a także mając na uwadze, co następuje:(1) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 2 , którym ustanowiono Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (zwany dalej "Instrumentem"), weszło w życie w dniu 19 lutego 2021 r. Instrument zapewnia państwom członkowskim wsparcie finansowe służące realizacji reform i inwestycji, co pociąga za sobą impuls fiskalny finansowany przez Unię. Zgodnie z priorytetami europejskiego semestru na rzecz koordynacji polityki gospodarczej Instrument przyczynia się do osiągnięcia odbudowy gospodarczej i społecznej oraz do wdrażania zrównoważonych reform i inwestycji, w szczególności reform i inwestycji, których celem jest promowanie zielonej i cyfrowej transformacji oraz zwiększenie odporności gospodarek państw członkowskich. Pomaga również wzmocnić finanse publiczne oraz pobudzić wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy w średnim i długim okresie, a także zwiększyć spójność terytorialną wewnątrz Unii i wspierać dalsze wdrażanie Europejskiego filaru praw socjalnych.
(2) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/435 3 (zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie REPowerEU"), które zostało przyjęte w dniu 27 lutego 2023 r., ma na celu stopniowe redukowanie zależności Unii od importu paliw kopalnych z Rosji. Pomogłoby to w osiągnięciu bezpieczeństwa energetycznego i dywersyfikacji dostaw energii w Unii przy jednoczesnym zwiększeniu wykorzystania odnawialnych źródeł energii, zdolności magazynowania energii oraz efektywności energetycznej. Polska dodała do swojego krajowego planu odbudowy i zwiększania odporności nowy rozdział REPowerEU w celu finansowania kluczowych reform i inwestycji, które pomogą w osiągnięciu celów REPowerEU.
(3) W dniu 16 marca 2023 r. Komisja wydała komunikat zatytułowany "Długoterminowa konkurencyjność UE: perspektywa na przyszłość po 2030 r.", aby wnieść wkład w podejmowanie decyzji politycznych i stworzyć warunki ramowe dla zwiększenia wzrostu. W komunikacie tym określono ramy konkurencyjności oparte na dziewięciu wzajemnie potęgujących się czynnikach. Wśród tych czynników na pierwszy plan wysuwają się: dostęp do kapitału prywatnego, badania naukowe i innowacje, edukacja i umiejętności oraz funkcjonujący jednolity rynek jako najważniejsze obszary polityki, których powinny dotyczyć reformy i inwestycje mające sprostać obecnym wyzwaniom związanym z produktywnością, a także wzmocnić długoterminową konkurencyjność Unii i jej państw członkowskich. W następstwie tego komunikatu Komisja wydała - w dniu 14 lutego 2024 r. - komunikat zatytułowany "Roczne sprawozdanie dotyczące jednolitego rynku i konkurencyjności za 2024 r.". W komunikacie tym wyszczególniono mocne i słabe strony europejskiego jednolitego rynku pod względem konkurencyjności i prześledzono rozwój sytuacji w skali roku pod kątem wskazanych dziewięciu czynników konkurencyjności.
(4) W dniu 21 listopada 2023 r. Komisja przyjęła roczną analizę zrównoważonego wzrostu gospodarczego (2024), rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2024 r. W dniu 22 marca 2024 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety rocznej analizy zrównoważonego wzrostu gospodarczego (2024) skupione wokół czterech wymiarów konkurencyjnej zrównoważoności. W dniu 21 listopada 2023 r., działając na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 4 , Komisja przyjęła również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania (2024), w którym nie wskazano Polski jako jednego z państw członkowskich, w których mogą występować zakłócenia równowagi lub które są narażone na takie zakłócenia i w przypadku których potrzebna będzie szczegółowa ocena sytuacji. Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro oraz wniosek dotyczący wspólnego sprawozdania o zatrudnieniu (2024), w którym przeanalizowano wdrażanie wytycznych dotyczących zatrudnienia i zasad Europejskiego filaru praw socjalnych. Rada przyjęła zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro 5 (zwane dalej "zaleceniem dla strefy euro (2024)") w dniu 12 kwietnia 2024 r. oraz wspólne sprawozdanie o zatrudnieniu w dniu 11 marca 2024 r.
