(C/2024/6829)(Dz.U.UE C z dnia 29 listopada 2024 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1263 z dnia 29 kwietnia 2024 r. w sprawie skutecznej koordynacji polityk gospodarczych i w sprawie wielostronnego nadzoru budżetowego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 1 , w szczególności jego art. 3 ust. 3
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania 2 , w szczególności jego art. 6 ust. 1,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu ds. Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 3 , którym ustanowiono Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (zwany dalej "Instrumentem"), weszło w życie w dniu 19 lutego 2021 r. Instrument zapewnia państwom członkowskim wsparcie finansowe służące realizacji reform i inwestycji, co pociąga za sobą impuls fiskalny finansowany przez Unię. Zgodnie z priorytetami europejskiego semestru na rzecz koordynacji polityki gospodarczej Instrument przyczynia się do osiągnięcia odbudowy gospodarczej i społecznej oraz do wdrażania zrównoważonych reform i inwestycji, w szczególności reform i inwestycji, których celem jest promowanie zielonej i cyfrowej transformacji oraz zwiększenie odporności gospodarek państw członkowskich. Pomaga również wzmocnić finanse publiczne oraz pobudzić wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy w średnim i długim okresie, a także zwiększyć spójność terytorialną wewnątrz Unii i wspierać dalsze wdrażanie Europejskiego filaru praw socjalnych.
(2) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/435 4 (zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie REPowerEU"), które zostało przyjęte w dniu 27 lutego 2023 r., ma na celu stopniowe redukowanie zależności Unii od importu paliw kopalnych z Rosji. Pomogłoby to w osiągnięciu bezpieczeństwa energetycznego i dywersyfikacji dostaw energii w Unii przy jednoczesnym zwiększeniu wykorzystania odnawialnych źródeł energii, zdolności magazynowania energii oraz efektywności energetycznej. Portugalia dodała do swojego krajowego planu odbudowy i zwiększania odporności nowy rozdział REPowerEU w celu finansowania kluczowych reform i inwestycji, które pomogą w osiągnięciu celów REPowerEU.
(3) W dniu 16 marca 2023 r. Komisja wydała komunikat zatytułowany "Długoterminowa konkurencyjność UE: perspektywa na przyszłość po 2030 r.", aby wnieść wkład w podejmowanie decyzji politycznych i stworzyć warunki ramowe dla zwiększenia wzrostu. W komunikacie tym określono ramy konkurencyjności oparte na dziewięciu wzajemnie potęgujących się czynnikach. Wśród tych czynników na pierwszy plan wysuwają się: dostęp do kapitału prywatnego, badania naukowe i innowacje, edukacja i umiejętności oraz funkcjonujący jednolity rynek jako najważniejsze obszary polityki, których powinny dotyczyć reformy i inwestycje mające sprostać obecnym wyzwaniom związanym z produktywnością, a także wzmocnić długoterminową konkurencyjność Unii i jej państw członkowskich. W dniu 14 lutego 2024 r. Komisja wydała komunikat zatytułowany "Roczne sprawozdanie dotyczące jednolitego rynku i konkurencyjności za 2024 r.". W komunikacie tym wyszczególniono mocne i słabe strony europejskiego jednolitego rynku pod względem konkurencyjności i prześledzono rozwój sytuacji w skali roku pod kątem wskazanych dziewięciu czynników konkurencyjności.
(4) W dniu 21 listopada 2023 r. Komisja przyjęła roczną analizę zrównoważonego wzrostu gospodarczego (2024), rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2024 r. W dniu 22 marca 2024 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety rocznej analizy zrównoważonego wzrostu gospodarczego (2024) skupione wokół czterech wymiarów konkurencyjnej zrównoważoności. W dniu 21 listopada 2023 r., działając na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, Komisja przyjęła również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania na 2024 r., w którym wskazała Portugalię jako jedno z państw członkowskich, w których mogą występować zakłócenia równowagi lub które są narażone na takie zakłócenia i w przypadku których potrzebna będzie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła także opinię w sprawie projektu planu budżetowego Portugalii na 2024 r. Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro oraz wniosek dotyczący wspólnego sprawozdania o zatrudnieniu (2024), w którym przeanalizowano wdrażanie wytycznych dotyczących zatrudnienia i zasad Europejskiego filaru praw socjalnych. Rada przyjęła zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro 5 (zwane dalej "zaleceniem dla strefy euro (2024)") w dniu 12 kwietnia 2024 r. oraz wspólne sprawozdanie o zatrudnieniu w dniu 11 marca 2024 r.
