Inwestor, jako jedyna strona postępowania po otrzymaniu pozwolenia na budowę chce wystąpić o wcześniejsze uprawomocnienie decyzji - przed upływem 14 dni.
Czy może to zrobić?
Inwestor nie może skutecznie wystąpić o nadanie klauzuli ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę przed upływem 14 dni od dnia jej doręczenia, nawet przy założeniu, że jest jedyną stroną tego postępowania.
Brak jest podstaw do wyprowadzenia konkluzji, że skoro ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) - dalej u.r.i.d.p. przewiduje możliwość nadawania zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, to można rozszerzyć tę kompetencję na pozwolenia na budowę wydawane w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - dalej pr. bud. Są to niezależne akty prawne.
Zgodnie z art. 130 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej k.p.a. - przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Przepis ten formułuje zasadę niewykonalności decyzji przed upływem terminu do złożenia środka zaskarżenia, która jednak może znaleźć ograniczenie w ściśle określonych przez prawo okolicznościach. I tak, w myśl art. 130 § 4 k.p.a. - decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Należy jednak zauważyć, że powyższe wyłączenie zasady niewykonywania decyzji nieostatecznej, odnosi się do wykonywania decyzji pozytywnych, które zaspokajają żądanie stron postępowania administracyjnego. Gdy w sprawie występuje tylko jedna strona postępowania, a decyzja realizuje w pełni jej żądanie, dyspozycja powyższego przepisu może co do zasady znaleźć zastosowanie. Z kolei w przypadku wielości stron dobrowolne wykonanie decyzji nieostatecznej uzależnione jest od zaistnienia warunku zgodności decyzji z żądaniem wszystkich stron. Wymagałoby to tożsamości interesów reprezentowanych przez strony postępowania. Generalnie prawo do wykonania decyzji nieostatecznej podlega wyłączeniu, gdy decyzja rozstrzyga sporne interesy stron. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę z racji swojej istoty rozstrzyga właśnie sporne interesy inwestora oraz podmiotów dysponujących tytułem do nieruchomości sąsiednich, którym przepisy szczególne przyznają przymiot strony postępowania, chyba że pozwolenie na budowę został wydane w stosunku do jedynej strony tego postępowania. Nawiązując jednak konkretnie do decyzji o pozwoleniu na budowę należy mieć na uwadze istotną okoliczność wynikającą z regulacji szczególnej. Otóż, w świetle art. 28 ust. 1 pr. bud. - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 pr. bud. czyli wyjątków obejmujących zupełny brak reglamentacji pr. bud. albo nakładających obowiązek zgłoszenia budowy lub robót budowlanych organowi administracji architektoniczno – budowlanej. A zatem unormowania pr. bud. wiążą możliwość prowadzenia robót budowlanych z ostatecznością decyzji organu administracji publicznej. Powyższe rozważania na temat wykonalności nieostatecznego pozwolenia na budowę, mogłoby co do zasady dotyczyć sytuacji, gdy inwestor jest jedyną stroną tego postępowania, jednak treść art. 28 pr. bud. w zasadzie wyklucza prawidłowość zastosowania w tym zakresie dyspozycji art. 130 § 4 k.p.a. Ponadto w doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo, tj. art. 28 pr. bud. i stanowi obejście prawa. Co więcej art. 130 § 4 k.p.a. – jest przepisem prawa procesowego, podczas gdy art. 28 pr. bud. stanowi przepis prawa materialnego. Skoro jednak przepisy prawa procesowego służą realizacji norm prawa materialnego, należy opowiedzieć się za prymatem w tym zakresie normy którą statuuje art. 28 pr. bud. Na zakończenie należy zauważyć, że ewentualnie nadana klauzula natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.), a także możliwość zastosowania art. 130 § 4 k.p.a. nie powodują, że decyzja nieostateczna o pozwoleniu na budowę nabierze takiego waloru. Decyzja taka stanie się co najwyżej wykonalna, zanim uzyska status ostateczności. W tym zatem kontekście należy upatrywać uzasadnienia dla tezy, że pozwolenie na budowę jako akt administracyjny uprawniający do rozpoczęcia robót budowlanych wykazuje daleko idącą specyfiką, którą statuuje art. 28 ust. 1 pr. bud. i nie należy wobec niego stosować norm proceduralnych sprzecznych z samą istotą tego aktu. Ponadto podkreślenia wymaga, że pojęcie prawomocności decyzji należy do kategorii sądowo – administracyjnych. Prawomocną jest bowiem decyzja, w stosunku do której sąd oddalił skargę, albo upłynął termin do jej wniesienia albo gdy przepisy w ogóle takiej możliwości nie przewidują (decyzja stała się ostateczna na etapie postępowania przed organem I instancji z uwagi na niezłożenie odwołania). Organ administracji publicznej, którego decyzja nie została zaskarżona do organu odwoławczego nadaje jej bowiem klauzulę ostateczności, z tym że może to uczynić dopiero, gdy upłynie termin ustawowy od dnia jej doręczenia. Z kolei rozpoczęcie robót na mocy art. 130 § 4 k.p.a. byłoby sprzeczne ze szczególną normą prawa materialnego (art. 28 ust. 1 pr. bud.).