(5) W dniu 30 kwietnia 2024 r. weszły w życie nowe unijne ramy zarządzania gospodarczego. Ramy te obejmują nowe rozporządzenie (UE) 2024/1263 w sprawie skutecznej koordynacji polityk gospodarczych i w sprawie wielostronnego nadzoru budżetowego, zmienione rozporządzenie (WE) nr 1467/97 6 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu i zmienioną dyrektywę Rady 2011/85/UE 7 w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich. Nowe unijne ramy zarządzania gospodarczego mają na celu wspieranie zdrowych i stabilnych finansów publicznych, zrównoważonego i inkluzywnego wzrostu i odporności poprzez reformy i inwestycje, a także zapobieganie nadmiernym deficytom publicznym. Nowe unijne ramy zarządzania gospodarczego promują także poczucie odpowiedzialności na poziomie krajowym i koncentrują się w większym stopniu na perspektywie średniookresowej, a jednocześnie na skuteczniejszym i spójniejszym egzekwowaniu przepisów. Każde państwo członkowskie musi przedłożyć Radzie i Komisji krajowy średniookresowy plan budżetowo-strukturalny. Krajowe średniookresowe plany budżetowo-strukturalne zawierają zobowiązania państwa członkowskiego dotyczące polityki budżetowej, reform i inwestycji zaplanowane na okres najbliższych 4 lub 5 lat, w zależności od zwykłej długości kadencji ustawodawcy krajowego. Ścieżka wydatków netto 8 w ramach krajowego średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego musi spełniać wymogi określone w rozporządzeniu (UE) 2024/1263, w tym wymogi dotyczące wprowadzenia lub utrzymania prawdopodobnej tendencji spadkowej długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do końca okresu dostosowawczego lub utrzymania długu na ostrożnym poziomie poniżej 60 % produktu krajowego brutto (PKB) oraz sprowadzenia lub utrzymania deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych poniżej traktatowej wartości odniesienia wynoszącej 3 % PKB, w średnim okresie. W przypadku gdy państwo członkowskie zobowiąże się do wdrożenia odpowiedniego pakietu reform i inwestycji zgodnie z kryteriami określonymi w rozporządzeniu (UE) 2024/1263, okres dostosowawczy może zostać przedłużony o maksymalnie 3 lata. Aby pomóc w przygotowaniu tych krajowych średniookresowych planów budżetowo-strukturalnych, w dniu 21 czerwca 2024 r. Komisja opublikowała wytyczne dotyczące informacji, jakie państwa członkowskie mają przedstawiać w swoich krajowych średniookresowych planach budżetowo-strukturalnych i rocznych sprawozdaniach z postępów. Zgodnie z art. 5 i 36 rozporządzenia (UE) 2024/1263 Komisja w stosownych przypadkach przekazała państwom członkowskim trajektorie referencyjne i informacje techniczne. Państwa członkowskie muszą przedłożyć swoje krajowe średniookresowe plany budżetowo-strukturalne do dnia 20 września 2024 r., chyba że dane państwo członkowskie i Komisja uzgodnią przedłużenie tego terminu o rozsądny okres. Państwa członkowskie - zgodnie ze swoimi krajowymi ramami prawnymi - mogą poddać projekt krajowego średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego pod dyskusję na forum parlamentu krajowego, zwrócić się do niezależnej instytucji fiskalnej o wydanie opinii oraz przeprowadzić konsultacje z partnerami społecznymi i innymi zainteresowanymi podmiotami krajowymi.
(6) W 2024 r. europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej nadal przebiega w sposób zgodny z wdrażaniem Instrumentu. Pełne wdrożenie planów odbudowy i zwiększania odporności pozostaje nieodzowne do realizacji priorytetów polityki w ramach europejskiego semestru, ponieważ plany te przyczyniają się do skutecznego sprostania wszystkim wyzwaniom wskazanym w odpowiednich zaleceniach dla poszczególnych krajów wydanych w ostatnich latach lub znacznej części tych wyzwań. Zalecenia dla poszczególnych krajów na lata 2019, 2020, 2022 i 2023 pozostają równie aktualne w odniesieniu do planów odbudowy i zwiększania odporności, które zostały uzupełnione, zaktualizowane lub zmienione zgodnie z art. 14, 18 i 21 rozporządzenia (UE) 2021/241.
(7) W dniu 3 maja 2021 r. Polska przedstawiła Komisji swój krajowy plan odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2021/241. Na podstawie art. 19 rozporządzenia (UE) 2021/241 Komisja oceniła adekwatność, skuteczność, efektywność oraz spójność planu odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z wytycznymi dotyczącymi oceny określonymi w załączniku V do tego rozporządzenia. W dniu 17 czerwca 2022 r. Rada przyjęła decyzję wykonawczą w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Polski 9 , którą to decyzję zmieniono dnia 8 grudnia 2023 r. zgodnie z art. 18 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2021/241 w celu zaktualizowania maksymalnego wkładu finansowego z tytułu bezzwrotnego wsparcia finansowego, a także w celu włączenia rozdziału REPowerEU 10 . Uruchomienie transz jest uzależnione od przyjęcia przez Komisję decyzji zgodnie z art. 24 ust. 5 rozporządzenia (UE) 2021/241, stwierdzającej, że Polska osiągnęła w zadowalający sposób odpowiednie kamienie milowe i wartości docelowe określone w decyzji wykonawczej Rady. Osiągnięcie w zadowalający sposób zakłada, że działania związane z uprzednio osiągniętymi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi nie zostały odwrócone.
(8) W dniu 19 czerwca 2024 r. Komisja opublikowała sprawozdanie krajowe na 2024 r. dotyczące Polski. Oceniono w nim postępy Polski we wdrażaniu stosownych zaleceń dla tego kraju przyjętych przez Radę w latach 2019-2023 oraz podsumowano realizację planu odbudowy i zwiększania odporności przez Polskę. Na podstawie tej analizy w sprawozdaniu krajowym wskazano luki w odniesieniu do wyzwań, których nie uwzględniono w planie odbudowy i zwiększania odporności lub uwzględniono je jedynie częściowo, a także nowe i pojawiające się wyzwania. Oceniono w nim również postępy Polski we wdrażaniu Europejskiego filaru praw socjalnych oraz w realizacji głównych celów Unii dotyczących zatrudnienia, umiejętności i ograniczania ubóstwa, a także postępy w realizacji celów ONZ w zakresie zrównoważonego rozwoju.
(9) Zgodnie z danymi zweryfikowanymi przez Eurostat deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych Polski, który w 2022 r. wynosił 3,4 % PKB, wzrósł do 5,1 % w 2023 r., a dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrósł z poziomu 49,2 % PKB na koniec 2022 r. do 49,6 % na koniec 2023 r. Jak zapowiedziano w komunikacie Komisji z dnia 8 marca 2023 r. zatytułowanym "Wytyczne dotyczące polityki fiskalnej na 2024 r.", Komisja wykonuje pierwszy krok na drodze do wszczęcia - zgodnie z obowiązującymi przepisami - procedur nadmiernego deficytu opartych na kryterium deficytu, na podstawie danych dotyczących wyników za 2023 r. W dniu 19 czerwca 2024 r. Komisja opublikowała sprawozdanie na podstawie art. 126 ust. 3 Traktatu. W sprawozdaniu tym oceniono sytuację budżetową Polski, ponieważ jej deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych przekroczył w 2023 r. określoną w Traktacie wartość odniesienia wynoszącą 3 % PKB. W sprawozdaniu stwierdzono, że w świetle powyższej oceny i zważywszy na opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego sformułowaną na podstawie art. 126 ust. 4 Traktatu, Komisja zamierza zaproponować w lipcu 2024 r. wszczęcie wobec Polski procedury nadmiernego deficytu i zaproponuje w tym celu Radzie przyjęcie na podstawie art. 126 ust. 6 Traktatu decyzji stwierdzającej istnienie sytuacji nadmiernego deficytu w Polsce.