(5) W dniu 30 kwietnia 2024 r. weszły w życie nowe unijne ramy zarządzania gospodarczego. Ramy te obejmują nowe rozporządzenie (UE) 2024/1263 w sprawie skutecznej koordynacji polityk gospodarczych i w sprawie wielostronnego nadzoru budżetowego, zmienione rozporządzenie (WE) nr 1467/97 6 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu i zmienioną dyrektywę Rady 2011/85/UE 7 w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich. Nowe unijne ramy zarządzania gospodarczego mają na celu wspieranie zdrowych i stabilnych finansów publicznych, zrównoważonego i inkluzywnego wzrostu i odporności poprzez reformy i inwestycje, a także zapobieganie nadmiernym deficytom publicznym. Nowe unijne ramy zarządzania gospodarczego promują także poczucie odpowiedzialności na poziomie krajowym i koncentrują się w większym stopniu na perspektywie średniookresowej, a jednocześnie na skuteczniejszym i spójniejszym egzekwowaniu przepisów. Każde państwo członkowskie musi przedłożyć Radzie i Komisji krajowy średniookresowy plan budżetowo-strukturalny. Krajowe średniookresowe plany budżetowo-strukturalne zawierają zobowiązania państwa członkowskiego dotyczące polityki budżetowej, reform i inwestycji zaplanowane na okres najbliższych 4 lub 5 lat, w zależności od zwykłej długości kadencji ustawodawcy krajowego. Ścieżka wydatków netto 8 w ramach krajowego średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego musi spełniać wymogi określone w rozporządzeniu (UE) 2024/1263, w tym wymogi dotyczące wprowadzenia lub utrzymania prawdopodobnej tendencji spadkowej długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do końca okresu dostosowawczego lub utrzymania długu na ostrożnym poziomie poniżej 60 % produktu krajowego brutto (PKB) oraz sprowadzenia lub utrzymania deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych poniżej określonej w Traktacie wartości odniesienia wynoszącej 3 % PKB, w średnim okresie. W przypadku gdy państwo członkowskie zobowiąże się do wdrożenia odpowiedniego pakietu reform i inwestycji zgodnie z kryteriami określonymi w rozporządzeniu (UE) 2024/1263, okres dostosowawczy może zostać przedłużony o maksymalnie 3 lata. Aby pomóc w przygotowaniu tych krajowych średniookresowych planów budżetowo-strukturalnych, w dniu 21 czerwca 2024 r. Komisja opublikowała wskazówki dotyczące informacji, jakie państwa członkowskie mają przedstawiać w swoich krajowych średniookresowych planach budżetowo-strukturalnych i rocznych sprawozdaniach z postępów. Zgodnie z art. 5 i 36 rozporządzenia (UE) 2024/1263 Komisja w stosownych przypadkach przekazała państwom członkowskim trajektorie referencyjne i informacje techniczne. Państwa członkowskie muszą przedłożyć swoje krajowe średniookresowe plany budżetowo-strukturalne do dnia 20 września 2024 r., chyba że dane państwo członkowskie i Komisja uzgodnią przedłużenie tego terminu o rozsądny okres. Państwa członkowskie - zgodnie ze swoimi krajowymi ramami prawnymi - mogą poddać projekt krajowego średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego pod dyskusję na forum parlamentu krajowego, zwrócić się do niezależnej instytucji fiskalnej o wydanie opinii oraz przeprowadzić konsultacje z partnerami społecznymi i innymi zainteresowanymi podmiotami krajowymi.
(6) W 2024 r. europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej nadal przebiega w sposób zgodny z wdrażaniem Instrumentu. Pełne wdrożenie planów odbudowy i zwiększania odporności pozostaje nieodzowne do realizacji priorytetów polityki w ramach europejskiego semestru, ponieważ plany te przyczyniają się do skutecznego sprostania wszystkim wyzwaniom wskazanym w zaleceniach dla poszczególnych krajów wydanych w ostatnich latach lub znacznej części tych wyzwań. Zalecenia dla poszczególnych krajów na lata 2019, 2020, 2022 i 2023 pozostają równie aktualne w odniesieniu do planów odbudowy i zwiększania odporności, które zostały uzupełnione, zaktualizowane lub zmienione zgodnie z art. 14, 18 i 21 rozporządzenia (UE) 2021/241.
(7) W dniu 22 kwietnia 2021 r. Portugalia przedstawiła Komisji swój krajowy plan odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2021/241. Na podstawie art. 19 rozporządzenia (UE) 2021/241 Komisja oceniła adekwatność, skuteczność, efektywność oraz spójność planu odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z wytycznymi dotyczącymi oceny określonymi w załączniku V do tego rozporządzenia. W dniu 13 lipca 2021 r. Rada przyjęła decyzję wykonawczą w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Portugalii 9 , którą to decyzję zmieniono dnia 17 października 2023 r. zgodnie z art. 18 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2021/241 w celu zaktualizowania maksymalnego wkładu finansowego z tytułu bezzwrotnego wsparcia finansowego, a także w celu włączenia rozdziału REPowerEU 10 . Uruchomienie transz jest uzależnione od przyjęcia przez Komisję decyzji zgodnie z art. 24 ust. 5 rozporządzenia (UE) 2021/241, stwierdzającej, że Portugalia osiągnęła w zadowalający sposób odpowiednie kamienie milowe i wartości docelowe określone w decyzji wykonawczej Rady. Osiągnięcie w zadowalający sposób zakłada, że działania związane z uprzednio osiągniętymi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi nie zostały odwrócone.
(8) W dniu 30 kwietnia 2024 r. Portugalia przedłożyła swój krajowy program reform na 2024 r. i program stabilności na 2024 r., zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97 11 . Zgodnie z art. 27 rozporządzenia (UE) 2021/241 krajowy program reform na 2024 r. odzwierciedla również półroczne sprawozdania Portugalii z postępów w realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności.
