1. Wstęp
Ocena ekonomiczna dotycząca projektów inwestycyjnych pozwala stwierdzić po pierwsze, czy opłacalne jest w ogóle ich realizowanie metodą tradycyjną ze środków własnych lub obcych podmiotu publicznego, kiedy on płaci wykonawcy za realizację określonego przedsięwzięcia i zajmuje się późniejszą jego eksploatacją i zarządzaniem, czy też konieczne jest poszukiwanie innych rozwiązań w ramach współpracy na zasadach partnerstwa publiczno-prywatnego. Analiza ekonomiczna staje się więc często asumptem do uruchomienia procedury wyboru partnera prywatnego.
2. Analiza ekonomiczna
Rozpatrując metody ekonomiczne oceny projektów inwestycyjnych, nie sposób nie zauważyć na wstępie, że stosowane metody oceny projektów (które w przypadku współpracy podmiotu publicznego i prywatnego są w istocie wspólnymi przedsięwzięciami) zależą w dużej mierze od formy partnerstwa publiczno-prywatnego, a zatem w pierwszej kolejności od tego, czy jest ono realizowane w ramach spółki celowej czy też na postawie umowy wiążącej strony.
Warto zasygnalizować, że sytuacja, w której w wyniku partnerstwa publiczno-prywatnego powstaje odrębny podmiot gospodarczy – spółka celowa partnera publicznego i prywatnego zgodnie z zapisami ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 z późn. zm.) – dalej p.p.p. – w formie spółki kapitałowej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, oraz sytuacja, gdy partnerstwo publiczno-prywatne jest realizowane na podstawie umowy łączącej strony, wymagają rozpatrzenia konsekwencji finansowych odrębnie dla każdego przyjętego rozwiązania.
W przypadku, gdy powstaje nowy podmiot gospodarczy, dane przedsięwzięcie musi przynieść zysk podmiotowi prywatnemu wyższy niż w sytuacji, gdy partnerstwo jest realizowane w drodze umowy i dane przedsięwzięcie jest jednym z wielu podejmowanych przez podmiot prywatny i składających się wspólnie na osiągany przez podmiot przychód oraz zysk. Przedsięwzięcie bowiem w tym drugim przypadku nie musi stanowić o powodzeniu i sytuacji ekonomicznej partnera prywatnego. Okoliczność ta ma szczególne znaczenie, gdy konieczne jest zaciągnięcie przez podmiot prywatny zobowiązania finansowego u kredytodawcy lub zawarcie dodatkowych umów ubezpieczenia prowadzonej działalności. Dzieje się tak dlatego, że spółka celowa, jeśli powstaje w wyniku partnerstwa, ma ściśle określony cel i przedmiot działania, a zostaje utworzona jedynie w celu realizacji określonego przedsięwzięcia. Na marginesie warto wspomnieć, że w komunikacie wyjaśniającym Komisji z dnia 5 lutego 2008 r., C(2007)6661, w sprawie stosowania prawa wspólnotowego dotyczącego zamówień publicznych i koncesji w odniesieniu do zinstytucjonalizowanych partnerstw publiczno-prywatnych (ZPPP) Komisja Europejska stwierdziła, że nie wolno przy wyborze partnera prywatnego do spółki pomijać przepisów dotyczących koncesji bądź zamówień publicznych.
Z punktu widzenia ochrony interesów partnera prywatnego jasnym jest, że będzie on zainteresowany w przypadku powstania spółki celowej, aby zobowiązania zaciągnięte na poczet realizacji przedsięwzięcia obciążały tę spółkę. W przypadku spółki kapitałowej rzecz jasna odpowiedzialność partnerów za zobowiązania jest ograniczona do wysokości wkładów własnych zainwestowanych w kapitał zakładowy. Z punktu widzenia instytucji finansowych udostępniających środki na takie przedsięwzięcia w sytuacji, gdy zobowiązanie zaciąga spółka celowa, łatwiej jest odseparować przepływy pieniężne, oceniając zyskowność całego projektu.