(10) Dnia 12 lipca 2022 r. Rada zaleciła 11 Polsce podjęcie działań w celu zapewnienia, aby w 2023 r. wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych był zgodny z ogólnie neutralnym kursem polityki fiskalnej 12 , przy uwzględnieniu dalszego tymczasowego i ukierunkowanego wsparcia dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw najbardziej narażonych na podwyżki cen energii oraz dla osób uciekających z Ukrainy. Jednocześnie Polsce zalecono gotowość do dostosowania wydatków bieżących do zmieniającej się sytuacji. Polsce zalecono również zwiększenie inwestycji publicznych na rzecz zielonej i cyfrowej transformacji oraz na rzecz bezpieczeństwa energetycznego, przy uwzględnieniu inicjatywy REPowerEU, m.in. poprzez wykorzystanie Instrumentu oraz innych funduszy unijnych. Według szacunków Komisji kurs polityki fiskalnej 13 w 2023 r. był ekspansywny, na poziomie 0,8 % PKB, w kontekście wysokiej inflacji. Wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów) w 2023 r. miał zasadniczo neutralny wpływ na kurs polityki fiskalnej, wynoszący 0,0 % PKB, co jest zgodne z zaleceniem Rady z dnia 12 lipca 2022 r. Zasadniczo neutralny wpływ bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych wynikał z obniżenia o 1,2 pp. kosztów nadzwyczajnych środków wsparcia (ukierunkowanych i nieukierunkowanych) dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw w odpowiedzi na podwyżki cen energii. Głównymi czynnikami napędzającymi wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych (po skorygowaniu o działania po stronie dochodów) były podwyżki wynagrodzeń w sektorze publicznym i emerytur. Wydatki finansowane z dotacji w ramach Instrumentu oraz innych funduszy unijnych wyniosły w 2023 r. 1,5 % PKB. Inwestycje finansowane z zasobów krajowych wyniosły w 2023 r. 3,8 % PKB, co oznacza wzrost o 0,8 pp. w porównaniu z 2022 r. Polska sfinansowała dodatkowe inwestycje ze środków Instrumentu oraz innych funduszy unijnych, utrzymując przy tym inwestycje finansowane z zasobów krajowych. Polska sfinansowała inwestycje publiczne na rzecz zielonej i cyfrowej transformacji oraz bezpieczeństwa energetycznego, takie jak wsparcie na rzecz rozwoju sieci przesyłowych i dystrybucyjnych oraz wykorzystywania odnawialnych źródeł energii, na rzecz rozwoju morskich elektrowni wiatrowych, na rzecz energooszczędnej renowacji budynków oraz rozwoju zielonej i inteligentnej mobilności. Te inwestycje publiczne są finansowane z Instrumentu oraz innych funduszy unijnych.
(11) Według prognozy Komisji z wiosny 2024 r. realny PKB wzrośnie o 2,8 % w 2024 r. i 3,4 % w 2025 r., a inflacja mierzona przez zharmonizowany indeks cen konsumpcyjnych (HICP) wyniesie 4,3 % w 2024 r. i 4,2 % w 2025 r.
(12) W prognozie Komisji z wiosny 2024 r. przewiduje się deficyt publiczny w wysokości 5,4 % PKB w 2024 r., natomiast relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB ma wzrosnąć do 53,7 % do końca 2024 r. Wzrost deficytu w 2024 r. wynika głównie z wysokich wydatków na obronność, wzrostu wynagrodzeń w sektorze publicznym i nowych świadczeń społecznych. Zgodnie z szacunkami Komisji prognozuje się, że kurs polityki fiskalnej w 2024 r. będzie ekspansywny, na poziomie 2,4 % PKB.
(13) Według prognozy Komisji z wiosny 2024 r. wydatki mające zostać sfinansowane za pomocą bezzwrotnego wsparcia (zwanego dalej "dotacjami") z Instrumentu wyniosą w 2024 r. 1,0 % PKB, podczas gdy w 2023 r. finansowane w ten sposób wydatki wynosiły 0,1 % PKB. Wydatki finansowane z dotacji w ramach Instrumentu umożliwią wysokiej jakości inwestycje i reformy zwiększające produktywność bez wywierania bezpośredniego wpływu na saldo lub dług sektora instytucji rządowych i samorządowych Polski. Według prognozy Komisji z wiosny 2024 r. oczekuje się, że wydatki pokrywane z pożyczek w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności wyniosą w 2024 r. 0,9 % PKB, podczas gdy w 2023 r. finansowane w ten sposób wydatki wynosiły 0 % PKB.