(9) W dniu 19 czerwca 2024 r. Komisja opublikowała sprawozdanie krajowe na 2024 r. dotyczące Portugalii. Oceniono w nim postępy Portugalii we wdrażaniu stosownych zaleceń dla tego kraju przyjętych przez Radę w latach 20192023 oraz podsumowano realizację planu odbudowy i zwiększania odporności przez Portugalię. Na podstawie tej analizy w sprawozdaniu krajowym wskazano luki w odniesieniu do wyzwań, których nie uwzględniono w planie odbudowy i zwiększania odporności lub uwzględniono je jedynie częściowo, a także nowe i pojawiające się wyzwania. Oceniono w nim również postępy Portugalii we wdrażaniu Europejskiego filaru praw socjalnych oraz w realizacji głównych celów Unii dotyczących zatrudnienia, umiejętności i ograniczania ubóstwa, a także postępy w realizacji celów ONZ w zakresie zrównoważonego rozwoju.
(10) Komisja przeprowadziła szczegółową ocenę sytuacji w odniesieniu do Portugalii na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011. Główne ustalenia z oceny podatności Portugalii na zagrożenia makroekonomiczne, którą służby Komisji przeprowadziły do celów tego rozporządzenia, opublikowano w kwietniu 2024 r. W dniu 19 czerwca 2024 r. Komisja stwierdziła, że w Portugalii nie występują już zakłócenia równowagi makroekonomicznej. W szczególności Portugalia poczyniła znaczny postęp w zmniejszaniu podatności na zagrożenia związane z wysokimi poziomami zadłużenia sektora prywatnego, długu publicznego i zadłużenia zewnętrznego, które to poziomy - jak jest spodziewane - będą się nadal obniżać. Po przerwie związanej z pandemią Covid-19 wskaźniki zadłużenia sektora prywatnego oraz długu publicznego powróciły do tendencji spadkowej. Od 2021 r. wskaźniki te znacznie się obniżyły, czemu sprzyjał istotny wzrost PKB oraz - w przypadku długu publicznego - odnotowana niedawno nadwyżka budżetowa. Wyraźnie ujemna międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto (MPI netto) znacznie się poprawiła, i nadal się poprawia, za sprawą znaczącego wzrostu gospodarczego i nadwyżki obrotów bieżących, a jej struktura pozostaje korzystna w związku z wysokim udziałem instrumentów z gwarantowaną spłatą. Zadłużenie sektora prywatnego i sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz ujemna wartość MPI netto utrzymują się na wysokich poziomach, ale prognozowane jest, że w przyszłości będą się dalej poprawiać pomimo mniej korzystnego wzrostu nominalnego PKB. W ubiegłym roku na rachunku obrotów bieżących przywrócono nadwyżkę i prognozuje się, że w 2024 i 2025 r. saldo na tym rachunku pozostanie dodatnie; osiągnięto też nadwyżkę budżetową. Wzrost stóp procentowych wywarł pewną presję na zadłużone gospodarstwa domowe, a ceny nieruchomości mieszkalnych od kilku lat intensywnie rosną. Nadal obniża się poziom kredytów zagrożonych, który i tak był już umiarkowany. Poczyniono trwałe postępy we wdrażaniu polityki służącej wyeliminowaniu stwierdzonych podatności na zagrożenia, co przynosi widoczne rezultaty. Oczekuje się, że trwająca realizacja planu odbudowy i zwiększania odporności będzie nadal wywierać pozytywny wpływ na potencjał wzrostu gospodarczego, przyczyniając się do stabilności zewnętrznej i stabilności finansów publicznych Portugalii.
(11) Zgodnie z danymi zweryfikowanymi przez Eurostat saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych Portugalii poprawiło się - deficyt wynoszący 0,3 % PKB w 2022 r. zmienił się w nadwyżkę wynoszącą 1,2 % w 2023 r., a dług sektora instytucji rządowych i samorządowych spadł z poziomu 112,4 % PKB na koniec 2022 r. do 99,1 % na koniec 2023 r.
(12) Dnia 12 lipca 2022 r. Rada zaleciła 12 Portugalii, aby zapewniła w 2023 r. rozważną politykę fiskalną, zwłaszcza poprzez ograniczenie wzrostu bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych do poziomu poniżej średniookresowego wzrostu produktu potencjalnego 13 , przy uwzględnieniu dalszego tymczasowego i ukierunkowanego wsparcia dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw najbardziej narażonych na podwyżki cen energii oraz dla osób uciekających z Ukrainy. Jednocześnie Rada zaleciła Portugalii gotowość do dostosowania wydatków bieżących do zmieniającej się sytuacji. Zaleciła również Portugalii zwiększenie inwestycji publicznych na rzecz zielonej i cyfrowej transformacji oraz na rzecz bezpieczeństwa energetycznego, przy uwzględnieniu inicjatywy REPowerEU, m.in. poprzez wykorzystanie Instrumentu oraz innych funduszy unijnych. Według szacunków Komisji kurs polityki fiskalnej 14 w 2023 r. był restrykcyjny, na poziomie 1,1 % PKB, w kontekście wysokiej inflacji. Wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów) w 2023 r. miał restrykcyjny wpływ na kurs polityki fiskalnej, wynoszący 0,9 % PKB, i był zgodny z zaleceniem Rady z dnia 12 lipca 2022 r. Restrykcyjny wpływ bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych wynikał głównie z obniżenia o 1,1 pp. kosztów nadzwyczajnych środków wsparcia (ukierunkowanych i nieukierunkowanych) dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw w odpowiedzi na podwyżki cen energii. Głównymi czynnikami napędzającymi wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów) były wynagrodzenia w sektorze publicznym oraz renty i emerytury. Wydatki finansowane z bezzwrotnego wsparcia ("dotacji") w ramach Instrumentu oraz innych funduszy unijnych wyniosły w 2023 r. 1,3 % PKB. Inwestycje finansowane z zasobów krajowych wyniosły w 2023 r. 2,0 % PKB, co oznacza wzrost o 0,1 punktu procentowego w porównaniu z 2022 r.
