- Dziś projekt budowlany drogi musi zawierać obowiązkowo opracowanie budowy kanałów technologicznych. Po pierwsze to podraża  wartość projektów, po drugie kanał technologiczny nie wszędzie jest już potrzebny, bo są miejsca gdzie mamy internet rozprowadzony po wioskach lub droga biegnie w terenie niezabudowanym, gdzie takie kanały i tak nie będą wykorzystane. Zmiana  nazewnictwa na modernizację pozwali nam w ramach istniejących parametrów dróg obudować nawierzchnie dróg, pobocza i chodników – mówi Henryk Karwan, starosta tomaszowski.

Zobacz linię orzeczniczą w LEX: Budowa a roboty budowlane >

Zdaniem starosty wprowadzenie pojęcia modernizacja do prawa budowlanego zdejmie z barków inwestorów obowiązek opracowania niektórej dokumentacji technicznej, ograniczy koszty inwestycji i przyspieszy terminowość ich realizacji.

- Takie projekty musimy zlecać osobom uprawionym, a kosztuje to nie mało. Ostatnio za wybrany w drodze przetargu projekt zapłaciliśmy  wykonawcy 150 tys. zł za 5 kilometrów drogi. Taką dokumentację techniczną do zgłoszenia robót mogliby skompletować pracownicy zarządu dróg . Skróciłyby się też terminy inwestycji, bo dziś na dokumentację czeka się nawet rok tak projektanci zawaleni są robotą – mówi starosta tomaszowski.

Zaznacza, że takie zmiany ułatwiły samorządom korzystanie ze środków z Funduszu Dróg Samorządowych i Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych.

Sprawdź w LEX: Jak prawidłowo zaewidencjonować zdarzenia związane z otrzymaniem środków z Funduszu Drogowego?  >

 

Dziś modernizacja to remont, przebudowa lub rozbudowa

Pojęcie „modernizacji” zostało wykreślone z Prawa budowlanego z dniem 1 stycznia 1999 r. w związku z reformą administracyjną państwa. Ustawodawca dokonując zmian w Prawie budowlanym w ogóle zrezygnował z posługiwania się pojęciem „modernizacja”, wprowadzając równocześnie zmianę definicji remontu. Aktualnie pojęcie „modernizacja” mieści się w zakresie pojęciowym „remontu”, „przebudowy” albo „rozbudowy”.

Nie oznacza to, że pojęcie modernizacja wyeliminowano z obrotu prawnego. Funkcjonuje ono w zakresie rachunkowości budżetowej, gdzie dokonanie odpowiedniej kwalifikacji nakładów finansowych na środki trwałe ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustalenia źródeł ich finansowania. I tak wydatki na remont środków trwałych należy, zgodnie z obowiązującymi przepisami, finansować z wydatków bieżących przedsiębiorstwa, a wydatki na modernizację środków trwałych należy finansować z wydatków majątkowych (inwestycyjnych).

Czytaj w LEX: Współpraca wykonawców i podwykonawców na budowach >

Zdaniem samorządowców są jednak wątpliwości w zakresie prawidłowego zakwalifikowania wykonywanych robót budowlanych. -  Sytuacji nie poprawiają również interpretacje i stanowiska odpowiednich organów. Choćby stanowisko głównego inspektora nadzoru budowlanego, według którego dopuszczalne jest stosowanie w wydawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej decyzjach o pozwoleniu na budowę, dotyczących przebudowy albo rozbudowy, w nawiasie określenia "modernizacja". Takie rozwiązania nie wydają się być wystarczajcie i pogłębiają jedynie panujący chaos w nazewnictwie inwestycji – uważa poseł Tomasz Zieliński, który wraz posłanką Beatą Strzałką wystąpił do rządu z interpelacją w sprawie zmian w prawie budowlanym.

Czytaj w LEX: Bieg terminów administracyjnych w czasie epidemii w postępowaniach w sprawie zgód inwestycyjnych >

Poseł wskazuje interpelacji, że poprzez modernizację obiektu budowlanego można rozumieć podniesienie jego walorów estetycznych i użytkowych poprzez unowocześnienie, ulepszenie, uwspółcześnienie tego obiektu. Np. wykonanie nowej elewacji nawiązującej do obecnych trendów, montaż nowych bardziej energooszczędnych okien, montaż dźwigu osobowego czy paneli fotowoltaicznych.

