Rekultywacja zanieczyszczonej gleby i ziemi utrudniona przez skomplikowane przepisy

Kwestia odpowiedzialności w zakresie rekultywacji zanieczyszczonej gleby lub ziemi jest zagadnieniem skomplikowanym, zwłaszcza ze względu na zawiłość przepisów regulujących tę kwestię. Trudności wynikają również z konieczności zastosowania różnych regulacji w zależności od czasu dokonania zanieczyszczenia, podmiotu, który dopuścił się zanieczyszczenia oraz rodzaju tych zanieczyszczeń.

Więcej na temat: Rekultywacja gleby i ziemi: rodzaje zanieczyszczeń wpływają na rodzaj nałożonych obowiązków

Rekultywacja

Rekultywacja zanieczyszczonej gleby bądź ziemi polega na przywróceniu jej stanu do takiego, aby odpowiadał wymaganym standardom jakości. Standardy te są określone zostały przez rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi( Dz.U. Nr 165 poz. 1359). Rozporządzenie to uwzględnia ok. 50 substancji w tym metale ciężkie i różne zanieczyszczenia organiczne, wyodrębnia trzy kategorie obszarów sozologicznych: A,B,C, uwzględnia głębokość oraz przepuszczalność gruntu.

Odpowiedzialność za spowodowanie zanieczyszczenia gleby lub ziemi
Jeżeli aktualnie dojdzie do spowodowania zanieczyszczenia gleby lub ziemi w pierwszej kolejności zastosowanie może znaleźć ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2014 r. poz. 2010) – dalej: ustawa szkodowa. Ustawa ta określa zasady odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku. Przepisy ustawy szkodowej mają zastosowanie do szkód w powierzchni Ziemi, które powstały po jej wejściu w życie tj. po 30 kwietnia 2007r.

Szkodą na gruncie tej ustawy jest m.in. negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniona w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi.

Należy jednak mieć na uwadze, że zastosowanie ustawy jest ograniczone podmiotowo i przedmiotowo. Otóż przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku:
1) spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku;
2) spowodowanych przez inną działalność niż ta, o której mowa w pkt 1, podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska.

Z powyższego po pierwsze wynika, że podlegać powołanej ustawie będą jedynie podmioty korzystające ze środowiska. Podmiotem korzystającym ze środowiska na gruncie ustawy szkodowej jest podmiot spełniający łącznie dwa warunki:
1. Po pierwsze jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przez którego należy rozumieć:
a) przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki,
b) jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej,
c) osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia,

2. Po drugie prowadzi działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Działalność stwarzająca ryzyko szkody w środowisku została w ustawie określona poprzez wskazanie konkretnych czynności w ramach wymienionych ustaw. Do działalności takiej przykładowo zaliczone zostały:
1) z zakresu ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 i 1593) - działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, wymagającą uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;
2) z zakresu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.) - eksploatację instalacji wymagającą uzyskania:
a) pozwolenia zintegrowanego,
b) pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza;
3) z zakresu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, 888 i 1238):
a) zbieranie lub przetwarzanie odpadów wymagające uzyskania zezwolenia,
b) działalność wymagającą uzyskania wpisu do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a i b tej ustawy;
4) z zakresu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.) - wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego:
a) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi,
b) pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych,
c) retencjonowanie śródlądowych wód powierzchniowych.

@page_break@
Podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu ustawy będzie również podmiot prowadzący inną działalność aniżeli stwarzająca ryzyko szkody w środowisku, ale tylko wówczas, gdy dotyczy ona gatunków chronionych lub chronionych siedlisk.