W sytuacji, gdy nie powstaje nowy podmiot gospodarczy – spółka celowa, zwykle partnerowi prywatnemu udzielona zostaje koncesja na zasadach określonych zarówno w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym, jak i w ustawie z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101 z późn. zm.). Co do zasady wynagrodzeniem koncesjonariusza może być zgodnie z postanowieniami ustawy prawo do eksploatacji obiektu budowlanego, w tym pobierania pożytków, lub takie prawo wraz z zapłatą za wykonane roboty budowlane. Przy czym płatność koncesjodawcy na rzecz koncesjonariusza nie może prowadzić do odzyskania całości nakładów związanych z wykonywaniem koncesji. Związane jest to z tym, że ogromna część ryzyka ekonomicznego przy wykonywaniu koncesji musi być – zgodnie z zapisami ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi – udziałem koncesjonariusza.
(...)
Do oceny projektów i zarządzania nimi stosuje się instrumenty controllingu i rachunkowości zarządczej. Zgodnie z definicją Institute of Management Accountants rachunkowość zarządcza to planowanie, projektowanie, dokonywanie pomiaru i obsługiwanie systemów informacji finansowych i niefinansowych. Wspiera ona efektywność działań i realizację celów określonych w tym przypadku dla projektów. Z kolei controlling to subsystem systemu zarządzania nakierowany na realizację celów głównie finansowych.
W tym miejscu warto przypomnieć, że art. 8 p.p.p. stanowi, że podmiot publiczny ma prawo do bieżącej kontroli realizacji przedsięwzięcia przez partnera prywatnego. Zasady i szczegółowy tryb przeprowadzania kontroli określa umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Wydaje się, że można jak najbardziej przewidzieć tutaj zasady kontroli realizacji projektu w ramach wspólnego przedsięwzięcia, jakie występują i są stosowane w przypadku innych projektów inwestycyjnych. Na mocy umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym podmiot publiczny staje się przecież gwarantem wykonania przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego i dlatego też musi dysponować środkami kontroli stopnia realizacji umowy zawartej między stronami. Jak zatem wskazuje się w literaturze, podmiot publiczny musi stale, na bieżąco, systematycznie podejmować działania kontrolne w celu monitorowania, jak podmiot prywatny realizuje zawartą umowę.
(...)
3. Metody oceny projektów inwestycyjnych
Metodami oceny projektów inwestycyjnych, które mogą mieć zastosowanie w przypadku partnerstwa publiczno-prywatnego, które to przedsięwzięcia mają charakter długookresowy, są mierniki proste i dyskontowe. Wśród mierników prostych, które mają walory niezbyt wielkie przy projektach z zakresu partnerstwa publiczno-prywatnego, wyróżniamy: okres zwrotu nakładów (okres spłaty), księgową stopę dochodu (ARR). Miernikami dyskontowymi są w szczególności: wartość bieżąca netto (NPV), okres zwrotu zdyskontowany (DPB), wewnętrzna stopa zwrotu (IRR), indeks zyskowności (dochodowości) (PI).
Rozpoczynając od omówienia pierwszej metody, czyli okresu zwrotu, należy podnieść, że jest to oczekiwana liczba lat potrzebna do całkowitej spłaty poniesionych nakładów inwestycyjnych. Dochody to w tej metodzie suma zysków netto, amortyzacji i odsetek, opcjonalnie suma rocznych strumieni gotówkowych netto. Ten rok, w którym suma ta przekroczy wartość początkowych nakładów, wyznacza okres zwrotu. Myśląc o projektach z zakresu partnerstwa publiczno-prywatnego, w których przecież powstają nowe obiekty, warto za każdym razem zdać sobie sprawę, że podmiot publiczny ma bardzo niewielki wpływ na szczegółowe rozwiązania konstrukcyjne czy też użyte w budowie materiały w związku z tym, że projekt i budowa obiektu będą należeć do obowiązków partnera prywatnego, który także obiekt ten będzie przez wiele lat utrzymywał. Metoda ta nie uwzględnia zmian pieniądza w czasie.
Metoda księgowej stopy zwrotu jest metodą w przypadku projektów długookresowych jedynie pomocniczą. Jest to stosunek oczekiwanego rocznego zysku netto projektu do – w zależności od odmiany tego miernika – nakładów całkowitych, nakładów własnych lub średnich nakładów inwestycyjnych.
