[COM(2023) 330 final]oraz "Zmieniony wniosek dotyczący decyzji Rady zmieniającej decyzję (UE, Euratom) 2020/2053 w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej"
[COM(2023) 331 fnal/2 - 2021/0430 (CNS)]
(C/2024/884)
(Dz.U.UE C z dnia 6 lutego 2024 r.)
Sprawozdawczyni: Katrīna ZARIŅA
Współsprawozdawca: Philip VON BROCKDORFF
| Wniosek o konsultację |
Komisja Europejska, 18.7.2023 Rada Unii Europejskiej, 19.7.2023
|
|
Podstawa prawna Sekcja odpowiedzialna
|
Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej
|
| Data przyjęcia przez sekcję |
5.10.2023 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej |
25.10.2023 |
| Sesja plenarna nr |
582 |
| Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się) |
169/04/04 |
1. Wnioski i zalecenia 1.1. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) dostrzega starania Komisji na rzecz zaproponowania nowych zasobów własnych i zagwarantowania stabilnego i zrównoważonego budżetu UE. Budżet UE stanowi jeden z głównych filarów integracji gospodarczej i spójności społecznej Unii i odpowiada w znacznej mierze za jej konkurencyjność na szczeblu globalnym w perspektywie długoterminowej.
1.2. EKES popiera propozycję z przeglądu śródokresowego wieloletnich ram finansowych (WRF) na lata 2021-2027, by stopniowo zwiększyć odsetek zasobów własnych UE w porównaniu z dochodami opartymi na DNB państw członkowskich. Potrzeby budżetowe UE - na które wpływ miały pogorszenie koniunktury gospodarczej związane z COVID-19, NextGenerationEU oraz Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RFF), wsparcie udzielane na rzecz odbudowy Ukrainy, polityka strategicznej autonomii oraz sprawiedliwa, ekologiczna i cyfrowa transformacja - będą wymagały też zwiększenia wkładu państw członkowskich w istniejące zasoby własne UE.
1.3. EKES zasadniczo popiera również dostosowany pakiet Komisji Europejskiej dotyczący następnej generacji zasobów własnych, przy czym rozumie, że ma on tymczasowy charakter i ogranicza się do spłaty środków wykorzystanych na finansowanie NextGenerationEU.
1.4. EKES wzywa Parlament Europejski i Radę UE, by przyjęły dostosowany pakiet dotyczący kolejnej generacji zasobów własnych przed wyborami do Parlamentu Europejskiego w 2024 r. i przed końcem obecnej kadencji politycznej.
1.5. EKES uważa jednak, że kwestia zasobów własnych i zdolności budżetowych UE nie została na tyle wyeksponowana, by zająć się wszystkimi jej aspektami. Dogłębną, ale ograniczoną w czasie debatę z udziałem partnerów społecznych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego trzeba przeprowadzić niezwłocznie i to w terminie, który można pogodzić z następną kadencją instytucji UE. Jest to szczególnie pilna debata, która powinna również koncentrować się na zdolności fiskalnej UE pozwalającej na finansowanie jej ambitnego, lecz niezbędnego programu. W związku z tym zestaw propozycji dotyczących zasobów własnych zaproponowany przez Parlament Europejski 10 maja 2023 r. 1 i w dużej mierze popierany przez EKES stanowi istotny wkład w tę debatę.
1.6. Komitet podkreśla, że wydatki z budżetu Unii związane ze spłatą NextGenerationEU nie mogą ograniczać finansowania innych programów ani inwestycji unijnych przewidzianych w bieżących i kolejnych wieloletnich ramach finansowych. Ma to kluczowe znaczenie dla integracji gospodarczej i spójności społecznej UE, a także dla jej konkurencyjności na szczeblu globalnym oraz odbudowy po pandemii w średnim okresie.
