Urząd Zamówień Publicznych wydał i opublikował na swojej stronie 12 kwietnia br. długo wyczekiwane stanowisko w sprawie możliwości potraktowania zeskanowanego dokumentu oferty jako jej prawidłowej postaci elektronicznej. Jest ono wynikiem zróżnicowania interpretacji Krajowej Izby Odwoławczej (KIO), co od tego zagadnienia. Ta inicjatywa jest także realizacją obowiązku, który ciąży na prezesie UZP w zakresie dążenia do zapewnienia jednolitego stosowania przepisów o zamówieniach. Stanowisko to jednak nie jest wiążące dla KIO, gdyż przepisy nakładają na jej członków orzekanie w sposób zgodny z przepisami prawa, a opinie UZP nie tworzą prawa. Dlatego póki nie pojawią się pierwsze orzeczenia sądowe wykonawcy powinni zachować ostrożność i w miarę możliwości składać oferty w postaci elektronicznej opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
Czytaj również: Skan oferty z e-podpisem nie dyskwalifikuje wykonawcy >>
Odmienne stanowiska KIO
Zarzewiem dyskusji był wyrok KIO z 4 stycznia 2019 r., sygn. KIO 2611/18. W stanie faktycznym sprawy, wykonawca przesłał do zamawiającego plik zawierający zeskanowany do pdf podpisany odręcznie formularz oferty. Plik ten został następnie opatrzony podpisem elektronicznym. Zarówno podpis odręczny, jak i podpis elektroniczny, został złożony na formularzu oferty przez osobę prawidłowo uprawnioną do reprezentacji spółki (w obu przypadkach była to także ta sama osoba – prezes zarządu). Oferta wykonawcy została odrzucona. Zamawiający stwierdził bowiem, że stanowi ona jedynie kopię oryginalnej oferty, którą sporządzono w formie pisemnej. Podpis elektroniczny na skanie został potraktowany przez zamawiającego za poświadczenie oferty za zgodność z oryginałem.
Z uwagi zaś na to, że art. 10a ust. 5 ustawy Prawo zamówień publicznych ( „PZP”) wymaga, aby oferta pod rygorem nieważności została sporządzona w oryginale w formie elektronicznej – zamawiający odrzucił ofertę jako niezgodną z przepisami PZP. KIO podzieliła zapatrywanie zamawiającego, wywodząc, że w rozumieniu art. 10a ust. 5 PZP oświadczenia mają być sporządzane (a nie tylko doręczane) w postaci elektronicznej i tylko taką postać dokumentu należy uznać za postać oryginalną. KIO wyraziła zdanie, że nie będzie uznany za oryginał skan dokumentu uprzednio sporządzonego w wersji papierowej. Taki skan, nawet gdyby został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, byłby w ocenie składu orzekającego jedynie kopią oryginalnego dokumentu, bowiem oryginał miałby w dalszym ciągu postać papierową (pisemną).
Czytaj w LEX: Kwalifikowany podpis elektroniczny w zamówieniach publicznych >>
Nie masz dostępu do tego materiału? Sprawdź, jako uzyskać >>
Nieco ponad miesiąc później, 8 lutego 2019 r. KIO wydała odmienne orzeczenie w sprawie o sygn. KIO 119/19. Skład orzekający uznał, że czynność wydruku, a następnie ponownego zeskanowania oferty nie przesądza o tym, że dokument nie został sporządzony w postaci elektronicznej. KIO stwierdziła, że skoro wykonawca elektronicznie złożył ofertę, która w formacie pdf została podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym, to nie ma podstaw do przyjęcia, że oferta została złożona z naruszeniem przepisów PZP. Następnie pojawiły się orzeczenia przemawiające za pierwszym, jak i drugim twierdzeniem. Prawidłowość postaci skanu jako oferty elektronicznej potwierdziły jeszcze dwa wyroki KIO z 25 lutego 2019 r., sygn. KIO 221/19 oraz z 4 marca 2019 r., sygn. KIO 277/19. Przeciwko temu spojrzeniu opowiedział się natomiast skład orzekający w wyroku KIO z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. KIO 169/19. W ostatnim z tych orzeczeń stwierdzono, że niedopuszczalność skanu należy, w szczególności wywieść z tego, że przeczy on wymogowi „sporządzenia” w rozumieniu art. 10a ust. 5 PZP.