Ustawa szczegółowo określa wymagane działania podmiotu korzystającego ze środowiska od momentu wystąpienia zagrożenia szkodą w środowisku po sytuacje, w których do takiej szkody już doszło. W momencie bezpośredniego zagrożenia szkodą, czyli w przypadku bardzo wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia szkody w przyszłości w środowisku powstanie obowiązek zapobiegania szkodzie. Obowiązek naprawienia szkody powstaje, gdy szkoda już wystąpi. Aby stwierdzić wystąpienie szkody należy odnieść się do stanu początkowego definiowanego przez ustawę jako stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji; w przypadku szkody w powierzchni ziemi rozumie się przez to stan zgodny ze standardami jakości gleby i ziemi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Jeżeli do szkody w środowisku już doszło podmiot korzystający ze środowiska musi uzgodnić warunki przeprowadzenia działań naprawczych z organem ochrony środowiska, którym w tym przypadku jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Uzgodnienie takie następuje w drodze decyzji. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych I naprawczych, organ ochrony środowiska w drodze decyzji nałoży na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań. W niektórych przypadkach, to sam organ ochrony środowiska będzie miał obowiązek podjęcia działać zapobiegawczych lub naprawczych. Będzie to miało miejsce, jeżeli:
1) podmiot korzystający ze środowiska nie może zostać zidentyfikowany lub nie można wszcząć wobec niego postępowania egzekucyjnego, lub egzekucja okazała się bezskuteczna;
2) z uwagi na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku jest konieczne natychmiastowe podjęcie tych działań.

Sankcyjne decyzje zobowiązujące

Jeżeli nie ma możliwości zastosowania ustawy szkodowej, organy mają do dyspozycji inne instrumenty. Do najistotniejszych należą sankcyjne decyzje zobowiązujące. Są one wydawane na podstawie art. 362 i nast. p.o.ś. w przypadku, gdy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie na to środowisko oddziałuje. Wówczas organ ochrony środowiska (w tym wypadku starosta) może w drodze decyzji nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W decyzji takiej organ ochrony środowiska może określić:
1) zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko;
2) czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego;
3) termin wykonania obowiązku.
3. W przypadku braku możliwości nałożenia obowiązku podjęcia ww. działań, organ ochrony środowiska może zobowiązać podmiot korzystający ze środowiska do uiszczenia na rzecz budżetów właściwych gmin kwoty pieniężnej odpowiadającej wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska. Ust. 6 art. 362 stanowi, że przywrócenia środowiska do stanu właściwego, jak i ww. wymogi dotyczące treści rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio do władających powierzchnią ziemi podmiotów korzystających ze środowiska, które nie oddziałują negatywnie na środowisko, jeżeli na zasadach określonych w ustawie są one obowiązane do rekultywacji powierzchni ziemi.

W odniesieniu do osób fizycznych sankcyjne decyzje zobowiązujące na mocy art. 363 p.o.ś. może wydać wójt, burmistrz, prezydent miasta. Przepis ten przewiduje, iż wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Pojęcie negatywnego oddziaływania na środowisko nie zostało precyzyjnie zdefiniowane. Negatywne, czyli przynoszące ujemne, niepożądane skutki dla środowiska. Nie są one oceniane wedle ściśle określonych standardów jakości środowiska, wystarczy sam fakt zmiany stanu środowiska na gorszy. W decyzji tej można nakazać osobie fizycznej, podjąć działania zmierzające do zmniejszenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Decyzja ta nie ma na celu np. wstrzymanie działania urządzenia, które powoduje ujemne skutki w środowisku. Może to nastąpić dopiero na mocy art. 368 p.o.ś., który upoważnia do wstrzymania użytkowania instalacji lub urządzenia, w przypadku nie zastosowania się do wytycznych decyzji z art. 363 p.o.ś.

Możliwość wydania takiej decyzji powstaje po przeprowadzeniu kontroli, podczas której ustala się stan faktyczny (faktyczny negatywny wpływ na środowisko). Uprawnienie do przeprowadzania kontroli wynika z art. 379 p.o.ś.

Ustalając zakres nakazywanych ograniczeń wójt (burmistrz, prezydent miasta) musi brać pod uwagę obowiązujące przepisy dotyczące eksploatacji instalacji czy urządzeń zwłaszcza przepisy rozdziału I działu II tytuł III p.o.ś. wraz z przepisami wykonawczymi. Przepisy te mają zastosowanie zarówno do podmiotów korzystających ze środowiska
(zwłaszcza przedsiębiorców) jak i osób fizycznych korzystających ze środowiska przez zaspokajanie swoich potrzeb osobistych lub innych.

