracy pt. "Rzemieślnicy i biznesmeni", częściej zależało im np. na poprawie egzekucji prawa czy zwiększeniu nakładów państwa na badania i rozwój oraz wspieranie innowacji, które są dziś piętą achillesową polskiej gospodarki (udział wyrobów high-tech w naszym eksporcie jest bardzo niski nawet na tle innych krajów postkomunistycznych - Czech, Węgier, a nawet Bułgarii!).
Z drugiej strony, nasze społeczeństwo cechuje wciąż dominacja postaw indywidualistycznych. W tym sensie jesteśmy podobni do społeczeństwa brytyjskiego - być może nie jest to przypadek, że Polacy tak dobrze się w tym kraju adaptują. A w Wielkiej Brytanii trójstronnego dialogu społecznego nie ma.
Jeśli mielibyśmy traktować jakiś kraj jako kluczowy punkt odniesienia w sferze dialogu społecznego, sugerowałbym przyjrzeć się rozwiązaniom irlandzkim. Irlandia przeszła dotkliwy kryzys, ale jednocześnie - w przeciwieństwie do południa Europy - szybko się z tego kryzysu wydobyła. To kraj, który z oczywistych powodów znajdował się pod wpływem Wielkiej Brytanii, ale mniej więcej od lat 70. zaczął budować swój własny system partnerstwa społecznego, inspirując się rozwiązaniami niemieckimi. Tak więc mamy tu do czynienia z krajem, w którym pluralizm stosunków pracy, wynikający z wielości aktorów, ograniczonego stopnia ich zorganizowania i negocjacji zbiorowych prowadzonych głównie na poziomie przedsiębiorstwa, był przez wiele lat równoważony dialogiem trójstronnym na poziomie centralnym.
PAP: Jakie były główne źródła kryzysu dialogu społecznego w Polsce, który objawił się wyjściem związków zawodowych z komisji trójstronnej w 2013 r.? Jakie są najważniejsze wyzwania związane z jego przywróceniem?
J.C.: Trzy reprezentatywne centrale związkowe wyszły z komisji po tym, jak rząd przeforsował bez konsultacji zmiany w kodeksie pracy i odmawiając - jak to wtedy jednogłośnie określały - legitymizowania swoją obecnością w komisji trójstronnej antypracowniczych działań rządu. Doszło wtedy do ogromnej, jak na polskie warunki, manifestacji związkowej przeciwko podwyższeniu wieku emerytalnego. Kryzys w polskim dialogu społecznym narastał jednak od szeregu lat i to, co się stało w 2013 r., stanowiło tylko ukoronowanie tego procesu.
Patrząc na ten problem z szerszej perspektywy, kryzys wziął się stąd, że (m.in. w związku z prawną konstrukcją komisji, niskim uzwiązkowieniem i ograniczonym poziomem uczestnictwa przedsiębiorców w organizacjach pracodawców) partnerzy społeczni dialogu byli w Polsce dość słabi. To powodowało z kolei, że rząd z łatwością dominował dialog trójstronny. Jeżeli nie chciał, to nie musiał się stanowiskami partnerów społecznych przejmować. Od 2011 r., kiedy priorytetem dla rządu stała się redukcja długu publicznego i deficytu budżetowego, ustalenia komisji trójstronnej stały się dlań zbędnym obciążeniem. Władza zdecydowała się wtedy na jednostronne przeprowadzenie projektów oszczędnościowych, np. dotyczących systemu emerytalnego, bez uwzględnienia stanowiska partnerów społecznych - a warto podkreślić, że nie tylko związki zawodowe sprzeciwiały się planom rządowym.
PAP: Czy z perspektywy czasu decyzja związków i tych parę lat spędzonych poza komisją okazały się dla nich korzystne?
J.C.: Tak, dziś, kiedy wiemy już, że lada moment powstanie nowa instytucja dialogu - Rada Dialogu Społecznego - myślę, że można powiedzieć, że bilans tej decyzji okazał się dla związkowców korzystny. To wskutek opuszczenia komisji i przyjęcia bardziej konfrontacyjnej postawy wobec rządu doszło do pierwszego od lat odświeżenia wizerunku związków zawodowych w oczach opinii publicznej.
Parę tygodni temu Główny Urząd Statystyczny opublikował pierwszy od 25 lat raport z badań nad związkami zawodowymi. To ważne wydarzenie, które świadczy zarazem, o uznaniu związków za istotny podmiot życia społecznego. Do tej pory w debacie publicznej nad organizacjami związkowymi bazowaliśmy często na stereotypach i mitach, a to, co wiedzieliśmy np. o ich liczebności, pochodziło z sondaży Centrum Badania Opinii Społecznej. Nie wiedzieliśmy, ilu dokładnie Polaków należy do związków zawodowych. Poziom uzwiązkowienia, jaki wynika z danych GUS, okazał się nieco wyższy niż według CBOS-u (17 proc. zatrudnionych na etacie). Pozycja związków zawodowych jest wciąż słaba, ale już nie tak słaba, jak wydawało nam się do niedawna. Dwa lata nieobecności związków zawodowych w komisji przyniosło także owoc w postaci ustawy (wypracowanej przez rząd wspólnie z partnerami społecznymi), która tworzy ciało lepiej niż komisja trójstronna zaprojektowane i o większych kompetencjach.
Warto dodać, że do wzmocnienia pozycji związków ma szanse przyczynić się także czerwcowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który rozszerzył ustawową interpretację tzw. prawa koalicji, czyli tego, kto może przystępować do związków zawodowych. Trybunał wywiódł z naszej ustawy zasadniczej wykładnię, dzięki której prawo do zrzeszania się dotyczyć będzie wszystkich pracowników niezależnie od formy zatrudnienia - czyli również pracującym w oparciu o umowy cywilnoprawne oraz samozatrudnionym.
PAP: Rada daje szanse na przełom w dialogu społecznym w Polsce?
J.C.: Wypracowana przez rząd wspólnie z partnerami społecznymi ustawa tworzy ciało potencjalnie lepsze i skuteczniejsze od komisji trójstronnej. Daje przy tym szansę na przełamanie dominacji rządu nad partnerami społecznymi, która doprowadziła do poprzedniego kryzysu, m.in. ustanawiając zasadę rotacyjnego przewodnictwa w Radzie - co rok sprawować je będzie reprezentant innej strony. Rada otrzyma własny budżet, będzie mogła dzięki temu zamawiać ekspertyzy. Wreszcie Rada zyskuje prawo tzw. pośredniej inicjatywy ustawodawczej, polegające na tym, że strony pracowników i pracodawców mogą przygotowywać wspólnie projekty założeń projektów ustaw, a także występować ze wspólnymi wnioskami o wydanie lub zmianę ustawy w sprawach należących do kompetencji Rady. Powołanie nowej instytucji to krok w dobrym kierunku - teraz zobaczymy, czy rząd i partnerzy społeczni będą w stanie tę szansę wykorzystać.
Rozmawiał Marceli Sommer (PAP)
msom/ ura/