(14) W dniu 14 lipca 2023 r. Rada zaleciła 14 Polsce zapewnienie rozważnej polityki fiskalnej, w szczególności poprzez ograniczenie nominalnego wzrostu wydatków pierwotnych netto finansowanych z zasobów krajowych 15 do nie więcej niż 7,8 % w 2024 r. Państwa członkowskie zostały poproszone, aby przy wykonywaniu swoich budżetów na 2023 r. i przygotowywaniu budżetów na 2024 r. uwzględniły fakt, że Komisja zaproponuje Radzie wszczęcie procedur nadmiernego deficytu opartych na kryterium deficytu, na podstawie danych dotyczących wyników za 2023 r. W prognozie Komisji z wiosny 2024 r. przewiduje się, że wydatki pierwotne netto Polski finansowane z zasobów krajowych wzrosną o 12,8 % w 2024 r., która to zmiana przekracza zalecaną maksymalną stopę wzrostu. To przekroczenie zalecanej maksymalnej stopy wzrostu wydatków pierwotnych netto finansowanych z zasobów krajowych odpowiada 2,0 % PKB w 2024 r. Istnieje ryzyko, że będzie to niezgodne z zaleceniami Rady.
(15) Rada zaleciła ponadto Polsce, aby w latach 2023 i 2024 podjęła działania w celu jak najszybszego wycofania obowiązujących nadzwyczajnych środków wsparcia w dziedzinie energii i wykorzystała uzyskane w ten sposób oszczędności do zmniejszenia deficytu publicznego. Rada zaleciła ponadto, aby, w przypadku gdyby ponowne podwyżki cen energii wymagały wdrożenia nowych lub dalszego stosowania dotychczasowych środków wsparcia, Polska zapewniła, by takie środki wsparcia były ukierunkowane na ochronę gospodarstw domowych i przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji, były możliwe do udźwignięcia przez budżet i utrzymywały zachęty do oszczędzania energii. Zgodnie z prognozą Komisji z wiosny 2024 r. koszt budżetowy netto 16 nadzwyczajnych środków wsparcia w dziedzinie energii szacowany jest na poziomie 0,6 % PKB w 2023 r. i ma wynieść 0,5 % w 2024 r. i mniej niż 0,1 % w 2025 r. W szczególności zakłada się, że programy zamrożenia cen energii elektrycznej i gazu będą obowiązywać do czerwca 2024 r., a pułapy cenowe będą obowiązywać do końca 2024 r. w odniesieniu do energii elektrycznej i gazu oraz do czerwca 2025 r. w odniesieniu do systemów ciepłowniczych 17 . Gdyby uzyskane oszczędności zostały wykorzystane do zmniejszenia deficytu publicznego, zgodnie z zaleceniem Rady, z prognoz tych wynikałoby dostosowanie fiskalne wynoszące 0,2 % PKB w 2024 r., podczas gdy wydatki pierwotne netto finansowane z zasobów krajowych 18 mają ekspansywny wpływ na kurs polityki fiskalnej na poziomie 2,0 % PKB w tym roku. Nie planuje się jak najszybszego wycofania nadzwyczajnych środków wsparcia w dziedzinie energii w latach 2023 i 2024. Istnieje ryzyko, że będzie to niezgodne z zaleceniami Rady. Oprócz tego nie przewiduje się, że uzyskane w ten sposób oszczędności zostaną wykorzystane do zmniejszenia deficytu publicznego. Istnieje ryzyko, że również to będzie niezgodne z zaleceniem Rady. Koszt budżetowy nadzwyczajnych środków wsparcia w dziedzinie energii ukierunkowanych na ochronę gospodarstw domowych i przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji jest szacowany na mniej niż 0,1 % PKB w 2024 r. (0,2 % w 2023 r.); wszystkie te środki podtrzymują sygnał cenowy w celu zmniejszenia zapotrzebowania na energię i zwiększenia efektywności energetycznej.
(16) Oprócz tego Rada zaleciła też Polsce utrzymanie inwestycji publicznych finansowanych z zasobów krajowych i zapewnienie skutecznej absorpcji dotacji w ramach Instrumentu oraz innych funduszy unijnych, w szczególności w celu wspierania zielonej i cyfrowej transformacji. Według prognozy Komisji z wiosny 2024 r. inwestycje publiczne finansowane z zasobów krajowych wzrosną z 3,8 % PKB w 2023 r. do 4,0 % PKB w 2024 r. Jest to zgodne z zaleceniami Rady. Jeżeli chodzi o wydatki publiczne finansowane z dochodów z funduszy unijnych, w tym z dotacji w ramach Instrumentu, spodziewane jest z kolei, że wzrosną one z 1,5 % PKB w 2023 r. do 1,9 % PKB w 2024 r.
(17) Na podstawie środków z zakresu polityki znanych w dacie granicznej prognozy i przy założeniu niezmiennego kursu polityki deficyt publiczny w 2025 r. przewidziany w prognozie Komisji z wiosny 2024 r. ma wynieść 4,6 % PKB. Spadek deficytu w 2025 r. wynika głównie z cyklicznego ożywienia gospodarczego i wygaśnięcia środków wsparcia w dziedzinie energii. Relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB ma wzrosnąć do 57,7 % do końca 2025 r. Oprócz wysokich deficytów wzrost relacji długu do PKB wynika z dużych zaliczek gotówkowych na inwestycje w sprzęt wojskowy.