Przykładowe decyzje w tego rodzaju sprawach:
- decyzja dotycząca składowania soli skutkującego nadmiernym zapyleniem, zasoleniem gleby i emisją hałasu (postanowienie NSA z 11 lipca 2013 r., II OW 36/13),
- decyzja dotycząca wypadku samochodowego, podczas którego doszło do awarii
i wycieku substancji niebezpiecznej (ropopochodnej) ze zbiornika paliwowego, powodującego zanieczyszczenie gleby i ziemi (postanowienie NSA z 20 stycznia 2012 r., II OW 97/11),

Jeżeli podczas przeprowadzania kontroli okaże się, że spowodowane szkody są znacznych rozmiarów lub zagrażają życiu lub zdrowiu, to organem właściwym do wydania decyzji sankcyjnej będzie wojewódzki inspektor ochrony środowiska.@page_break@

Organ w swojej decyzji powinien doprecyzować na czym mają polegać obowiązki mające doprowadzić do zmniejszenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Za takim stanowiskiem opowiedział się również na gruncie art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 3 poz.6)- dalej u.o.k.ś. NSA, stwierdzając, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu "winna precyzować nałożone na stronę obowiązki będące konkretyzacją hipotezy "odpowiednie czynności" zawartej w tym przepisie" (wyrok NSA z dnia 12 października 1993 r., SA/Wr 1093/93, Wokanda 1994, nr 2, poz. 33). Należy dodać , że pomiędzy "odpowiednimi czynnościami" z art. 76 u.o.k.ś. a "czynnościami zmierzającymi do ograniczenia" z art. 363 p.o.ś. nie ma większej różnicy znaczeniowej, trzeba uznać, że ten pogląd nie stracił na aktualności.

Nakładane obowiązki powinny wynikać z precyzyjnych ustaleń organu, który powinien ustalić, iż niewątpliwie ma miejsce negatywne oddziaływanie na środowisko, z czego ono wynika, kto ponosi za nie odpowiedzialność oraz jakie działania najlepiej doprowadzą do jego wyeliminowania. Działania musza zostać precyzyjnie określone, nie pozwalając podmiotowi powodującemu zanieczyszczenie na eksperymenty, które mogą nie doprowadzić do pożądanych skutków. Niewykluczone, że do ustalenia takich obowiązków będzie niezbędna opinia biegłego. Po raz kolejny należy dodać, że przy okazji tej decyzji niedopuszczalnym jest nakazanie zaprzestania eksploatacji określonych urządzeń czy instalacji. Dlatego w przypadku stwierdzenia takiej konieczności należy postępowanie umorzyć.

Bliższego umówienia wymaga również wspominana wcześniej decyzja wydawana na podstawie art. 368 p.o.ś. Na jej mocy może zostać wstrzymane użytkowanie instalacji. Ale tylko instalacji polegających na zwykłym korzystaniu ze środowiska, czyli takim, które nie wymaga uzyskania pozwoleń. Adresatami tej decyzji mogą być tylko osoby fizyczne z wyłączeniem osób fizycznych będących przedsiębiorcami oraz osoby niebędące przedsiębiorcami, korzystające ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie z niego wymaga uzyskania zezwolenia. Decyzja z tego przepisu nie jest w żaden sposób konkurencyjna z decyzją z art. 363 p.o.ś, w niej bowiem nakładane są obowiązki zmierzające do zmniejszenia skutków negatywnego oddziaływania na środowisku, bez względu na to czy to oddziaływanie ma związek z działalnością instalacji.

Druga decyzja pozwala na wstrzymanie działania instalacji powodującej negatywne skutki w środowisku. Decyzja o wstrzymaniu działalności instalacji może zostać podjęta tylko w przypadku nie zastosowania się do poleceń wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 363 p.o.ś. Organ powinien w pierwszej kolejności zastanowić się jakie środki mogą wpłynąć na zmniejszenie negatywnego oddziaływania na środowisku. Jeżeli okaże się, że istnieje możliwość eliminacji negatywnego oddziaływania postępowanie powinno być prowadzone na podstawie art. 363 p.o.ś. W każdym przypadku, gdy od razu zostanie wydana decyzja o wstrzymaniu działalności instalacji musi być ona odpowiednio uzasadniona oraz podparta odpowiednią analizą.

Więcej na temat: Rekultywacja gleby i ziemi: rodzaje zanieczyszczeń wpływają na rodzaj nałożonych obowiązków