Nadzór budowlany wydał decyzje w grudniu 2008 r. Została ona zwrócona przez pocztę 29 grudnia 2008 r. po awizowaniu, zatem nastąpiło skuteczne doręczenie. Pismem z listopada 2009 r. strona zwróciła się o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a.
Jak powinien postąpić organ nadzoru?
Czy należy wznowić postępowanie, czy odmówić wznowienia?
Na podstawie jakich przepisów podjąć rozstrzygnięcie?
Czy wnioskodawca powinien dookreślić z którego punktu art. 145 § 1 k.p.a. żąda wznowienia?
Jeżeli z treści wniosku o wznowienie postępowania nie można ustalić podstawy wznowienia (art. 145 § 1 k.p.a.) należy wezwać wnoszącego o jego sprecyzowanie, tym bardziej że wznowienie w oparciu o niektóre przesłanki (np. brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu) może nastąpić jedynie na wniosek strony. Gdyby żądania nie sprecyzowano, a jednocześnie z jego treści nie można byłoby wyprowadzić konkluzji co do podstawy wznowienia - należałoby decyzją odmówić wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) przy założeniu oczywiście, że z wnioskiem występuje strona postępowania. Podstawą wezwania do sprecyzowania żądania powinien być art. 50 w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a.). Należy także zauważyć, że doręczenie decyzji stronie w drodze fikcji doręczenia (art. 44 k.p.a.), zazwyczaj nie prowadzi do uznania jej za wadliwą na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o ile doręczenie w tym trybie było prawnie skuteczne.
W zasadzie brak jednoznacznego wyartykułowania podstawy wznowienia (np. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie musi skutkować koniecznością wzywania strony do uzupełnienia braku formalnego, jeżeli z treści wniosku o wznowienie złożonego przez stronę wynika, że faktycznie opiera swoje żądanie właśnie na tej przesłance (np. w sposób jasny wypowiada się w przedmiocie braku udziału bez własnej winy w postępowaniu.). Jeżeli natomiast wniosek jest lakoniczny i nie precyzuje jednoznacznie podstawy wznowienia - organ powinien wezwać wnoszącego do uzupełnienia jego treści, poprzez wskazanie podstawy wznowienia oraz zarzutów. Jest to tym bardziej istotne, że wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwe jest jedynie na wniosek strony, a organ z urzędu na tej podstawie nie może postępowania wznowić.
Należy zwrócić uwagę, że w ramach postępowania wznowieniowego należy dokonać odróżnienia dwóch faz postępowania w sprawie wznowienia. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia i kończy się postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub decyzją o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W fazie tej kompetencja organu nie obejmuje rozstrzygania merytorycznego, odnoszącego się do tego, czy podana przez stronę przesłanka jest zasadna, lecz na tym, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz, czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania możliwa jest w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo, gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W razie oparcia żądania wznowienia o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie może w fazie wstępnej rozstrzygnąć zasadności zgłoszenia tej przesłanki, gdyż zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 k.p.a. dopiero po formalnym wznowieniu postępowania (po wydaniu postanowienia) organ rozstrzyga co do przyczyn wznowienia, co sprowadza się do wyjaśnienia, czy podana przez stronę przesłanka, w tym przypadku pominięcie strony w postępowaniu bez jej winy, rzeczywiście zaistniała, czy też nie. Trafnie jednak podniesiono w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1672/08, że mogą się oczywiście zdarzyć sytuacje, w których ocenę, czy żądanie wznowienia wnosi osoba legitymowana można przeprowadzić już na etapie postępowania formalnego. Są to jednak przypadki rzadkie, a wykluczenie możliwości bycia stroną musi wynikać wprost (bez konieczności badania aspektów materialnoprawnych) albo z przepisu prawa, albo wprost z okoliczności podanych we wniosku.
W myśl art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że dopiero zasadniczo na tym etapie organ bada, czy wniosek pochodzi od strony. Stan taki wynika z utrwalonego orzecznictwa NSA (wyrok z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, z 13 listopada 1987 r., sygn. akt I SA 1326/86).