Portugalia sfinansowała dodatkowe inwestycje ze środków Instrumentu oraz innych funduszy unijnych. Sfinansowała inwestycje publiczne na rzecz zielonej i cyfrowej transformacji oraz bezpieczeństwa energetycznego, takie jak zapewnienie uczniom i nauczycielom komputerów, nowe bezemisyjne autobusy, instalacja ogólnodostępnych stacji ładowania samochodów elektrycznych, rozpoczęcie budowy budynków mieszkalnych o wysokiej efektywności energetycznej oraz nowe programy na rzecz ekoinnowacji. Te inwestycje publiczne są finansowane z Instrumentu oraz innych funduszy unijnych.
(13) W programie stabilności na 2024 r. scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto prognozy budżetowe, przewiduje wzrost realnego PKB na poziomie 1,5 % w 2024 r. i 1,9 % w 2025 r. oraz inflację mierzoną przez zharmonizowany indeks cen konsumpcyjnych (HICP) na poziomie 2,5 % w 2024 r. i 2,1 % w 2025 r. Oczekuje się, że nadwyżka sektora instytucji rządowych i samorządowych zmaleje do 0,3 % zarówno w 2024 r., jak i w 2025 r., a relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB ma zmaleć do 95,7 % do końca 2024 r. i do 91,4 % do końca 2025 r. Prognozuje się, że po 2025 r. nadwyżka sektora instytucji rządowych i samorządowych zmaleje w 2026 r. do 0,1 % PKB, a następnie będzie stopniowo rosnąć do 2028 r. do poziomu 0,4 % PKB. W związku z tym planuje się, że saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych utrzyma się w okresie objętym programem na poziomie poniżej określonej w Traktacie wartości odniesienia deficytu wynoszącej 3 % PKB. Z kolei w odniesieniu do okresu po 2025 r. prognozowane jest, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB zmaleje do 87,2 % w 2026 r., a następnie do 79,8 % do 2028 r.
(14) Według prognozy Komisji z wiosny 2024 r. realny PKB wzrośnie o 1,7 % w 2024 r. i o 1,9 % w 2025 r., a inflacja mierzona przez zharmonizowany indeks cen konsumpcyjnych (HICP) wyniesie 2,3 % w 2024 r. i 1,9 % w 2025 r.
(15) W prognozie Komisji z wiosny 2024 r. przewiduje się nadwyżkę publiczną w wysokości 0,4 % PKB w 2024 r., natomiast relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB ma zmaleć do 95,6 % do końca 2024 r. Zmniejszenie się nadwyżki w 2024 r. odzwierciedla głównie środki fiskalne wprowadzone w ramach budżetu państwa na 2024 r., takie jak reforma podatku dochodowego od osób fizycznych, ogólny wzrost emerytur i aktualizacja wynagrodzeń w całym sektorze publicznym. Zgodnie z szacunkami Komisji prognozuje się, że kurs polityki fiskalnej w 2024 r. będzie ekspansywny, na poziomie 1,8 % PKB.
(16) Według prognozy Komisji z wiosny 2024 r. wydatki mające zostać sfinansowane dotacjami z Instrumentu wyniosą w 2024 r. 1,3 % PKB, podczas gdy w 2023 r. finansowane w ten sposób wydatki wynosiły 0,6 % PKB. Wydatki finansowane z dotacji w ramach Instrumentu umożliwią wysokiej jakości inwestycje i reformy zwiększające produktywność bez wywierania bezpośredniego wpływu na saldo lub dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Portugalii. Według prognozy Komisji z wiosny 2024 r. oczekuje się, że wydatki pokrywane z pożyczek w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności wyniosą w 2024 r. 0,1 % PKB, podczas gdy w 2023 r. finansowane w ten sposób wydatki wynosiły mniej niż 0,1 % PKB.
(17) Dnia 14 lipca 2023 r. Rada zaleciła 15 Portugalii zapewnienie rozważnej polityki fiskalnej, w szczególności poprzez ograniczenie nominalnego wzrostu wydatków pierwotnych netto finansowanych z zasobów krajowych 16 do nie więcej niż 1,8 % w 2024 r., chyba że oszacowano, iż wyższa stopa referencyjna wzrostu wydatków pierwotnych netto finansowanych z zasobów krajowych umożliwia osiągnięcie przez Portugalię średniookresowego celu budżetowego wynoszącego - 0,5 % PKB, między innymi jeżeli wydatki z tytułu odsetek były niższe, niż przewidywała to w danym momencie Komisja. Państwa członkowskie zostały poproszone, aby przy wykonywaniu swoich budżetów na 2023 r. i przygotowaniu projektów planów budżetowych na 2024 r. uwzględniły fakt, że Komisja zaproponuje Radzie wszczęcie procedur nadmiernego deficytu opartych na kryterium deficytu, na podstawie danych dotyczących wyników za 2023 r. Według prognozy Komisji z wiosny 2024 r. wynik strukturalny Portugalii wyniesie 0,0 % PKB w 2024 r. (podczas gdy w 2023 r. wynosił 0,9 %), a tym samym przewyższy średniookresowy cel budżetowy tego państwa. Ocenia się zatem, że Portugalia przestrzega zaleceń Rady.