W przypadku obiektów drogowych modernizacja to przede wszystkim odbudowa zniszczonych nawierzchni w istniejących parametrach drogi. Zmiany te nie powodują zmian parametrów technicznych budynków czy obiektów budowlanych, ale podnoszą jego wartość zarówno materialną, jak i estetyczną.

-  Wprowadzenie definicji modernizacji do przepisów ustawy Prawo budowlane ujednolici nazewnictwo funkcjonujące w przepisach z zakresu budownictwa i finansów oraz usprawni proces inwestycyjny. Ponadto doprecyzowany zostanie zakres robót budowlanych, które nie mieszczą się w pojęciach „przebudowy” i „remontu” – uważa poseł Tomasz Zieliński.

Czytaj w LEX: Remont a ulepszenie - różnice podatkowe na przykładach >

 

Problem nie leży w prawie budowlanym

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii sprzeciwia się ponownemu wprowadzeniu pojęcia „modernizacji” do Prawa budowlanego. Wskazuje, że definicje zawarte w ustawie zostały ustanowione na potrzeby procesu budowlanego unormowanego w tej ustawie, czyli na potrzeby spraw obejmujących projektowanie, budowę, rozbiórkę oraz utrzymanie obiektów budowlanych. Dlatego, jeśli pojęcie „modernizacja” funkcjonuje w innych aktach prawnych, np. w przepisach o rachunkowości, w sposób budzący wątpliwości to należy rozważyć możliwość ich zmiany, a nie poszukiwać rozwiązań dla tego problemu w postaci zmiany Prawa budowlanego.

Zdaniem ministerstwa zakres pojęciowy poszczególnych rodzajów robót budowlanych dla potrzeb procesu budowlanego nie powinien się pokrywać, a tak byłoby gdyby pojęcie modernizacji w jego dawnym znaczeniu zostało wprowadzone do ustawy Pb bez zmiany zakresu pojęciowego obecnie funkcjonujących w niej pojęć, tj. przebudowy i remontu.

- Ustawodawca nie powinien dowolnie i często zmieniać zakresu pojęciowego podstawowych definicji robót budowlanych, z uwagi na utrwalenie się znaczenia tych pojęć w orzecznictwie administracyjnym, sądowo-administracyjnym oraz przede wszystkim w praktyce procesu budowlanego – podkreśla Olga Semeniuk podsekretarz stanu w MRPiT.

Czytaj w LEX: Procedura zgłoszenia robót budowlanych >

 

To zrodzi problemy interpretacyjne

Wiceminister zaznacza, że przebudowa dróg – co do zasady – nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i sporządzenia projektu budowlanego. Obowiązek uzyskiwania pozwolenia na budowę wymagany jest natomiast na budowę nowych dróg, czy rozbudowę dróg istniejących. Dlatego i z tego względu zastąpienie pojęcia przebudowy (robót mniej skomplikowanych) i pojęcia rozbudowy (robót bardziej skomplikowanych) jednym pojęciem modernizacji byłoby niewskazane.

Ponadto, z punktu widzenia charakteru robót budowlanych, jakich dokonuje się na drogach oraz na drogowych obiektach inżynierskich, definicja „remontu”, którą określono w ustawie o drogach publicznych, jako wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym i która odpowiada również definicji z ustawy Pb, w pełni odpowiada proponowanej definicji „modernizacji” zawartej w interpelacji.

Sprawdź w LEX: Czy profilowanie z wymianą podbudowy z kruszywa oraz utwardzenie jezdni można zaliczyć do przebudowy, czy raczej jest to remont drogi? >

Również w opinii resortu infrastruktury wprowadzenie definicji "modernizacji" do przepisów ustawy Pb może jedynie stworzyć ponowne problemy interpretacyjne dotyczące właściwego zakresu robót przypisanych do danej definicji, niejasności związane z nazewnictwem i nakładaniem się definicji.