Należy jednocześnie podkreślić, że decyzję o odmowie wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Decyzja taka może być podjęta, gdy w podaniu o wznowienie postępowania w żadem sposób nie wskazuje się podstawy wznowienia przewidzianej przepisem art. 145 § 1 k.p.a. Taka sytuacja mogła zaistnieć w niniejszej sprawie. W tym miejscu wyjaśnić pozostaje, iż nie można mówić o spełnieniu warunku przedstawienia przesłanki przewidzianej art. 145 k.p.a. w sytuacji, gdy strona powołuje się jedynie ogólnie na treść art. 145 k.p.a. bez wskazania konkretnej przesłanki z powodu zaistnienia której żąda wznowienia zakończonego ostateczną decyzją postępowania (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 385/07).
W związku z powyższym, organ nadzoru budowanego powinien wezwać stronę do sprecyzowania żądania w terminie 7 dni pod rygorem wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Forma taka jest dopuszczalna, ponieważ art. 149 k.p.a. przewiduje wydawanie tego rodzaju decyzji w przypadku niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z pola widzenia nie można jednak tracić, że w rozpatrywanym przypadku - pomimo że strona powołuje się ogólnie na art. 145 k.p.a., to jednak niewykluczone iż faktycznie w treści żądania formułuje swoje żądanie opierając się na jednej z przesłanek (np. brak udziału bez jej winy w postępowaniu).
Jeśli chodzi o samo wezwanie organu, nie należy powoływać się na art. 64 k.p.a., ponieważ nie mamy tutaj do czynienia z brakiem formalnym sensu stricte skutkującym pozostawieniem podania bez rozpatrzenia, lecz koniecznością uzupełnienia żądania, którego sutkiem może być wydanie decyzji odmownej, o czym należy stronę poinformować w wezwaniu. Dlatego też, wydaje się, że najwłaściwszą podstawą wezwania będzie powołanie art. 50 w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a.
Organ powinien mieć również na względzie, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, co również wymaga zweryfikowania. Niedochowanie terminu skutkuje również wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania.
Ponadto ze względu na okoliczność, że w sprawie doszło do tzw. fikcji doręczenia, na której zapewne strona buduje swoje twierdzenia o braku udziału w postępowaniu bez swojej winy, warto kilka uwag poświęcić dodatkowo tej właśnie kwestii. W zasadzie nie ma podstaw do uznania trafności zarzutu opartego na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzję doręczono skutecznie w trybie art. 44 k.p.a. Strona może ewentualnie domagać się przywrócenia terminu do dokonania stosownej czynności procesowej, która przewidziana była w akcie doręczanym w tym właśnie trybie i w ten sposób zniwelować negatywne skutki prawne, które nastąpiły.
Należy jednak zwrócić uwagę, że jednym z przypadków zastosowania fikcji prawnej doręczenia pisma jest niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 41 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W nawiązaniu do powyższego trafnie podniesiono w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt IISA/Go 221/09, iż "Nie można zatem przyjąć, że fikcja doręczenia znajduje zastosowanie do pierwszego pisma w danym postępowaniu administracyjnym, bowiem strona nie tylko nie została pouczona o treści art. 41 k.p.a., ale nie ma nawet świadomości, że postępowanie takie w ogóle się toczy. Bez skutecznego wszczęcia postępowania nie można mówić o "toku postępowania".
W konsekwencji - wynikające z art. 44 k.p.a. domniemanie doręczenia nie dotyczy pisma wysłanego na adres, pod którym odbiorca nie przebywa. Treść wymienionego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż znajduje on zastosowanie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni lub wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Aby można było mówić o niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni, w sytuacji kiedy pismo kierowane było na adres zamieszkania bądź siedziby strony, koniecznym jest prawidłowe ustalenie adresu i wysłanie przesyłki przez organ pod ten adres. Dopiero wówczas, można mówić o niemożności doręczenia pisma pod wskazanym adresem, a w konsekwencji otwiera się droga do zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 44 k.p.a. Ponadto z prezentowanego wyżej stanowiska w sposób niewątpliwy wynika, że doręczenie mogłoby zostać uznane za skuteczne wskutek zastosowania domniemania z art. 44 § 4 k.p.a. jedynie wówczas, gdyby pierwsze pismo w sprawie zawierało pouczenie o spoczywającym na stronie obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu.