(18) Rada zaleciła ponadto Portugalii, aby w latach 2023 i 2024 podjęła działania w celu jak najszybszego wycofania obowiązujących nadzwyczajnych środków wsparcia w dziedzinie energii i wykorzystała uzyskane w ten sposób oszczędności do zmniejszenia deficytu publicznego. Rada zaleciła ponadto, aby, w przypadku gdyby ponowne podwyżki cen energii wymagały wdrożenia nowych lub dalszego stosowania dotychczasowych środków wsparcia, Portugalia zapewniła, by takie środki wsparcia były ukierunkowane na ochronę gospodarstw domowych i przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji, były możliwe do udźwignięcia przez budżet i utrzymywały zachęty do oszczędzania energii. Zgodnie z prognozą Komisji z wiosny 2024 r. koszt budżetowy netto 17 nadzwyczajnych środków wsparcia w dziedzinie energii szacowany jest na poziomie 0,9 % PKB w 2023 r. i ma wynieść 0,6 % PKB w 2024 r. i 0,5 % PKB w 2025 r. W szczególności zakłada się, że ogólne obniżenie podatku od paliw i zamrożenie ceny uprawnień do emisji dwutlenku węgla w ramach podatku od paliw pozostaną w mocy w latach 2024 i 2025. Zdaniem Komisji nie planuje się jak najszybszego wycofania nadzwyczajnych środków wsparcia w dziedzinie energii w latach 2023 i 2024. Istnieje ryzyko, że będzie to niezgodne z zaleceniami Rady. Koszty budżetowe nadzwyczajnych środków wsparcia w dziedzinie energii ukierunkowanych na ochronę gospodarstw domowych i przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji jest szacowany na mniej niż 0,1 % PKB w 2024 r. (0,3 % w 2023 r.), z czego mniej niż 0,1 % PKB podtrzymuje sygnał cenowy, zachęcając do zmniejszenia zapotrzebowania na energię i zwiększenia efektywności energetycznej (0,1 % w 2023 r.).
(19) Oprócz tego Rada zaleciła też Portugalii utrzymanie inwestycji publicznych finansowanych z zasobów krajowych i zapewnienie skutecznej absorpcji dotacji w ramach Instrumentu oraz innych funduszy unijnych, w szczególności w celu wspierania zielonej i cyfrowej transformacji. Według prognozy Komisji z wiosny 2024 r. inwestycje publiczne finansowane z zasobów krajowych wzrosną z 2,0 % PKB w 2023 r. do 2,3 % PKB w 2024 r. Jest to zgodne z zaleceniami Rady. Jeżeli chodzi o wydatki publiczne finansowane z dochodów z funduszy unijnych, w tym z dotacji w ramach Instrumentu, spodziewane jest z kolei, że wzrosną one z 1,3 % PKB w 2023 r. do 1,7 % PKB w 2024 r.
(20) Na podstawie środków z zakresu polityki znanych w dacie granicznej prognozy i przy założeniu niezmiennego kursu polityki nadwyżka publiczna w 2025 r. przewidziana w prognozie Komisji z wiosny 2024 r. ma wynieść 0,5 % PKB. Relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB ma zmaleć do 91,5 % do końca 2025 r.
(21) System podatkowy w Portugalii wymaga dalszego uproszczenia. System podatku dochodowego od osób prawnych, przewidujący dodatkowe opłaty państwowe i gminne, stwarza dodatkowe obciążenie zarówno dla administracji podatkowej, jak i dla przedsiębiorstw. Jest to spotęgowane od dawna utrzymującym się problemem związanym z uciążliwymi wymogami regulacyjnymi i czasochłonnymi interakcjami z administracją publiczną, które mają duży wpływ na otoczenie działalności gospodarczej. Zaległości podatkowe pozostają wysokie i znacznie przekraczają średnią unijną (na koniec 2021 r. wynosiły 45,6 % łącznych dochodów). Koszty administracyjne poboru podatków są wysokie i w ostatnich latach wzrosły jeszcze bardziej (o około 4 % w latach 2018-2021). Ponadto szybko starzeje się personel administracji podatkowej: w najbliższej dekadzie ponad połowa pracowników ma przejść na emeryturę, a zatrudnia się niewiele osób. Sprostanie tym wyzwaniom poprawiłoby otoczenie działalności gospodarczej w Portugalii i sprzyjałoby konkurencyjności.