1.7. EKES uznaje potrzebę i pilny charakter dostosowania już zaproponowanych nowych zasobów własnych i przedstawienia propozycji nowych, dodatkowych zasobów własnych. Jednocześnie EKES ponownie podkreśla potrzebę strukturalnej modernizacji systemu zasobów własnych, który ma wspierać cele cyfrowego, ekologicznego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego.
1.8. EKES uważa, że dochody z systemu handlu emisjami (ETS) powinny wspierać wysiłki państw członkowskich na rzecz wprowadzenia środków służących dekarbonizacji przedsiębiorstw działających w sektorach, z których pochodzą te dochody. W związku z tym część dochodów z ETS, która ma trafić do budżetu UE, powinna podlegać rygorystycznej ocenie i konsensusowi między Komisją a państwami członkowskimi.
1.9. EKES uważa, że wydajność i konkurencyjność europejskich przedsiębiorstw muszą znaleźć się wśród priorytetów. Jednocześnie dostrzega, że należy odpowiednio ocenić potencjalny wpływ tych nowych zasobów własnych na konkurencyjność przedsiębiorstw, w tym być może dokonać przeglądu krajowych polityk w zakresie opodatkowania osób prawnych, oraz ograniczyć do minimum obciążenia biurokratyczne dla administracji publicznej i przedsiębiorstw. Zasoby trzeba wykorzystywać strategicznie, aby wzmocnić konkurencyjność i zrównoważony rozwój UE, promować innowacje, a także wspierać sprawiedliwość społeczną i fiskalną oraz realizację celów środowiskowych.
1.10. EKES zwraca uwagę, że statystyczne zasoby własne związane z zyskami przedsiębiorstw mogą stanowić obciążenie administracyjne dla krajowych urzędów statystycznych i przedsiębiorstw. Ryzyko takie niosą ze sobą wszystkie nowe zasoby własne. EKES podkreśla, że chociaż to dodatkowe obciążenie uznaje się za marginalne w porównaniu z alternatywnymi rozwiązaniami, należy unikać obciążeń administracyjnych lub ograniczać je do minimum, zwłaszcza dla przedsiębiorstw.
1.11. EKES uważa, że konieczne jest wykorzystanie analiz ilościowych w celu oceny, jakie będzie oddziaływanie proponowanych środków w praktyce. Aby państwa członkowskie zaakceptowały nowe zasoby własne, wielkość oczekiwanych dochodów z każdego nowego zasobu własnego oraz proponowane dostosowania techniczne muszą być uzasadnione kompleksowymi prognozami oraz należy zadbać o przejrzystość. Dlatego też Komisja powinna przeprowadzać specjalne oceny na szczeblu krajowym oraz, w stosownych przypadkach, na szczeblu regionalnym, aby oszacować przewidywany wkład z budżetów państw członkowskich.
1.12. Komitet zgadza się z Komisją, że trzeba priorytetowo traktować wdrażanie porozumienia OECD/G20 w sprawie filaru pierwszego - przed innymi środkami w sektorze cyfrowym. Zdaniem EKES-u należy przyspieszyć proces ratyfikacji tego porozumienia. W tym względzie Komitet pragnie podkreślić, że po wdrożeniu porozumienia OECD/G20 w sprawie filaru pierwszego Komisja powinna niezwłocznie rozpocząć prace techniczne, by wesprzeć wdrażanie dyrektywy UE w sprawie zasobu własnego opartego na porozumieniu OECD/G20 w sprawie filaru pierwszego.
1.13. EKES przyznaje, że - ogólnie rzecz biorąc - tymczasowe statystyczne zasoby własne mogłyby wnieść wkład w finansowanie NextGenerationEU do chwili wdrożenia mechanizmu BEFIT. Jednocześnie EKES wzywa do przeprowadzenia dogłębnej oceny skuteczności już istniejących zasobów własnych i zwraca uwagę na potrzebę zapewnienia zgodności z już ustanowionymi przepisami oraz zakończenia i wdrożenia rozpoczętych reform.