Tomasz Gawroński
Jak powinien postąpić organ nadzoru?
Czy należy wznowić postępowanie, czy odmówić wznowienia?
Na podstawie jakich przepisów podjąć rozstrzygnięcie?
Czy wnioskodawca powinien dookreślić z którego punktu art. 145 § 1 k.p.a. żąda wznowienia?
Jeżeli z treści wniosku o wznowienie postępowania nie można ustalić podstawy wznowienia (art. 145 § 1 k.p.a.) należy wezwać wnoszącego o jego sprecyzowanie, tym bardziej że wznowienie w oparciu o niektóre przesłanki (np. brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu) może nastąpić jedynie na wniosek strony. Gdyby żądania nie sprecyzowano, a jednocześnie z jego treści nie można byłoby wyprowadzić konkluzji co do podstawy wznowienia - należałoby decyzją odmówić wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) przy założeniu oczywiście, że z wnioskiem występuje strona postępowania. Podstawą wezwania do sprecyzowania żądania powinien być art. 50 w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a.). Należy także zauważyć, że doręczenie decyzji stronie w drodze fikcji doręczenia (art. 44 k.p.a.), zazwyczaj nie prowadzi do uznania jej za wadliwą na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o ile doręczenie w tym trybie było prawnie skuteczne.
W zasadzie brak jednoznacznego wyartykułowania podstawy wznowienia (np. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie musi skutkować koniecznością wzywania strony do uzupełnienia braku formalnego, jeżeli z treści wniosku o wznowienie złożonego przez stronę wynika, że faktycznie opiera swoje żądanie właśnie na tej przesłance (np. w sposób jasny wypowiada się w przedmiocie braku udziału bez własnej winy w postępowaniu.). Jeżeli natomiast wniosek jest lakoniczny i nie precyzuje jednoznacznie podstawy wznowienia - organ powinien wezwać wnoszącego do uzupełnienia jego treści, poprzez wskazanie podstawy wznowienia oraz zarzutów. Jest to tym bardziej istotne, że wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwe jest jedynie na wniosek strony, a organ z urzędu na tej podstawie nie może postępowania wznowić.
Należy zwrócić uwagę, że w ramach postępowania wznowieniowego należy dokonać odróżnienia dwóch faz postępowania w sprawie wznowienia. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia i kończy się postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub decyzją o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W fazie tej kompetencja organu nie obejmuje rozstrzygania merytorycznego, odnoszącego się do tego, czy podana przez stronę przesłanka jest zasadna, lecz na tym, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz, czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania możliwa jest w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo, gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W razie oparcia żądania wznowienia o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie może w fazie wstępnej rozstrzygnąć zasadności zgłoszenia tej przesłanki, gdyż zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 k.p.a. dopiero po formalnym wznowieniu postępowania (po wydaniu postanowienia) organ rozstrzyga co do przyczyn wznowienia, co sprowadza się do wyjaśnienia, czy podana przez stronę przesłanka, w tym przypadku pominięcie strony w postępowaniu bez jej winy, rzeczywiście zaistniała, czy też nie. Trafnie jednak podniesiono w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1672/08, że mogą się oczywiście zdarzyć sytuacje, w których ocenę, czy żądanie wznowienia wnosi osoba legitymowana można przeprowadzić już na etapie postępowania formalnego. Są to jednak przypadki rzadkie, a wykluczenie możliwości bycia stroną musi wynikać wprost (bez konieczności badania aspektów materialnoprawnych) albo z przepisu prawa, albo wprost z okoliczności podanych we wniosku.
W myśl art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że dopiero zasadniczo na tym etapie organ bada, czy wniosek pochodzi od strony. Stan taki wynika z utrwalonego orzecznictwa NSA (wyrok z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, z 13 listopada 1987 r., sygn. akt I SA 1326/86).