(...)
Ocena ekonomiczna dotycząca projektów inwestycyjnych pozwala stwierdzić po pierwsze, czy opłacalne jest w ogóle ich realizowanie metodą tradycyjną ze środków własnych lub obcych podmiotu publicznego, kiedy on płaci wykonawcy za realizację określonego przedsięwzięcia i zajmuje się późniejszą jego eksploatacją i zarządzaniem, czy też konieczne jest poszukiwanie innych rozwiązań w ramach współpracy na zasadach partnerstwa publiczno-prywatnego. Analiza ekonomiczna staje się więc często asumptem do uruchomienia procedury wyboru partnera prywatnego.
2. Analiza ekonomiczna
Rozpatrując metody ekonomiczne oceny projektów inwestycyjnych, nie sposób nie zauważyć na wstępie, że stosowane metody oceny projektów (które w przypadku współpracy podmiotu publicznego i prywatnego są w istocie wspólnymi przedsięwzięciami) zależą w dużej mierze od formy partnerstwa publiczno-prywatnego, a zatem w pierwszej kolejności od tego, czy jest ono realizowane w ramach spółki celowej czy też na postawie umowy wiążącej strony.
Warto zasygnalizować, że sytuacja, w której w wyniku partnerstwa publiczno-prywatnego powstaje odrębny podmiot gospodarczy – spółka celowa partnera publicznego i prywatnego zgodnie z zapisami ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 z późn. zm.) – dalej p.p.p. – w formie spółki kapitałowej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, oraz sytuacja, gdy partnerstwo publiczno-prywatne jest realizowane na podstawie umowy łączącej strony, wymagają rozpatrzenia konsekwencji finansowych odrębnie dla każdego przyjętego rozwiązania.
W przypadku, gdy powstaje nowy podmiot gospodarczy, dane przedsięwzięcie musi przynieść zysk podmiotowi prywatnemu wyższy niż w sytuacji, gdy partnerstwo jest realizowane w drodze umowy i dane przedsięwzięcie jest jednym z wielu podejmowanych przez podmiot prywatny i składających się wspólnie na osiągany przez podmiot przychód oraz zysk. Przedsięwzięcie bowiem w tym drugim przypadku nie musi stanowić o powodzeniu i sytuacji ekonomicznej partnera prywatnego. Okoliczność ta ma szczególne znaczenie, gdy konieczne jest zaciągnięcie przez podmiot prywatny zobowiązania finansowego u kredytodawcy lub zawarcie dodatkowych umów ubezpieczenia prowadzonej działalności. Dzieje się tak dlatego, że spółka celowa, jeśli powstaje w wyniku partnerstwa, ma ściśle określony cel i przedmiot działania, a zostaje utworzona jedynie w celu realizacji określonego przedsięwzięcia. Na marginesie warto wspomnieć, że w komunikacie wyjaśniającym Komisji z dnia 5 lutego 2008 r., C(2007)6661, w sprawie stosowania prawa wspólnotowego dotyczącego zamówień publicznych i koncesji w odniesieniu do zinstytucjonalizowanych partnerstw publiczno-prywatnych (ZPPP) Komisja Europejska stwierdziła, że nie wolno przy wyborze partnera prywatnego do spółki pomijać przepisów dotyczących koncesji bądź zamówień publicznych.
Z punktu widzenia ochrony interesów partnera prywatnego jasnym jest, że będzie on zainteresowany w przypadku powstania spółki celowej, aby zobowiązania zaciągnięte na poczet realizacji przedsięwzięcia obciążały tę spółkę. W przypadku spółki kapitałowej rzecz jasna odpowiedzialność partnerów za zobowiązania jest ograniczona do wysokości wkładów własnych zainwestowanych w kapitał zakładowy. Z punktu widzenia instytucji finansowych udostępniających środki na takie przedsięwzięcia w sytuacji, gdy zobowiązanie zaciąga spółka celowa, łatwiej jest odseparować przepływy pieniężne, oceniając zyskowność całego projektu.