(22) Oczekuje się, że w średnim okresie liczba ludności Portugalii w wieku produkcyjnym zmniejszy się o około 1 mln, głównie ze względu na obniżenie się salda migracji i niski współczynnik dzietności. Wraz z prognozowaną poprawą średniego trwania życia znacznie wzrośnie odsetek osób starszych w stosunku do osób, które finansują portugalski publiczny system emerytalny. Podczas gdy w 2022 r. na jednego emeryta przypadały prawie trzy osoby w wieku produkcyjnym, w 2050 r. będzie to mniej niż półtorej osoby. Te zmiany demograficzne wywierają presję na stabilność systemu emerytalnego. Wydatki na emerytury już teraz stanowią 28 % łącznych wydatków publicznych i oczekuje się, że w najbliższych dziesięcioleciach będą dalej rosły. Według szacunków Komisji i władz portugalskich wydatki na emerytury osiągną najwyższy poziom w 2046 r., a mianowicie 15,2 % PKB, czyli o 2,9 punktu procentowego powyżej poziomu z 2022 r., co przełoży się na jeden z najwyższych w Unii wskaźników wydatków emerytalnych w stosunku do PKB; następnie wydatki te mają stopniowo maleć. W ostatnich latach Portugalia wdrożyła reformy mające na celu poprawę stabilności jej systemu emerytalnego przez indeksację ustawowego wieku emerytalnego do średniego dalszego trwania życia, ale środki takie jak programy wcześniejszych emerytur wywierają dodatkową presję na stabilność systemu emerytalnego. Średnia stawka składek na ubezpieczenie społeczne odprowadzanych przez osoby samozatrudnione jest niższa niż w przypadku pracowników najemnych. Ponadto istnieją specjalne stawki składek dla różnych rodzajów pracowników. Czynniki te jeszcze bardziej zmniejszają potencjalne źródła dochodów systemu emerytalnego.
(23) Zgodnie z art. 19 ust. 3 lit. b) rozporządzenia (UE) 2021/241 i kryterium 2.2 załącznika V do tego rozporządzenia plan odbudowy i zwiększania odporności zawiera obszerny zestaw wzajemnie wzmacniających się reform i inwestycji, które mają zostać wdrożone do 2026 r. Oczekuje się, że te reformy i inwestycje przyczynią się do skutecznego sprostania wszystkim wyzwaniom wskazanym w zaleceniach dla poszczególnych krajów lub znacznej części tych wyzwań. Ze względu na te krótkie ramy czasowe szybkie przystąpienie do skutecznej realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności, w tym rozdziału REPowerEU, jest nieodzowne dla wzmocnienia długoterminowej konkurencyjności Portugalii dzięki zielonej i cyfrowej transformacji, przy jednoczesnym zapewnieniu sprawiedliwości społecznej. Aby zrealizować do sierpnia 2026 r. przewidziane w planie odbudowy i zwiększania odporności zobowiązania, Portugalia musi kontynuować wdrażanie reform i przyspieszyć inwestycje, zajmując się odnośnymi wyzwaniami przy jednoczesnym zapewnieniu solidnych zdolności administracyjnych. Chociaż Portugalia podejmuje pewne działania, aby rozwiązać problem braku zdolności administracyjnych, nadal istnieją wyzwania w zakresie przepisów dotyczących zamówień publicznych i długotrwałych procedur udzielania pozwoleń, co ma niekorzystny wpływ w szczególności na duże projekty inwestycyjne. Systematyczne angażowanie władz lokalnych i regionalnych, partnerów społecznych, społeczeństwa obywatelskiego i innych zainteresowanych stron pozostaje nieodzowne dla zapewnienia szerokiego poczucia odpowiedzialności za pomyślną realizację planu odbudowy i zwiększania odporności.
(24) W ramach przeglądu śródokresowego programów polityki spójności Portugalia ma obowiązek, zgodnie z art. 18 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 18 , dokonać przeglądu poszczególnych programów wspieranych przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny Plus (EFS+), Fundusz Spójności oraz Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (FST) do marca 2025 r., biorąc pod uwagę m.in. wyzwania wskazane w zaleceniach dla poszczególnych krajów na 2024 r. oraz krajowy plan w dziedzinie energii i klimatu. Przegląd ten stanowi podstawę ostatecznej alokacji finansowania unijnego w ramach poszczególnych programów. Portugalia poczyniła postępy we wdrażaniu polityki spójności i Europejskiego filaru praw socjalnych, ale pozostają pewne wyzwania. Utrzymują się różnice między obszarami nadmorskimi i śródlądowymi na kontynencie, między regionami na kontynencie i regionami najbardziej oddalonymi oraz między obszarami metropolitalnymi i małymi miastami i miejscowościami. Należy koniecznie przyspieszyć wdrażanie programów polityki spójności i wzmocnić zdolności administracyjne na poziomie krajowym i regionalnym. Priorytety uzgodnione w ramach tych programów pozostają aktualne. Oprócz wprowadzenia środków wspierających rozwój zdolności administracyjnych ważne jest szybkie wdrożenie inwestycji w badania stosowane w obszarach określonych w strategiach inteligentnej specjalizacji, w transfer wiedzy i w wykorzystanie wyników działalności badawczo-rozwojowej, a także inwestycji w zdolności innowacyjne małych i średnich przedsiębiorstw, zieloną transformację i konkurencyjność. Priorytetowego traktowania nadal wymaga poprawa odprowadzania i oczyszczania ścieków, ponownego wykorzystania wody i dostępu do niej, zwłaszcza w regionach oddalonych i najbardziej oddalonych, oraz ograniczenie wycieków z sieci, a także promowanie gospodarki o obiegu zamkniętym, efektywności energetycznej i wykorzystywania energii ze źródeł odnawialnych, zgodnie z krajowym planem w dziedzinie energii i klimatu. Kluczowe znaczenie mają inwestycje w kształcenie i szkolenie, rozwój kwalifikacji i umiejętności potrzebnych na rynku pracy oraz ukierunkowane aktywne polityki rynku pracy, zwłaszcza w odniesieniu do młodzieży. Nadal ważne jest zapewnienie równego dostępu do edukacji, opieki zdrowotnej i usług społecznych, w szczególności grupom defaworyzowanym, jak również wyeliminowanie ubóstwa energetycznego. Przy przeprowadzaniu przeglądu śródokresowego programów polityki spójności warto zwrócić większą uwagę na potrzeby w zakresie zapobiegania zagrożeniom związanym ze zmianą klimatu i gotowości na ich wystąpienie. Portugalia może również wykorzystać Platformę na rzecz Technologii Strategicznych dla Europy, ustanowioną rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/795 19 , do wspierania transformacji przemysłowej, skupiając się w szczególności na zaawansowanej i zasobooszczędnej produkcji, zrównoważonym transporcie, biomedycynie i biotechnologii oraz technologiach neutralnych emisyjnie, inwestując jednocześnie w umiejętności i kwalifikacje potrzebne do zaspokojenia popytu na pracę w tych sektorach.