(18) Świadczenia społeczne pozostają w dużej mierze nieukierunkowane i nieuzależnione od kryterium dochodowego na poziomie gospodarstwa domowego. Efektem tego jest system opieki społecznej o ograniczonej zdolności redystrybucji. W 2023 r. znacznie podwyższono powszechne świadczenie na dziecko i utrzymana została trzynasta emerytura. W dokumentach budżetowych można by poprawić przejrzystość, jeśli chodzi o bieżące i planowane inwestycje. Brak jest zintegrowanego i kompleksowego przeglądu bieżących inwestycji i ich źródeł finansowania, w tym funduszy pozabudżetowych i przedsiębiorstw państwowych. Chociaż informacje takie są w różnym stopniu dostępne, są jednak rozproszone w różnych dokumentach, takich jak wieloletnie programy inwestycyjne i plany finansowe przedsiębiorstw państwowych lub funduszy pozabudżetowych. Procedury oceny i wyboru projektów inwestycji publicznych oraz prowadzenia przeglądów ex post są niewydolne. Znormalizowane metodyki oceny projektów obowiązują jedynie w odniesieniu do inwestycji finansowanych przez Unię, ale mogłyby być stosowane do wszystkich dużych inwestycji finansowanych przez rząd. Procedury wyboru projektów różnią się między poszczególnymi ministerstwami oraz w zależności od rodzaju projektu i źródła finansowania. Brakuje jednolitych kryteriów wyboru projektów i ustalania wśród nich priorytetów na szczeblu rządu centralnego.
(19) Polska jest jednym z najszybciej starzejących się krajów w Unii i w perspektywie długoterminowej tendencje demograficzne będą oddziaływać na jej system emerytalny. Z punktu widzenia wzrostu gospodarczego i adekwatności przyszłych emerytur kluczowe znaczenie ma stałe podnoszenie rzeczywistego wieku przejścia na emeryturę przez zapewnienie wysokiego udziału starszych pracowników w rynku pracy. Prognozy dla Polski w sprawozdaniu na temat starzenia się społeczeństwa z 2024 r. wskazują na drugi co do wielkości spadek adekwatności, mierzony jako stosunek średniej emerytury do średniego wynagrodzenia brutto w momencie przejścia na emeryturę. Utrzymanie wskaźnika adekwatności na poziomie zbliżonym do obecnego zwiększyłoby wydatki publiczne o 4,6 pp. PKB do 2070 r. Państwo w znacznym stopniu subsydiuje świadczenia emerytalne dla rolników - w 2023 r. dotacja wyniosła 0,6 % PKB, a metoda obliczania pobieranych składek ubezpieczeniowych nie zachęca rolników do przejścia na ogólny system emerytalny, co utrudnia międzysektorową mobilność pracowników. Chociaż Polska wdrożyła jeden ukierunkowany środek, który przewidziała w swoim planie odbudowy i zwiększania odporności i który ma promować pracę po osiągnięciu ustawowego wieku emerytalnego, konieczne byłyby dalsze wysiłki, aby sprostać wyzwaniu związanemu z przyszłą adekwatnością i stabilnością emerytur.
(20) Zgodnie z art. 19 ust. 3 lit. b) rozporządzenia (UE) 2021/241 i kryterium 2.2 załącznika V do tego rozporządzenia plan odbudowy i zwiększania odporności zawiera obszerny zestaw wzajemnie wzmacniających się reform i inwestycji, które mają zostać wdrożone do 2026 r. Oczekuje się, że te reformy i inwestycje przyczynią się do skutecznego sprostania wszystkim wyzwaniom wskazanym w odpowiednich zaleceniach dla poszczególnych krajów lub znacznej części tych wyzwań. Ze względu na te krótkie ramy czasowe szybkie przystąpienie do skutecznej realizacji planu odbudowy i odporności, w tym rozdziału REPowerEU, jest nieodzowne dla zwiększenia długoterminowej konkurencyjności Polski dzięki zielonej i cyfrowej transformacji, przy jednoczesnym zapewnieniu sprawiedliwości społecznej. Aby zrealizować do sierpnia 2026 r. przewidziane w planie odbudowy i odporności zobowiązania, Polska musi kontynuować wdrażanie reform i przyspieszyć inwestycje, zajmując się odnośnymi wyzwaniami przy jednoczesnym zapewnieniu solidnych zdolności administracyjnych. Systematyczne angażowanie władz lokalnych i regionalnych, partnerów społecznych, społeczeństwa obywatelskiego i innych odpowiednich zainteresowanych stron pozostaje nieodzowne dla celu zapewnienia szerokiego poczucia odpowiedzialności za pomyślną realizację planu odbudowy i zwiększania odporności.
(21) W ramach przeglądu śródokresowego programów polityki spójności Polska ma obowiązek, zgodnie z art. 18 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 19 , dokonać przeglądu poszczególnych programów wspieranych przez Europejskie Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny Plus (EFS+), Fundusz Spójności oraz Fundusz na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (FST) do marca 2025 r., biorąc pod uwagę m.in. wyzwania wskazane w zaleceniach dla poszczególnych krajów na 2024 r. oraz krajowy plan w dziedzinie energii i klimatu. Przegląd ten stanowi podstawę ostatecznej alokacji finansowania unijnego w ramach poszczególnych programów. Polska poczyniła postępy we wdrażaniu programów polityki spójności i Europejskiego filaru praw socjalnych, ale pozostają pewne wyzwania i stale pogłębiają się dysproporcje regionalne między regionami wschodnimi a resztą kraju. Należy koniecznie przyspieszyć wdrażanie programów polityki spójności. Priorytety uzgodnione w ramach tych programów pozostają aktualne. Ważne jest, aby Polska inwestowała w innowacyjną i inteligentną transformację gospodarczą oraz zacieśniała współpracę między środowiskiem naukowym a przedsiębiorstwami. Przyspieszenie zielonej transformacji i odchodzenie od węgla wymaga działań obejmujących zwiększenie produkcji czystej energii, zwiększenie inwestycji w produkcję wykorzystującą technologie neutralne emisyjnie, ograniczenie zużycia energii i zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza. Ważne jest inwestowanie w umiejętności cyfrowe i ekologiczne. Nadal priorytetem jest niwelowanie różnic terytorialnych w dostępie do wysokiej jakości i przystępnej cenowo opieki nad dziećmi. W ramach śródokresowego przeglądu programów polityki spójności warto zwrócić większą uwagę na inwestycje w systemy wsparcia dla obywateli państw trzecich oraz na możliwości kompleksowego wspierania ich integracji, w związku z bezprecedensowym napływem uchodźców z Ukrainy do Polski. Polska może wykorzystać inicjatywę "Platforma na rzecz technologii strategicznych dla Europy" ustanowioną rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/795 20 do wspierania transformacji swojej gospodarki, szczególnie w zakresie czystych i zasobooszczędnych technologii.