2. Uwagi ogólne
2.1. W grudniu 2021 r. Komisja zaproponowała trzy nowe zasoby własne na potrzeby finansowania budżetu UE: wkład z systemu handlu emisjami (ETS), wkład z mechanizmu dostosowywania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (CBAM) i zasoby własne oparte na części rezydualnych zysków przedsiębiorstw międzynarodowych w ramach porozumienia OECD/G20 w sprawie filaru pierwszego.
2.2. EKES w pełni popiera propozycję zawartą w przeglądzie śródokresowym WRF na lata 2021-2027 dotyczącą stopniowego zwiększania odsetka zasobów własnych UE w porównaniu z dochodami opartymi na DNB państw członkowskich 2 . Po przyjęciu WRF pojawiły się nowe potrzeby dotyczące finansowania europejskiego ze względu na pogorszenie koniunktury gospodarczej związane z COVID-19, NextGenerationEU i Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF), wsparcie na rzecz odbudowy Ukrainy oraz finansowanie inwestycji w celu zapewnienia strategicznej autonomii UE w różnych dziedzinach, w szczególności w ekologicznym przemyśle.
2.3. Wniosek Komisji uznaje się za pilny ze względu na konieczność spłaty przy wyższych stopach procentowych pożyczek zaciągniętych przez UE na finansowanie RRF. EKES zgadza się z zakresem wniosku i popiera jego szybkie przyjęcie przed kolejnymi wyborami do Parlamentu Europejskiego. Jednak zgodnie z rezolucją Parlamentu Europejskiego EKES podkreśla, że w przyszłości powinno się zapewnić większe dochody dla budżetu UE. Komitet uważa, że ten drugi krok należy podjąć po pilnie potrzebnej dogłębnej debacie na temat zdolności fiskalnej UE służącej zrównoważonemu finansowaniu wspólnych celów Europy. W debacie tej kluczową rolę powinno odgrywać zorganizowane społeczeństwo obywatelskie.
2.4. EKES dostrzega starania Komisji - podejmowane zgodnie z art. 322 ust. 2 TFUE i art. 9 ust. 3 decyzji Rady (UE, Euratom) 2020/2053 3 - na rzecz zaproponowania nowych zasobów własnych i zagwarantowania stabilnego i zrównoważonego budżetu UE. Budżet UE stanowi jeden z głównych filarów integracji gospodarczej i spójności społecznej Unii i odpowiada w znacznej mierze za jej konkurencyjność na szczeblu globalnym w perspektywie długoterminowej.
2.5. Komitet uznaje potrzebę ustanowienia stabilnych ram, które zagwarantują możliwość elastycznego reagowania budżetowego na szczeblu europejskim w odpowiedzi na nieoczekiwane wstrząsy, do jakich może dojść w przyszłości. Ramy te powinny uwzględniać konieczność spłaty kwoty głównej i odsetek finansowania NextGenerationUE, uzgodnionego przez państwa członkowskie w trakcie pandemii COVID-19.
2.6. Komitet podkreśla, że wydatki z budżetu Unii związane ze spłatami NextGenerationEU nie mogą ograniczać finansowania innych programów ani inwestycji unijnych przewidzianych w bieżących i kolejnych wieloletnich ramach finansowych. Kwestia ta pozostaje kluczowa dla integracji gospodarczej i spójności społecznej UE, a także dla jej konkurencyjności na szczeblu globalnym w okresie odbudowy po pandemii w średnim terminie.
2.7. Jak wspomniano w poprzednich dwóch opiniach w sprawie wniosku dotyczącego decyzji w sprawie zasobów własnych 4 i drugiego zestawu nowych zasobów własnych 5 , EKES uznaje potrzebę i pilny charakter dostosowania już zaproponowanych nowych zasobów własnych i przedstawienia propozycji nowych zasobów własnych. Jest to konieczne, aby uniknąć zwiększenia wkładu zasobów własnych opartych na DNB z uwagi na niewystarczającą wysokość wkładu przewidzianego w pakiecie zasobów własnych przedstawionym w grudniu 2021 r.