(25) Oprócz wyzwań gospodarczych i społecznych uwzględnionych w planie odbudowy i zwiększania odporności oraz w ramach innych funduszy unijnych Portugalia stoi w obliczu kilku dodatkowych kwestii problematycznych, które dotyczą gospodarki wodnej, infrastruktury sieci elektroenergetycznej i zdolności magazynowania.
(26) Portugalia, w szczególności jej regiony południowe, jest poważnie narażona na zagrożenia naturalne, takie jak susze, pożary i powodzie, a w wyniku zmiany klimatu częstotliwość i intensywność tych zjawisk jeszcze wzrosła. Zmniejszenie się rocznych opadów, niedobór wody i zwiększona zmienność opadów w czasie wpływa na poziom wód w rzekach, zasilanie warstwy wodonośnej i ryzyko powodziowe, co dotyka wiele sektorów gospodarki, takich jak rolnictwo, produkcja wody pitnej i energetyka, w tym wytwarzanie energii hydroelektrycznej, i negatywnie odbija się na stabilności finansów publicznych. Portugalia zwiększyła swoją zdolność do przystosowania się do zmiany klimatu (prawo o klimacie, 2021 r.), m.in. w zakresie opracowania odnośnych planów sektorowych. Portugalia finalizuje również krajowy plan działania na rzecz przystosowania się do zmiany klimatu do 2100 r. Niemniej jednak ważne byłoby dalsze uwzględnianie kwestii przystosowania się do zmiany klimatu w polityce dotyczącej gospodarki wodnej. Dzięki poprawie zintegrowanej i zrównoważonej strategii w zakresie gospodarki wodnej Portugalia pomogłaby zapewnić utrzymanie przez kluczowe sektory dostępu do wody, przy jednoczesnym zapewnieniu dostępności wystarczających ilości dobrej jakości wody na potrzeby funkcji ekologicznych, w szczególności w przypadku wrażliwych i zróżnicowanych biologicznie ekosystemów takich jak tereny podmokłe. Usprawnienie struktury zarządzania sektorem wodnym pomogłoby ponadto w osiągnięciu skutecznej koordynacji działań podejmowanych na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym. W celu poprawy gospodarki wodnej potrzebne są dalsze inwestycje, m.in. inwestycje w odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, ograniczanie wycieków z sieci, ogólne zaopatrzenie w wodę oraz lepsze monitorowanie ilości i jakości wody. Szczególną uwagę należy zwrócić na przywrócenie naturalnej funkcji krajobrazu, jaką jest zatrzymywanie wody, na ograniczenie wydobycia wód gruntowych, odtwarzanie terenów podmokłych i rzek, w tym równin zalewowych, oraz na wprowadzenie innych rozwiązań opartych na zasobach przyrody. Ponadto Portugalia mogłaby wykorzystać możliwości w zakresie ponownego wykorzystania wody.