(22) Oprócz wyzwań gospodarczych i społecznych uwzględnionych w planie odbudowy i zwiększania odporności oraz w ramach innych funduszy unijnych Polska stoi w obliczu kilku dodatkowych wyzwań, które dotyczą niedoboru pracowników, cyfryzacji przedsiębiorstw, zamówień publicznych, systemów ciepłowniczych i gospodarki wodnej.
(23) Niedobór pracowników osłabia konkurencyjność polskiej gospodarki. W 2023 r. 66 % polskich pracodawców zgłaszało trudności z obsadzeniem wakatów; dla porównania w skali światowej odsetek pracodawców zgłaszających trudności ze znalezieniem pracowników o potrzebnych kwalifikacjach wyniósł w tym samym roku 75 %. Dlatego też kluczowe znaczenie ma zwiększenie uczestnictwa w rynku pracy wśród grup o najniższych wskaźnikach zatrudnienia, takich jak osoby z niepełnosprawnościami (luka w zatrudnieniu osób z niepełnosprawnościami wynosiła w 2022 r. 31,3 pp., znacznie powyżej średniej unijnej wynoszącej 21,4 pp.) i kobiety (w 2023 r. różnica w poziomie zatrudnienia mężczyzn i kobiet w Polsce wynosiła średnio 11,8 pp., a w grupie wiekowej 55-64 l. - 23,3 pp.). Wskaźnik uczestnictwa w kształceniu dorosłych w Polsce jest daleki od unijnego celu na 2030 r. (51,7 %) i wynosi obecnie 20,3 %, co utrudnia przechodzenie pracowników - poprzez zmianę i podnoszenie kwalifikacji - do sektorów, w których obserwuje się popyt na pracę. Jednocześnie system opieki długoterminowej jest słabo rozwinięty i w dalszym ciągu opiera się na rodzinach, zwłaszcza kobietach, oraz na innych opiekunach nieformalnych. Odsetek ludności objętej formalną opieką domową jest niski i wynosi 13 % osób w wieku co najmniej 65 lat, potrzebujących takiej opieki, czyli znacznie poniżej średniej unijnej (30 % w 2022 r.), a potrzeby rosną szybko wraz ze starzeniem się społeczeństwa. Oczekuje się, że odsetek ludności w wieku co najmniej 65 osiągnie 21,9 % w 2030 r. i 29,1 % w 2050 r. Propagowanie większej aktywności zawodowej opiekunów nieformalnych, zwłaszcza kobiet, poprzez poprawę dostępu do domowej i środowiskowej formalnej opieki długoterminowej mogłoby poprawić wskaźnik uczestnictwa w rynku pracy.
(24) W systemie zamówień publicznych nadal odnotowuje się niewielką liczbę przedsiębiorstw składających oferty. Skutkuje to wysokim odsetkiem pojedynczych ofert, który od lat utrzymuje się na wyjątkowo wysokim poziomie (54 % w 2023 r. i stale powyżej 50 % w ciągu ostatnich 5 lat). Mimo oczekiwań ustawa o zamówieniach publicznych, która weszła w życie w styczniu 2021 r., nie zlikwidowała natychmiast kluczowych słabości. Niezbędne jest przeprowadzenie solidnej i kompleksowej analizy podstawowych przyczyn utrzymującego się i pogłębiającego się problemu niskiego poziomu konkurencji w zamówieniach publicznych. Dalsza cyfryzacja procedur udzielania zamówień publicznych oraz opracowanie oferty szkoleniowej dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) może pomóc w rozwiązaniu tych problemów.
(25) Polska ma możliwość poprawy wyników w zakresie transformacji cyfrowej i zwiększenia swojego wkładu w osiągnięcie celów unijnej cyfrowej dekady. Chociaż poczyniono postępy w cyfryzacji usług publicznych, Polska pozostaje w tyle, jeśli chodzi o cyfryzację przedsiębiorstw. Odsetek polskich MŚP, które osiągnęły co najmniej podstawowy poziom wskaźnika wykorzystania technologii cyfrowych, wynosi 50 %, czyli poniżej średniej unijnej wynoszącej 57,7 % (przy czym unijny cel na 2030 r. to 90 %). Tylko 24,7 % przedsiębiorstw oferuje specjalne szkolenia w zakresie technologii informacyjno-komunikacyjnych dla swoich pracowników. W związku z tym poziom umiejętności cyfrowych pracowników jest niski. Chcąc zwiększyć potencjał wzrostu swojej gospodarki i pobudzić inwestycje prywatne, Polska powinna ułatwiać dostęp do zaawansowanych technologii, zwłaszcza dla MŚP, oraz zachęcać do tworzenia ekosystemów startupów poprzez poprawę dostępu do szkoleń, zapewnianie wsparcia technicznego i finansowego oraz zachęcanie do transferu wiedzy.