Należy zwrócić także uwagę, że u.r.i.d.p., podobnie zresztą ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 z późn. zm) - są aktami prawnymi o charakterze szczególnym. Kontynuując te myśl, art. 11c u.r.i.d.p. odsyła w zakresie postępowania do regulacji k.p.a. z zastrzeżeniem wyłączności przepisów specustawy, co oznacza, że odesłanie do k.p.a. wiążę się ze stosowaniem przepisów k.p.a. wprost, o ile brak jest w specustawie jakiejkolwiek regulacji procesowej. W myśl art. 17 ust. 1 u.r.i.d.p. - wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. W tym zakresie wyłączony jest art. 108 k.p.a. i przesłanki, w oparciu o które ustawodawca nadaje rygor w myśl ogólnych norm procesowych. Nie ma natomiast jakichkolwiek podstaw do wyprowadzania wniosków, że skoro u.r.i.d.p. przyznaje możliwość nadawania rygoru, to również dotyczy to pozwolenia na budowę. To ostatnie wydawane jest wyłącznie w oparciu o reżim pr. bud., który nie przewiduje wprost możliwości nadawania rygoru, a z przyczyn wskazanych na wstępie brak podstaw do nadawania tego rygoru w odniesieniu do pozwoleń na podstawie k.p.a.
Tomasz Gawroński
Czy może to zrobić?
Inwestor nie może skutecznie wystąpić o nadanie klauzuli ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę przed upływem 14 dni od dnia jej doręczenia, nawet przy założeniu, że jest jedyną stroną tego postępowania.
Brak jest podstaw do wyprowadzenia konkluzji, że skoro ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) - dalej u.r.i.d.p. przewiduje możliwość nadawania zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, to można rozszerzyć tę kompetencję na pozwolenia na budowę wydawane w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - dalej pr. bud. Są to niezależne akty prawne.
Zgodnie z art. 130 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej k.p.a. - przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Przepis ten formułuje zasadę niewykonalności decyzji przed upływem terminu do złożenia środka zaskarżenia, która jednak może znaleźć ograniczenie w ściśle określonych przez prawo okolicznościach. I tak, w myśl art. 130 § 4 k.p.a. - decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Należy jednak zauważyć, że powyższe wyłączenie zasady niewykonywania decyzji nieostatecznej, odnosi się do wykonywania decyzji pozytywnych, które zaspokajają żądanie stron postępowania administracyjnego. Gdy w sprawie występuje tylko jedna strona postępowania, a decyzja realizuje w pełni jej żądanie, dyspozycja powyższego przepisu może co do zasady znaleźć zastosowanie. Z kolei w przypadku wielości stron dobrowolne wykonanie decyzji nieostatecznej uzależnione jest od zaistnienia warunku zgodności decyzji z żądaniem wszystkich stron. Wymagałoby to tożsamości interesów reprezentowanych przez strony postępowania. Generalnie prawo do wykonania decyzji nieostatecznej podlega wyłączeniu, gdy decyzja rozstrzyga sporne interesy stron. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę z racji swojej istoty rozstrzyga właśnie sporne interesy inwestora oraz podmiotów dysponujących tytułem do nieruchomości sąsiednich, którym przepisy szczególne przyznają przymiot strony postępowania, chyba że pozwolenie na budowę został wydane w stosunku do jedynej strony tego postępowania. Nawiązując jednak konkretnie do decyzji o pozwoleniu na budowę należy mieć na uwadze istotną okoliczność wynikającą z regulacji szczególnej. Otóż, w świetle art. 28 ust. 1 pr. bud. - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 pr. bud. czyli wyjątków obejmujących