(27) W 2023 r. w Portugalii 72 % energii elektrycznej pozyskiwane było ze źródeł odnawialnych, zasilanych energią wodną i wiatrową, co stanowiło nowy rekord. Znaczący wzrost udziału energii ze źródeł odnawialnych przyczynił się do znacznego spadku cen energii elektrycznej, poniżej poziomu sprzed kryzysu. Aby Portugalia mogła wnieść swój wkład, na zmodyfikowanym poziomie, w osiągnięcie unijnego celu w zakresie odnawialnych źródeł energii na 2030 r. oraz zrealizować cel zakładający, że do 2030 r. co najmniej 85 % zużywanej energii elektrycznej brutto będzie pochodzić z takich źródeł, jak założono w krajowym planie w dziedzinie energii i klimatu, konieczne są dalsze postępy w zakresie poprawy konkurencyjności Portugalii i wspierania dekarbonizacji jej przemysłu, m.in. przez elektryfikację. Chociaż wprowadzono środki ustawodawcze mające przyspieszyć proces wydawania pozwoleń w zakresie odnawialnych źródeł energii, Portugalia stoi w obliczu potencjalnych wyzwań w zakresie przepustowości sieci w perspektywie krótkoterminowej, związanych ze wzrostem udziału energii ze źródeł odnawialnych w sieci. Zmiana planów dotyczących sieci przesyłowych i dystrybucyjnych pomogłaby przyspieszyć integrację odnawialnych źródeł energii zgodnie ze zobowiązaniami wynikającymi z krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu oraz zobowiązaniami dotyczącymi połączeń międzysystemowych z Hiszpanią i Francją. Wyzwania logistyczne, niedobory komponentów i niższa rentowność utrudniły wdrażanie projektów w zakresie energii ze źródeł odnawialnych, co doprowadziło do opóźnień w realizacji, w szczególności w zakresie aukcji dotyczących energii słonecznej. Zasadnicze znaczenie ma usprawnienie procedur podłączania, zwiększenie przejrzystości podłączania do sieci oraz zapewnienie przejrzystego, długoterminowego kalendarza aukcji. Wraz z rosnącym zapotrzebowaniem na sieci energetyczne Portugalia mogłaby odnieść korzyści z dalszych inwestycji w sieci elektroenergetyczne, w tym inwestycji w modernizację istniejących linii energetycznych i promowanie elastyczności systemu za pomocą rozwiązań takich jak magazynowanie energii, instalowanie inteligentnych liczników, środki zachęty, by korzystać z energii w okresie pozaszczytowego zapotrzebowania na energię, oraz mechanizmy regulujące zapotrzebowanie po stronie odbiorców.
(28) W kontekście bliskich powiązań między gospodarkami państw członkowskich należących do strefy euro i ich wspólnego wkładu w funkcjonowanie unii gospodarczej i walutowej Rada zaleciła w 2024 r. państwom członkowskim będącym członkami strefy euro podjęcie działań, w tym poprzez ich plany odbudowy i zwiększania odporności, w celu wdrożenia zalecenia dla strefy euro (2024). W przypadku Portugalii zalecenia 1, 2, 3 i 4 przyczyniają się do realizacji pierwszego, drugiego i czwartego zalecenia, przedstawionych w zaleceniu dla strefy euro (2024),
NINIEJSZYM ZALECA Portugalii podjęcie w latach 2024 i 2025 działań mających na celu:
1. Terminowe przedłożenie średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego. Ograniczenie - zgodnie z wymogami zreformowanego paktu stabilności i wzrostu - wzrostu wydatków netto 20 w 2025 r. do wskaźnika umożliwiającego zapewnienie, aby m.in. dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wykazywał prawdopodobną tendencję spadkową w średnim okresie, i zachowanie określonej w Traktacie wartości odniesienia wynoszącej 3 % PKB. Wycofanie nadzwyczajnych środków wsparcia w dziedzinie energii przed sezonem grzewczym 2024/2025. Poprawę skuteczności systemu podatkowego, zwłaszcza dzięki zwiększeniu efektywności administracji i zmniejszeniu powiązanych obciążeń administracyjnych. Podjęcie działań mających zapewnić stabilność fiskalną systemu emerytalnego w średnim okresie.
2. Wzmocnienie zdolności administracyjnych w zakresie zarządzania funduszami unijnymi, przyspieszenie inwestycji i utrzymanie tempa wdrażania reform. Zajęcie się odpowiednimi wyzwaniami, aby umożliwić kontynuowanie szybkiej i skutecznej realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności, w tym rozdziału REPowerEU, oraz zapewnić zakończenie reform i inwestycji do sierpnia 2026 r. Przyspieszenie wdrażania programów polityki spójności. W kontekście przeglądu śródokresowego tych programów - dalsze koncentrowanie się na uzgodnionych priorytetach, podjęcie działań w celu lepszego reagowania na potrzeby w zakresie zapobiegania zagrożeniom związanym ze zmianą klimatu i gotowości na ich wystąpienie, przy jednoczesnym uwzględnieniu możliwości oferowanych przez Platformę na rzecz Technologii Strategicznych dla Europy z myślą o poprawie konkurencyjności.
3. Udoskonalenie gospodarki wodnej w celu lepszego przystosowania się do skutków zmiany klimatu i zapewnienia długoterminowej odporności gospodarczej i środowiskowej przez wdrożenie strategii na rzecz zintegrowanej i zrównoważonej gospodarki wodnej, rozwinięcie na potrzeby tej strategii struktury zarządzania gospodarką wodną, wspieranie inwestycji w odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, ograniczanie wycieków i monitorowanie ilości i jakości wody, przy jednoczesnym opracowaniu rozwiązań opartych na zasobach przyrody, odtworzeniu jednolitej części wód oraz zwiększeniu efektywności wodnej i ponownego wykorzystania wody.
4. Zwiększenie przepustowości sieci przesyłowych i dystrybucyjnych energii elektrycznej, w szczególności przez usprawnienie i zwiększenie przejrzystości procedur podłączania do sieci, aby zachęcić do inwestycji w sieć krajową i zwiększyć zdolności magazynowania energii.
Sporządzono w Luksemburgu dnia 21 października 2024 r.