2.8. Komitet zasadniczo z zadowoleniem przyjmuje opublikowane w czerwcu 2023 r. wyniki analizy przeprowadzonej przez Komisję oraz wniosek Komisji dotyczący nowego pakietu zasobów własnych, który obejmuje rewizję pierwotnego wniosku z grudnia 2021 r. w celu utworzenia trzech nowych źródeł dochodów dla UE, m.in. nowych tymczasowych statystycznych zasobów własnych opartych na zyskach przedsiębiorstw. Jednocześnie EKES ponownie podkreśla, że trzeba
strukturalnie zmodernizować system zasobów własnych, tak by wspierał on wysiłki państw członkowskich na rzecz osiągnięcia celów dotyczących cyfrowego, ekologicznego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego.
2.9. W maju 2023 r. Parlament Europejski przedstawił szereg nowych źródeł dochodu, które mogłyby zasilić budżet UE, m.in. zasoby własne oparte na podatku dochodowym od osób prawnych, podatek od transakcji finansowych, sprawiedliwy mechanizm transgraniczny, podatek od kryptoaktywów, ekologiczne zasoby własne i wkłady krajowe oparte na danych statystycznych.
2.10. W swojej wcześniejszej opinii dotyczącej drugiego zestawu nowych zasobów własnych Komitet z zadowoleniem przyjął szereg wniosków Parlamentu Europejskiego i przedstawił własne zalecenia dotyczące potencjalnych nowych zasobów własnych. EKES podkreślił jednocześnie, że każdemu wnioskowi dotyczącemu zasobów własnych powinna towarzyszyć ocena skutków odnosząca się do ich skuteczności oraz ich wpływu na przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe. Dlatego UE powinna w pierwszej kolejność zbadać możliwości takiego pozyskiwania przyszłych dochodów na potrzeby budżetu UE, by jak najmniej obciążać podatkami europejskie przedsiębiorstwa i obywateli Unii.
2.11. Choć Komisja przeprowadziła analizę potencjalnych wariantów nowych źródeł dochodów do budżetu UE, Komitet odnotowuje z żalem, że kilku wariantów zaproponowanych przez Parlament Europejski i EKES ostatecznie nie uznano za wystarczająco odpowiednie i solidne, aby można było uwzględnić je we wniosku Komisji. Natomiast statystyczne zasoby własne oparte na oszacowaniu zysków przedsiębiorstw uznaje się za skuteczne rozwiązanie przejściowe o "wysokiej potencjalnej wartości dodanej" 6 .
2.12. Komitet ponownie podkreśla, że przed podjęciem jakiejkolwiek decyzji w kwestiach dotyczących budżetu UE Komisja musi przeprowadzić szeroko zakrojoną debatę społeczną i zebrać opinie obywatelek i obywateli, organizacji pozarządowych i organizacji społeczeństwa obywatelskiego, przedsiębiorstw, organów administracji oraz wszystkich zainteresowanych stron. Współprawodawcy UE powinni zawsze kierować się tą zasadą i proponować środki, które nie będą stwarzały żadnego ryzyka dla budżetów innych programów UE i które zapewnią możliwość realizowania wyznaczonych celów zgodnie z zasadami proporcjonalności i sprawiedliwości społecznej.
2.13. EKES wzywa Komisję do przeprowadzenia dalszych ocen i analiz potencjalnych środków zidentyfikowanych jako ewentualne zasoby własne i wyraża wątpliwości co do tego, czy zasoby zaproponowane na spłatę kwot pozyskanych w celu sfinansowania narzędzia służącego odbudowie gospodarki NextGenerationEU będą skuteczne i zrównoważone w perspektywie długoterminowej.