Należy jednocześnie podkreślić, że decyzję o odmowie wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Decyzja taka może być podjęta, gdy w podaniu o wznowienie postępowania w żadem sposób nie wskazuje się podstawy wznowienia przewidzianej przepisem art. 145 § 1 k.p.a. Taka sytuacja mogła zaistnieć w niniejszej sprawie. W tym miejscu wyjaśnić pozostaje, iż nie można mówić o spełnieniu warunku przedstawienia przesłanki przewidzianej art. 145 k.p.a. w sytuacji, gdy strona powołuje się jedynie ogólnie na treść art. 145 k.p.a. bez wskazania konkretnej przesłanki z powodu zaistnienia której żąda wznowienia zakończonego ostateczną decyzją postępowania (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 385/07).
W związku z powyższym, organ nadzoru budowanego powinien wezwać stronę do sprecyzowania żądania w terminie 7 dni pod rygorem wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Forma taka jest dopuszczalna, ponieważ art. 149 k.p.a. przewiduje wydawanie tego rodzaju decyzji w przypadku niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z pola widzenia nie można jednak tracić, że w rozpatrywanym przypadku - pomimo że strona powołuje się ogólnie na art. 145 k.p.a., to jednak niewykluczone iż faktycznie w treści żądania formułuje swoje żądanie opierając się na jednej z przesłanek (np. brak udziału bez jej winy w postępowaniu).
Jeśli chodzi o samo wezwanie organu, nie należy powoływać się na art. 64 k.p.a., ponieważ nie mamy tutaj do czynienia z brakiem formalnym sensu stricte skutkującym pozostawieniem podania bez rozpatrzenia, lecz koniecznością uzupełnienia żądania, którego sutkiem może być wydanie decyzji odmownej, o czym należy stronę poinformować w wezwaniu. Dlatego też, wydaje się, że najwłaściwszą podstawą wezwania będzie powołanie art. 50 w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a.
Organ powinien mieć również na względzie, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, co również wymaga zweryfikowania. Niedochowanie terminu skutkuje również wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania.
Ponadto ze względu na okoliczność, że w sprawie doszło do tzw. fikcji doręczenia, na której zapewne strona buduje swoje twierdzenia o braku udziału w postępowaniu bez swojej winy, warto kilka uwag poświęcić dodatkowo tej właśnie kwestii. W zasadzie nie ma podstaw do uznania trafności zarzutu opartego na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzję doręczono skutecznie w trybie art. 44 k.p.a. Strona może ewentualnie domagać się przywrócenia terminu do dokonania stosownej czynności procesowej, która przewidziana była w akcie doręczanym w tym właśnie trybie i w ten sposób zniwelować negatywne skutki prawne, które nastąpiły.
Należy jednak zwrócić uwagę, że jednym z przypadków zastosowania fikcji prawnej doręczenia pisma jest niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 41 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W nawiązaniu do powyższego trafnie podniesiono w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt IISA/Go 221/09, iż "Nie można zatem przyjąć, że fikcja doręczenia znajduje zastosowanie do pierwszego pisma w danym postępowaniu administracyjnym, bowiem strona nie tylko nie została pouczona o treści art. 41 k.p.a., ale nie ma nawet świadomości, że postępowanie takie w ogóle się toczy. Bez skutecznego wszczęcia postępowania nie można mówić o "toku postępowania".
W konsekwencji - wynikające z art. 44 k.p.a. domniemanie doręczenia nie dotyczy pisma wysłanego na adres, pod którym odbiorca nie przebywa. Treść wymienionego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż znajduje on zastosowanie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni lub wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Aby można było mówić o niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni, w sytuacji kiedy pismo kierowane było na adres zamieszkania bądź siedziby strony, koniecznym jest prawidłowe ustalenie adresu i wysłanie przesyłki przez organ pod ten adres. Dopiero wówczas, można mówić o niemożności doręczenia pisma pod wskazanym adresem, a w konsekwencji otwiera się droga do zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 44 k.p.a. Ponadto z prezentowanego wyżej stanowiska w sposób niewątpliwy wynika, że doręczenie mogłoby zostać uznane za skuteczne wskutek zastosowania domniemania z art. 44 § 4 k.p.a. jedynie wówczas, gdyby pierwsze pismo w sprawie zawierało pouczenie o spoczywającym na stronie obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu.
Tomasz Gawroński