Sprawdź w LEX: Czy wykonanie nakładki asfaltowej stanowi remont czy przebudowę? >

Resort ,odnosząc się do kwestii dotyczących Funduszu Dróg Samorządowych powołuje się też na wyjaśnienia Ministra Infrastruktury który wskazał, że w ustawie z  23 października 2018 r. o Funduszu Dróg Samorządowych przyjęte zostały definicje budowy, przebudowy i remontu drogi, które odpowiadają znaczeniu jakie im nadano w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. A z nich wynika, że:

  • - budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa;
  • - przebudowa drogi stanowi wykonywanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego;
  • - remontem drogi określa się wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym.

 

Problem z funduszem dróg lokalnych

Ministerstwo wskazuje, że kwestię klasyfikacji środków pochodzących z budżetu państwa reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych. 

Klasyfikacja budżetowa określona tym rozporządzeniem stanowi narzędzie ewidencji środków publicznych i powinna mieć charakter uniwersalny, umożliwiający jednolity sposób ewidencji tych samych zdarzeń przez wszystkich dysponentów. Podstawą zaklasyfikowania wydatku do odpowiedniego paragrafu klasyfikacji budżetowej jest ustalenie jego charakteru w oparciu o stosowne przepisy prawa oraz dokonane czynności prawne.

Czytaj w LEX: Ewidencja księgowa środków związanych z realizacją projektów współfinansowanych z funduszy unijnych >

Dla precyzyjnego rozróżnienia charakteru zadań drogowych, które będą przedmiotem dofinansowania z Funduszu Dróg Samorządowych wprowadzono nowe paragrafy klasyfikacji budżetowej, tj.

  • - paragraf 217 - Środki otrzymane z państwowych funduszy celowych na realizację zadań bieżących jednostek sektora finansów publicznych;
  • - paragraf 635 - Środki otrzymane z państwowych funduszy celowych na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych jednostek sektora finansów publicznych, zgodnie z którymi, jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane są klasyfikować środki otrzymane z Funduszu Dróg Samorządowych oraz wydatkować je zgodnie z celem, na jaki zostały przekazane.

Po otrzymaniu dofinansowania, gmina lub powiat powinien ująć je po stronie dochodów jako środki na zadania bieżące lub na zadania inwestycyjne. Takie stanowisko przedstawiła też Regionalna Izba Obrachunkowa w Szczecinie (pismo z 22 sierpnia 2019 r., znak: K.0542.ZF.43.KK.2019), skierowanego do wójtów, burmistrzów, prezydentów miast i przewodniczących zarządów jednostek samorządu terytorialnego.

Zobacz także: Rządowy Fundusz Rozwoju Dróg zwiększony o 3 miliardy, zmieniona nazwa

To inwestor określa zdania i źródła wydatków

- To jednostka samorządu terytorialnego, aplikując o dofinansowanie w ramach Funduszu Dróg Samorządowych, określa charakter i rodzaj zadania, czy są to wydatki o charakterze remontowym lub czy są związane z budową lub przebudową drogi – wskazuje  Olga Semeniuk.

Podkreśla, że w przypadku zadań inwestycyjnych (wydatki majątkowe), występują inne wymagania niż dla zadań remontowych (wydatki bieżące), np. osiągnięcie właściwych parametrów technicznych, uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (lub pozwolenia na budowę), co nie jest konieczne w przypadku remontów.

Z kolei środki Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych, zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały nr 102 Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2020 r. w sprawie wsparcia na realizację zadań inwestycyjnych przez jednostki samorządu terytorialnego  mogą być przeznaczone wyłącznie na wydatki majątkowe. Wydatki na remont środków trwałych należy, zgodnie z obowiązującymi przepisami, finansować z wydatków bieżących przedsiębiorstwa, a wydatki na modernizację środków trwałych należy finansować z wydatków majątkowych (inwestycyjnych).

- Tak więc, w celu ustalenia, czy planowane wydatki stanowić będą wydatki na remont bądź modernizację środka trwałego należy sięgnąć do przepisów regulujących tą materię, a nie do ustawy Prawo budowlane – wyjaśnia podkreśla wiceminister Olga Semeniuk.