2.14. Komitet uważa, że kryteria przyjęte przez Komisję w jej ocenie, np. potencjał generowania dochodów, prostota i możliwość szybkiego mobilizowania dochodów, są stosunkowo ograniczone. Ocenę ośmiu potencjalnych zasobów własnych przeprowadzono w oparciu o trzy zasady sformułowane na podstawie ograniczonej dostępnej literatury poświęconej dochodom UE. W rezultacie wynik oceny jest w dużej mierze jakościowy 7 , co zwiększa poziom dwuznaczności, jeżeli chodzi o skuteczność i zrównoważony charakter zasobów w perspektywie długoterminowej.
2.15. EKES uważa, że proponowane środki trzeba poddawać analizie ilościowej, żeby móc zaradzić temu problemowi. Wielkość oczekiwanych dochodów z każdego nowego zasobu własnego oraz proponowane dostosowania techniczne muszą być uzasadnione kompleksowymi prognozami, które powinny zapewniać państwom członkowskim przejrzysty ogląd sytuacji umożliwiający im ich świadome zaakceptowanie. Dlatego Komisja powinna przeprowadzać specjalne oceny na szczeblu krajowym oraz, w stosownych przypadkach, na szczeblu regionalnym, aby oszacować przewidywaną presję wywieraną na budżety państw członkowskich. Prognozy powinny uwzględniać również przyszłe scenariusze - w tym wstrząsy gospodarcze lub nowe źródła niestabilności finansowej - które nałożą dodatkowe ograniczenia na budżety państw członkowskich.
2.16. Komitet wyraża również zaniepokojenie harmonogramem przedstawienia wniosku dotyczącego nowych zasobów własnych. Biorąc pod uwagę priorytety przedstawione przez prezydencję hiszpańską w Radzie UE oraz zbliżające się wybory do Parlamentu Europejskiego w czerwcu 2024 r., EKES wzywa zaangażowane strony do przyjęcia dostosowanego pakietu zasobów własnych przed końcem obecnej kadencji politycznej.
2.17. EKES wzywa Komisję, by nadal określała nowe źródła finansowania spłaty NextGenerationEU i finansowania budżetu UE. Jak już wspomniano, kluczowe znaczenie ma poszerzenie kręgu uczestników debaty poprzez włączenie odpowiednich zainteresowanych stron w analizę kolejnych wariantów i ich potencjalnego wpływu w perspektywie średnio- i długoterminowej. EKES uważa, że podczas ustanawiania zasobów własnych w celu sfinansowania spłaty RRF, a także podczas przeglądu szerszego systemu zasobów własnych trzeba zaangażować partnerów społecznych i zorganizowane społeczeństwo obywatelskie w formalne konsultacje. Ułatwiłoby to osiągnięcie europejskiego konsensusu społecznego w odniesieniu do budżetu UE. Komitet wzywa Komisję do podjęcia działań w tym kierunku.
3. Uwagi szczegółowe
3.1. Komitet zgadza się z Komisją, że trzeba priorytetowo traktować wdrażanie porozumienia OECD/G20 w sprawie filaru pierwszego - przed innymi środkami w sektorze cyfrowym. Ponieważ w porozumieniu OECD/G20 w sprawie filaru pierwszego odniesiono się już do wyzwań związanych z opodatkowaniem w sektorze cyfrowym oraz ponieważ prace techniczne prowadzone w kontekście jego wdrażania jeszcze się nie zakończyły, EKES sądzi, że należy przyspieszyć proces ratyfikacji tego porozumienia. W tym względzie Komitet pragnie podkreślić, że po wdrożeniu porozumienia OECD/G20 w sprawie filaru pierwszego Komisja powinna niezwłocznie rozpocząć prace techniczne, by wesprzeć wdrażanie dyrektywy UE w sprawie zasobu własnego opartego na porozumieniu OECD/G20 w sprawie filaru pierwszego.