Co stwierdził prezes UZP
W tak rozbieżnych ocenach, UZP po zapoznaniu się ze stanowiskami Ministerstwa Cyfryzacji i Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji, stwierdził, że:
- powinno uznać się za dokument elektroniczny ofertę pierwotnie sporządzoną w postaci papierowej, a następnie przekształconą do postaci elektronicznej (np. poprzez jej zeskanowanie);
- nie każdy dokument elektroniczny, podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym, który pierwotnie został sporządzony w postaci papierowej (np. skan w pdf), będzie uznany za elektroniczną kopię, bowiem każdorazowo należy brać pod uwagę kontekst wystawienia i złożenia oświadczenia lub dokumentu;
- zeskanowanie oferty pierwotnie wytworzonej przez wykonawcę w postaci papierowej, a następnie opatrzenie powstałego w ten sposób dokumentu kwalifikowanym podpisem elektronicznym, oznacza wolę złożenia oferty, nie zaś kopii oferty;
- ofertę należy uznać za złożoną w postaci elektronicznej niezależnie od tego, czy jej postać elektroniczna powstała wyłącznie przy użyciu programu komputerowego, czy też na skutek przekształcenia postaci papierowej do postaci elektronicznej (o ile tylko dokument elektroniczny zostanie opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym).
UZP odwołał się do definicji zwartej w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym (rozporządzenie eIDAS), którego art. 3 pkt 35 definiuje dokument elektroniczny jako każdą treść przechowywaną w postaci elektronicznej, w szczególności tekst lub nagranie dźwiękowe, wizualne lub audiowizualne.
W stanowisku UZP podzielono także pogląd, że skan oferty pierwotnie wytworzonej w postaci papierowej mieści się w definicji dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Ustawa określa dokument elektroniczny jako stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. UZP uznał, że od strony technicznej w tej definicji mieści się zarówno dokument elektroniczny (oryginał) oraz jego elektroniczna kopia. Wobec tej okoliczności, zdaniem UZP kluczowym dla oceny, czy ofertę w skanie należy potraktować jako oryginał powinien być kontekst wystawienia i złożenia danego oświadczenia lub dokumentu.
Cena promocyjna: 119.2 zł
|Cena regularna: 149 zł
|Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: zł
Liczy się Kodeks cywilny
UZP wyprowadził ten wniosek z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego (Kc), zgodnie z którym oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Dla zobrazowania tego kontekstu, UZP posłużył się przykładem. Zgodnie z nim – skan referencji, które wykonawca uzyskał w postaci papierowej podpisanej przez podmiot wystawiający referencje, uznać należy za elektroniczną kopię referencji, gdyż wykonawca w tym zakresie nie składa oświadczenia woli. Złożenie oferty stanowi natomiast oświadczenie woli, stąd należy uznać, że podpisujący opatrując dokument elektroniczny kwalifikowanym podpisem elektronicznym, wyraża wolę wywołania określonych skutków prawnych, czyli złożenia oferty.
Trzeba jeszcze poczekać na pierwsze orzeczenie sądowe
Zabranie głosu w sprawie przez UZP należy przyjąć pozytywnie. Z korzyścią dla wykonawców, wyrażono opinię, którą można potraktować w kategoriach tzw. reguły życzliwej interpretacji (benigna interpretatio). Polega ona na przyjęciu, w toku interpretacji takiego znaczenia oświadczenia woli stron, jakie pozwala na utrzymanie w mocy czynności prawnej (w tym przypadku złożenia oferty), aniżeli takiego jakie pociągałoby za sobą kwalifikowanie tej czynności jako nieważnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 2010 r., III CSK 105/09).
Stanowisko UZP nie jest wiążące dla KIO, gdyż przepisy nakładają na jej członków obowiązek orzekania w sposób zgodny z przepisami prawa, a opinie UZP nie tworzą prawa. Z tego też powodu, wciąż z zainteresowaniem należy oczekiwać pierwszego orzeczenia sądowego, w którym sąd sprawujący kontrolę instancyjną nad KIO wyrazi swoje stanowisko na skutek odwołania od orzeczenia KIO. Tym bardziej, że na gruncie cywilistycznym istnieją poglądy orzecznictwa i doktryny, które mogą dostarczać kontrargumentów dla stanowiska wyrażonego przez UZP.
Tymczasem, wykonawcy powinni zachować ostrożność i w miarę możliwości składać oferty w postaci elektronicznej opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, której postać nie jest skanem (i analogicznie postępować przy pełnomocnictwach do złożenia oferty, jeśli składa ją pełnomocnik). Ponadto, należy weryfikować, czy w dokumentacji postępowania, zamawiający nie wprowadził obostrzeń, co do możliwości składania dokumentów elektronicznych w postaci skanu. W okolicznościach konkretnej sprawy może się bowiem pojawić ryzyko, że stanowisko UZP nie uratuje oferty wykonawcy przed jej odrzuceniem, np. z uwagi na niezgodność z dokumentacją postępowania (wyrok KIO z 19 lutego 2019 r., sygn. KIO 203/19).
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