(26) W ostatnim dziesięcioleciu zużycie energii końcowej w Polsce wykazywało tendencję wzrostową. W 2022 r. było o 14,5 % wyższe niż w 2013 r., podczas gdy w całej Unii wskaźnik ten obniżył się o 5,5 %. Gdyby utrzymała się trajektoria z ostatnich 6 lat, Polska rozminęłaby się z zakładanym celem w zakresie efektywności energetycznej o 28 %. W szczególności systemy ciepłownicze zapewniają energię cieplną 42 % ludności, ale pozostają nadal w dużym stopniu uzależnione od węgla. W tym zakresie nie zaproponowano jednak jeszcze jasnej ścieżki dekarbonizacji zakładającej poprawę efektywności energetycznej. Podczas gdy obecna polityka zakłada przejście na gaz ziemny i biomasę, konieczne jest nakreślenie ścieżki dekarbonizacji, w której kładzie się nacisk na efektywność energetyczną, zrównoważone odnawialne źródła ciepła i wykorzystanie ciepła odpadowego. Polska wdrożyła szereg krajowych strategii politycznych promujących renowację budynków mieszkalnych, w tym duże programy dotacji finansowane w ramach planu odbudowy i zwiększania odporności. Strategie te wymagają jednak dalszego wzmocnienia i dostosowania do unijnych celów klimatycznych na 2030 r. Konieczne są zatem ukierunkowane wysiłki na rzecz ograniczenia emisji dwutlenku węgla z budynków, ze szczególnym naciskiem na poprawę efektywności energetycznej i dekarbonizację systemów ciepłowniczych.
(27) Polska stoi w obliczu wyzwań związanych z przystosowaniem się do zmiany klimatu, na przykład w odniesieniu do ryzyka suszy i powodzi. Plan odbudowy i zwiększania odporności obejmuje środki mające poprawić retencję wody na obszarach wiejskich, ale inne krajowe polityki w dziedzinie rolnictwa, leśnictwa i gospodarki wodnej nadal nie są dostosowane do przeciwdziałania ryzykom klimatycznym i skutkom zmiany klimatu. Większą spójność polityki można by osiągnąć przez ściślejszą koordynację działań realizowanych przez różne instytucje odpowiedzialne za odnośne polityki. Mogłoby to pomóc we wdrażaniu zrównoważonych rozwiązań, takich jak rozwiązania adaptacyjne oparte na zasobach przyrody służące poprawie zaopatrzenia w wodę i przystosowaniu się do zmiany klimatu, z jednoczesną korzyścią dla długoterminowej zrównoważoności rolnictwa i innych sektorów, które są zależne od usług ekosystemowych,
NINIEJSZYM ZALECA Polsce podjęcie w latach 2024 i 2025 działań mających na celu:
1. Terminowe przedłożenie średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego. Ograniczenie - zgodnie z wymogami zreformowanego paktu stabilności i wzrostu - wzrostu wydatków netto 21 w 2025 r. do wskaźnika umożliwiającego, między innymi, obniżenie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do określonej w Traktacie wartości odniesienia wynoszącej 3 % PKB oraz utrzymanie długu sektora instytucji rządowych i samorządowych na ostrożnym poziomie w średnim okresie. Poprawienie efektywności wydatków publicznych, w tym przez lepsze ukierunkowanie
świadczeń społecznych, a także większą przejrzystość planowania inwestycji i powszechniejsze stosowanie znormalizowanych procedur oceny i wyboru projektów. Zapewnienie adekwatności przyszłych świadczeń emerytalnych i wzmocnienie stabilności systemu emerytalnego, w tym poprzez wprowadzenie środków dotyczących rzeczywistego wieku przejścia na emeryturę i zreformowanie preferencyjnych systemów emerytalnych.
2. Wzmocnienie zdolności administracyjnych w zakresie zarządzania planem odbudowy i zwiększania odporności, przyspieszenie inwestycji i utrzymanie tempa wdrażania reform. Zajęcie się odpowiednimi wyzwaniami, aby umożliwić kontynuowanie szybkiej i skutecznej realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności, w tym rozdziału REPowerEU, oraz zapewnić zakończenie reform i inwestycji do sierpnia 2026 r. Przyspieszenie wdrażania programów polityki spójności. W kontekście przeglądu śródokresowego tych programów - dalsze koncentrowanie się na uzgodnionych priorytetach, podjęcie działań w celu lepszego wspierania i integracji obywateli państw trzecich, przy jednoczesnym uwzględnieniu możliwości oferowanych przez inicjatywę "Platforma na rzecz technologii strategicznych dla Europy" w celu poprawy konkurencyjności.
3. Podjęcie działań na rzecz zwiększenia uczestnictwa w rynku pracy grup defaworyzowanych, w tym poprzez poprawę jakości domowej i środowiskowej formalnej opieki długoterminowej oraz dostępu do takiej opieki. Wspieranie konkurencji w procedurach udzielania zamówień publicznych poprzez poprawę efektywności i zmniejszenie uciążliwości tych procedur, zwłaszcza dla MŚP. Wspieranie inwestycji prywatnych poprzez propagowanie cyfryzacji przedsiębiorstw.
4. Podjęcie działań w celu przyspieszenia stopniowego wycofywania paliw kopalnych w sektorze ciepłowniczym poprzez przechodzenie na energię ze źródeł odnawialnych. Poprawienie polityk w zakresie ochrony i zrównoważonego wykorzystania zasobów wodnych w celu zapewnienia długoterminowego zrównoważonego charakteru sektorów, które są zależne od usług ekosystemowych.
Sporządzono w Luksemburgu dnia 21 października 2024 r.
2 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz.U. L 57 z 18.2.2021, s. 17, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2021/241/oj).
3 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/435 z dnia 27 lutego 2023 r. w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) 2021/241 w odniesieniu do rozdziałów REPowerEU w planach odbudowy i zwiększania odporności oraz zmiany rozporządzeń (UE) nr 1303/2013, (UE) 2021/1060 i (UE) 2021/1755 oraz dyrektywy 2003/87/WE (Dz.U. L 63 z 28.2.2023, s. 1, ELI: http://data. europa.eu/eli/reg/2023/435/oj).