3.2. EKES przyznaje, że ostatnie wydarzenia na rynkach emisji zwiększyły potencjał systemu handlu emisjami (ETS) w zakresie generowania dochodów. Choć przewiduje się, że w nadchodzących latach ceny rynkowe utrzymają się na poziomie przekraczającym 55 EUR - jak wspomniano w dokumencie roboczym służb Komisji 8 - Komitet uważa, że dochody z ETS powinny również wspierać państwa członkowskie we wprowadzaniu środków, które służą obniżaniu emisyjności w tych sektorach, gdzie pozyskiwane są dochody. W związku z tym część dochodów z ETS, która ma trafić do budżetu UE, powinna podlegać rygorystycznej ocenie i konsensusowi między Komisją a państwami członkowskimi. Komitet wyraża zaniepokojenie w związku z dostosowaniem zasobów własnych opartych na ETS oraz proponowanym podwyższeniem stawki poboru z pierwotnie planowanych 25 % do 30 % w odniesieniu do wszystkich dochodów uzyskiwanych w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji. Wiąże się to z ryzykiem spowolnienia procesów dekarbonizacji i ogólnie zielonych inwestycji na szczeblu krajowym.
3.3. Osiągnięcie neutralności klimatycznej wymaga znacznych wysiłków ze strony państw członkowskich oraz jednoczesnego uwzględnienia zróżnicowanych potrzeb, narzędzi i środków specyficznych dla poszczególnych państw. Dlatego należy zwiększyć zdolność państw członkowskich w zakresie realizacji celów związanych z klimatem i wspierać ich starania w tym obszarze bez osłabiania ich zaangażowania na rzecz spłaty NextGenerationEU.
3.4. EKES z zadowoleniem przyjmuje to, że proponowane statystyczne zasoby własne mają charakter tymczasowy. Jednocześnie dostrzega, że należy odpowiednio ocenić potencjalny wpływ tych nowych zasobów własnych na konkurencyjność przedsiębiorstw, w tym być może dokonać przeglądu krajowych polityk w zakresie opodatkowania osób prawnych, oraz ograniczyć do minimum obciążenia biurokratyczne dla administracji publicznej i przedsiębiorstw.
3.5. Komitet odnotowuje stwierdzenie Komisji, że brak wystarczającej harmonizacji przepisów podatkowych w UE uzasadnia wprowadzenie statystycznych zasobów własnych opartych na zyskach przedsiębiorstw. Wspomniany brak harmonizacji pozwala dużym przedsiębiorstwom międzynarodowym czerpać korzyści z tytułu przenoszenia zysków, planowania podatkowego i niespójności między krajowymi systemami podatkowymi. W tym kontekście należy jednak bardziej szczegółowo opisać problemy związane z wnioskiem Komisji i udostępnić wyniki dogłębnej oceny potencjalnych dochodów. Dlatego też Komitet uważa, że wnioskowi dotyczącemu tego nowego źródła dochodu powinna towarzyszyć kompleksowa ocena skutków.
3.6. EKES zwraca uwagę na konieczność doprecyzowania definicji przedsiębiorstw międzynarodowych prowadzących działalność w sektorze finansowym i w sektorze niefinansowym. W dokumencie roboczym służb Komisji 9 należy zawrzeć bardziej przejrzyste informacje na temat identyfikowania zharmonizowanych danych statystycznych dotyczących dochodu przedsiębiorstw lub wypracowywanych przez nie zysków i ich części składowych. Korzystając z obliczeń przeprowadzanych na danych ekstrapolowanych z bazy danych NFSA Eurostatu, Komisja powinna przekazywać łatwo dostępne informacje na potrzeby monitorowania wkładu do budżetu UE wnoszonego przez poszczególne państwa członkowskie za pośrednictwem tymczasowych statystycznych zasobów własnych.
3.7. EKES przyznaje, że - ogólnie rzecz biorąc - tymczasowe statystyczne zasoby własne mogłyby wnieść wkład w finansowanie programu NextGenerationEU do chwili wdrożenia mechanizmu BEFIT.
Bruksela, dnia 25 października 2023 r.
Oliver RÖPKE
Przewodniczący
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego
Europejskiej (COM(2023) 331 final).