zupełny brak reglamentacji pr. bud. albo nakładających obowiązek zgłoszenia budowy lub robót budowlanych organowi administracji architektoniczno – budowlanej. A zatem unormowania pr. bud. wiążą możliwość prowadzenia robót budowlanych z ostatecznością decyzji organu administracji publicznej. Powyższe rozważania na temat wykonalności nieostatecznego pozwolenia na budowę, mogłoby co do zasady dotyczyć sytuacji, gdy inwestor jest jedyną stroną tego postępowania, jednak treść art. 28 pr. bud. w zasadzie wyklucza prawidłowość zastosowania w tym zakresie dyspozycji art. 130 § 4 k.p.a. Ponadto w doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo, tj. art. 28 pr. bud. i stanowi obejście prawa. Co więcej art. 130 § 4 k.p.a. – jest przepisem prawa procesowego, podczas gdy art. 28 pr. bud. stanowi przepis prawa materialnego. Skoro jednak przepisy prawa procesowego służą realizacji norm prawa materialnego, należy opowiedzieć się za prymatem w tym zakresie normy którą statuuje art. 28 pr. bud. Na zakończenie należy zauważyć, że ewentualnie nadana klauzula natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.), a także możliwość zastosowania art. 130 § 4 k.p.a. nie powodują, że decyzja nieostateczna o pozwoleniu na budowę nabierze takiego waloru. Decyzja taka stanie się co najwyżej wykonalna, zanim uzyska status ostateczności. W tym zatem kontekście należy upatrywać uzasadnienia dla tezy, że pozwolenie na budowę jako akt administracyjny uprawniający do rozpoczęcia robót budowlanych wykazuje daleko idącą specyfiką, którą statuuje art. 28 ust. 1 pr. bud. i nie należy wobec niego stosować norm proceduralnych sprzecznych z samą istotą tego aktu. Ponadto podkreślenia wymaga, że pojęcie prawomocności decyzji należy do kategorii sądowo – administracyjnych. Prawomocną jest bowiem decyzja, w stosunku do której sąd oddalił skargę, albo upłynął termin do jej wniesienia albo gdy przepisy w ogóle takiej możliwości nie przewidują (decyzja stała się ostateczna na etapie postępowania przed organem I instancji z uwagi na niezłożenie odwołania). Organ administracji publicznej, którego decyzja nie została zaskarżona do organu odwoławczego nadaje jej bowiem klauzulę ostateczności, z tym że może to uczynić dopiero, gdy upłynie termin ustawowy od dnia jej doręczenia. Z kolei rozpoczęcie robót na mocy art. 130 § 4 k.p.a. byłoby sprzeczne ze szczególną normą prawa materialnego (art. 28 ust. 1 pr. bud.).
Należy zwrócić także uwagę, że u.r.i.d.p., podobnie zresztą ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 z późn. zm) - są aktami prawnymi o charakterze szczególnym. Kontynuując te myśl, art. 11c u.r.i.d.p. odsyła w zakresie postępowania do regulacji k.p.a. z zastrzeżeniem wyłączności przepisów specustawy, co oznacza, że odesłanie do k.p.a. wiążę się ze stosowaniem przepisów k.p.a. wprost, o ile brak jest w specustawie jakiejkolwiek regulacji procesowej. W myśl art. 17 ust. 1 u.r.i.d.p. - wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. W tym zakresie wyłączony jest art. 108 k.p.a. i przesłanki, w oparciu o które ustawodawca nadaje rygor w myśl ogólnych norm procesowych. Nie ma natomiast jakichkolwiek podstaw do wyprowadzania wniosków, że skoro u.r.i.d.p. przyznaje możliwość nadawania rygoru, to również dotyczy to pozwolenia na budowę. To ostatnie wydawane jest wyłącznie w oparciu o reżim pr. bud., który nie przewiduje wprost możliwości nadawania rygoru, a z przyczyn wskazanych na wstępie brak podstaw do nadawania tego rygoru w odniesieniu do pozwoleń na podstawie k.p.a.
Tomasz Gawroński