4 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania (Dz.U. L 306 z 23.11.2011, s. 25, ELI: http://data.europa. eu/eli/reg/2011/1176/oj).
6 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1467/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu (Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 6, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/1997/1467/oj).
8 Wydatki netto zgodnie z definicją w art. 2 pkt 2 rozporządzenia (UE) 2024/1263. "Wydatki netto" oznaczają wydatki publiczne po skorygowaniu o (i) wydatki z tytułu odsetek, (ii) działania dyskrecjonalne po stronie dochodów, (iii) wydatki na programy unijne w pełni kompensowane dochodami z funduszy unijnych, (iv) krajowe wydatki na współfinansowanie programów finansowanych przez Unię, (v) cykliczne elementy wydatków na zasiłki dla bezrobotnych oraz (vi) działania jednorazowe i inne działania tymczasowe.
9 ST 9728/22 INIT; ST 9728/22 ADD 1.
10 Decyzja wykonawcza Rady z dnia 8 grudnia 2023 r. zmieniająca decyzję wykonawczą z dnia 17 czerwca 2022 r. w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Polski (ST 15835/23 INIT; ST 15835/23 ADD 1).
11 Zalecenie Rady z dnia 12 lipca 2022 r. w sprawie krajowego programu reform Polski na 2022 r., zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2022 r. (Dz.U. C 334 z 1.9.2022, s. 171).
12 Na podstawie prognozy Komisji z wiosny 2024 r. średniookresowy wzrost produktu potencjalnego Polski w 2023 r., wykorzystywany do pomiaru kursu polityki fiskalnej, szacuje się - w oparciu o średnią rzeczywistą stopę wzrostu potencjalnego z 10 lat oraz deflator PKB z 2023 r. - na 14,5 % w ujęciu nominalnym.
13 Kurs polityki fiskalnej jest zdefiniowany jako miara rocznej zmiany sytuacji budżetowej sektora instytucji rządowych i samorządowych. Służy on do oceny impulsu dla gospodarki wynikającego z polityk fiskalnych, zarówno tych finansowanych z zasobów krajowych, jak i z budżetu Unii. Miernikiem kursu polityki fiskalnej jest różnica między (i) potencjalnym wzrostem w perspektywie średnioterminowej a (ii) zmianą poziomu wydatków pierwotnych po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów (z wyłączeniem tymczasowych działań nadzwyczajnych wynikających z kryzysu związanego z COVID-19) oraz z uwzględnieniem wydatków finansowanych z bezzwrotnego wsparcia (dotacji) w ramach Instrumentu oraz innych funduszy unijnych. Ujemna wartość wskaźnika świadczy o ekspansywnej polityce fiskalnej, a dodatnia wartość wskaźnika - o restrykcyjnej polityce fiskalnej.
14 Zalecenie Rady z dnia 14 lipca 2023 r. w sprawie krajowego programu reform Polski na 2023 r., zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na 2023 r. (Dz.U. C 312 z 1.9.2023, s. 197).
15 Wydatki pierwotne netto definiuje się jako wydatki finansowane z zasobów krajowych po skorygowaniu o (i) działania dyskrecjonalne po stronie dochodów, (ii) wydatki z tytułu odsetek, (iii) cykliczne wydatki związane z bezrobociem oraz (iv) działania jednorazowe i inne działania tymczasowe.
16 Te dane liczbowe odzwierciedlają poziom rocznych kosztów budżetowych tych środków, z uwzględnieniem dochodów i wydatków, a także - w stosownych przypadkach - po odliczeniu dochodów z podatków od nieoczekiwanych zysków dostawców energii.
17 W swojej prognozie z wiosny 2024 r. Komisja zakłada zasadniczo, że środki, które według Polski pozostaną w mocy do końca 2024 r., będą miały wpływ na budżet również w 2025 r.
18 Wpływ ten jest mierzony zmianą wydatków pierwotnych sektora instytucji rządowych i samorządowych, po skorygowaniu o (i) przyrostowy wpływ na budżet działań dyskrecjonalnych po stronie dochodów, (ii) działania jednorazowe, (iii) cykliczne wydatki związane z bezrobociem oraz (iv) wydatki finansowane z bezzwrotnego wsparcia (dotacji) w ramach Instrumentu oraz innych funduszy unijnych, w relacji do średniookresowej (dziesięcioletniej) średniej stopy potencjalnego wzrostu nominalnego PKB, która to zmiana wyrażona jest jako stosunek do nominalnego PKB.
19 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz.U. L 231 z 30.6.2021, s. 159, http://data.europa.eu/eli/reg/2021/1060/oj).
20 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/795 z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie ustanowienia Platformy na rzecz Technologii Strategicznych dla Europy (STEP) oraz zmiany dyrektywy 2003/87/WE oraz rozporządzeń (UE) 2021/1058, (UE) 2021/1056, (UE) 2021/1057, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 223/2014, (UE) 2021/1060, (UE) 2021/523, (UE) 2021/695, (UE) 2021/697 i (UE) 2021/241 (Dz.U. L, 2024/795, 29.2.2024, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2024/795/oj).
21 Zgodnie z art. 2 pkt 2 rozporządzenia (UE) 2024/1263 "wydatki netto" oznaczają wydatki publiczne po skorygowaniu o wydatki z tytułu odsetek, działania dyskrecjonalne po stronie dochodów, wydatki na programy unijne w pełni kompensowane dochodami z funduszy unijnych, krajowe wydatki na współfinansowanie programów finansowanych przez Unię, cykliczne elementy wydatków na zasiłki dla bezrobotnych oraz działania jednorazowe i inne działania tymczasowe.