W sytuacji, gdy nie powstaje nowy podmiot gospodarczy – spółka celowa, zwykle partnerowi prywatnemu udzielona zostaje koncesja na zasadach określonych zarówno w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym, jak i w ustawie z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101 z późn. zm.). Co do zasady wynagrodzeniem koncesjonariusza może być zgodnie z postanowieniami ustawy prawo do eksploatacji obiektu budowlanego, w tym pobierania pożytków, lub takie prawo wraz z zapłatą za wykonane roboty budowlane. Przy czym płatność koncesjodawcy na rzecz koncesjonariusza nie może prowadzić do odzyskania całości nakładów związanych z wykonywaniem koncesji. Związane jest to z tym, że ogromna część ryzyka ekonomicznego przy wykonywaniu koncesji musi być – zgodnie z zapisami ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi – udziałem koncesjonariusza.
(...)
Do oceny projektów i zarządzania nimi stosuje się instrumenty controllingu i rachunkowości zarządczej. Zgodnie z definicją Institute of Management Accountants rachunkowość zarządcza to planowanie, projektowanie, dokonywanie pomiaru i obsługiwanie systemów informacji finansowych i niefinansowych. Wspiera ona efektywność działań i realizację celów określonych w tym przypadku dla projektów. Z kolei controlling to subsystem systemu zarządzania nakierowany na realizację celów głównie finansowych.
W tym miejscu warto przypomnieć, że art. 8 p.p.p. stanowi, że podmiot publiczny ma prawo do bieżącej kontroli realizacji przedsięwzięcia przez partnera prywatnego. Zasady i szczegółowy tryb przeprowadzania kontroli określa umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Wydaje się, że można jak najbardziej przewidzieć tutaj zasady kontroli realizacji projektu w ramach wspólnego przedsięwzięcia, jakie występują i są stosowane w przypadku innych projektów inwestycyjnych. Na mocy umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym podmiot publiczny staje się przecież gwarantem wykonania przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego i dlatego też musi dysponować środkami kontroli stopnia realizacji umowy zawartej między stronami. Jak zatem wskazuje się w literaturze, podmiot publiczny musi stale, na bieżąco, systematycznie podejmować działania kontrolne w celu monitorowania, jak podmiot prywatny realizuje zawartą umowę.
(...)
3. Metody oceny projektów inwestycyjnych
Metodami oceny projektów inwestycyjnych, które mogą mieć zastosowanie w przypadku partnerstwa publiczno-prywatnego, które to przedsięwzięcia mają charakter długookresowy, są mierniki proste i dyskontowe. Wśród mierników prostych, które mają walory niezbyt wielkie przy projektach z zakresu partnerstwa publiczno-prywatnego, wyróżniamy: okres zwrotu nakładów (okres spłaty), księgową stopę dochodu (ARR). Miernikami dyskontowymi są w szczególności: wartość bieżąca netto (NPV), okres zwrotu zdyskontowany (DPB), wewnętrzna stopa zwrotu (IRR), indeks zyskowności (dochodowości) (PI).
Rozpoczynając od omówienia pierwszej metody, czyli okresu zwrotu, należy podnieść, że jest to oczekiwana liczba lat potrzebna do całkowitej spłaty poniesionych nakładów inwestycyjnych. Dochody to w tej metodzie suma zysków netto, amortyzacji i odsetek, opcjonalnie suma rocznych strumieni gotówkowych netto. Ten rok, w którym suma ta przekroczy wartość początkowych nakładów, wyznacza okres zwrotu. Myśląc o projektach z zakresu partnerstwa publiczno-prywatnego, w których przecież powstają nowe obiekty, warto za każdym razem zdać sobie sprawę, że podmiot publiczny ma bardzo niewielki wpływ na szczegółowe rozwiązania konstrukcyjne czy też użyte w budowie materiały w związku z tym, że projekt i budowa obiektu będą należeć do obowiązków partnera prywatnego, który także obiekt ten będzie przez wiele lat utrzymywał. Metoda ta nie uwzględnia zmian pieniądza w czasie.
Metoda księgowej stopy zwrotu jest metodą w przypadku projektów długookresowych jedynie pomocniczą. Jest to stosunek oczekiwanego rocznego zysku netto projektu do – w zależności od odmiany tego miernika – nakładów całkowitych, nakładów własnych lub średnich nakładów inwestycyjnych.
(...)