(COM(2022) 590 final)(2023/C 184/21)
(Dz.U.UE C z dnia 25 maja 2023 r.)
Sprawozdawca: Arnold PEUCH d'ALISSAC
| Wniosek o konsultację |
Komisja Europejska, 9.12.2022 |
| Podstawa prawna |
Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna |
Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego |
| Data przyjęcia przez sekcję |
9.3.2023 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej |
23.3.2023 |
| Sesja plenarna nr |
577 |
| Wynik głosowania |
|
| (za/przeciw/wstrzymało się) |
170/3/4 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. EKES z zadowoleniem przyjmuje komunikat Komisji w sprawie zapewnienia dostępności i przystępności cenowej nawozów, ponieważ światowy kryzys nawozowy, który rozpoczął się na początku 2021 r. i pogłębił się w związku z wojną w Ukrainie, jest szczególnie nasilony w Europie, gdzie rolnicy borykają się zarówno z rekordowymi cenami, jak i niedoborami dostaw. Obecna sytuacja stanowi zagrożenie dla europejskiego rolnictwa i światowego bezpieczeństwa żywnościowego.
1.2. EKES podkreśla, że aby ograniczyć skutki kryzysu nawozowego, konieczne są nadzwyczajne działania krajowe. Uważa, że oprócz możliwości bezpośredniego wspierania najbardziej dotkniętych producentów azotu i rolników za pośrednictwem pomocy państwa (która podlega ograniczeniom budżetowym, stwarza ryzyko zakłóceń konkurencji i powinna podlegać zasadzie warunkowości), konieczne są środki naprawcze, by poprawić funkcjonowanie unijnego rynku nawozów, ponieważ te środki mogą mieć większy wpływ na rolników i być bardziej opłacalne dla podatników.
1.3. Aby rozwiązać problem zarówno podaży, jak i cen nawozów poprzez ułatwienie przywozu i konkurencji wewnętrznej, EKES zaleca podjęcie działań obejmujących zawieszenie należności celnych przywozowych UE na wszystkie nawozy, ułatwienie logistyki nawozów i elastyczność regulacyjną.
1.4. EKES uważa również, że konieczne są środki średnioterminowe, aby ograniczyć zależność UE od przywożonych nawozów mineralnych i zmniejszyć ślad środowiskowy nawożenia upraw. Te środki powinny być ukierunkowane na zmniejszenie stosowania nawozów poprzez zwiększenie efektywności wykorzystania składników odżywczych przez rośliny, częściowe zastąpienie użycia nawozów nieorganicznych dzięki recyklingowi obornika i innych odpadów oraz zwiększenie samowystarczalności Europy w zakresie produkcji nawozów, z myślą o agroekologicznej transformacji rolnictwa.
1.5. EKES z zadowoleniem przyjmuje zapowiedź utworzenia centrum monitorowania rynku nawozów, planowanego na 2023 r., uznając, że konieczne jest zwiększenie poziomu przejrzystości na europejskim rynku nawozów poprzez regularne publikowanie cen reprezentatywnych dla rynku wewnętrznego, a także poprzez sporządzanie publicznych statystyk dotyczących produkcji i stosowania nawozów.
1.6. EKES wzywa ponadto do uwzględnienia aspektów społecznych związanych z rolnikami (na sytuację których ceny nawozów mają duży wpływ), konsumentami żywności (którzy borykają się z inflacją cen żywności) i pracownikami przemysłu przy przyjmowaniu nowych środków.
1.7. Na arenie międzynarodowej EKES wzywa UE do zintensyfikowania działań przeciwko globalnemu brakowi bezpieczeństwa żywnościowego, w tym do promowania przejrzystości, dostępności i efektywnego stosowania nawozów. Należy ułatwić światowy handel nawozami, utrzymując otwarte rynki, unikając ograniczeń i zakazów wywozowych, zwiększając produkcję nawozów w Europie i poszerzając trasy logistyczne.
2. Wprowadzenie i kontekst
2.1. Nawozy składają się z trzech składników odżywczych niezbędnych dla wzrostu roślin: azotu (N), fosforu (P) i potasu (K).
2.2. Nawozy są kluczowym środkiem produkcji dla przeważającej części dzisiejszego rolnictwa. Ich dostępność i przystępność cenowa odgrywa zasadniczą rolę w bezpieczeństwie żywnościowym. Od początku 2021 r. trwa kryzys w globalnym sektorze nawozów mineralnych, który początkowo wynikał z gwałtownego wzrostu popytu w następstwie ożywienia po pandemii COVID-19, a następnie nasilił się od czasu rosyjskiej inwazji na Ukrainę ze względu na ograniczenia dostaw z Rosji, Białorusi i Ukrainy - trzech głównych dostawców nawozów na świecie.
2.3. Kryzys w sektorze nawozów jest szczególnie dotkliwy w Europie, ponieważ: (i) UE jest dużym importerem netto nawozów (ii); należności celne przywozowe chronią unijny rynek nawozów azotowych i fosforowych, powodując wzrost cen krajowych powyżej cen światowych; (iii) przywóz nawozów z Rosji, Białorusi i Ukrainy do UE, który wcześniej stanowił 43 % przywozu do UE, od marca 2022 r. znacznie spadł pomimo oficjalnej unijnej polityki braku zakazu przywozu żywności i nawozów z Rosji.
2.4. Krajowe ceny nawozów poszybowały do rekordowych poziomów (w przypadku azotu mineralnego cena była trzy razy wyższa w listopadzie 2022 r. niż w styczniu 2021 r.). Wraz z ograniczoną podażą i opóźnieniami w zakupach doprowadziło to do znacznego spadku zużycia nawozów w UE w uprawach z 2022 r. 1 Wiosną 2023 r. w szeregu państw członkowskich może to natomiast skutkować niedoborami, które wpłyną na zbiory w 2023 r.
2.5. Opisywane zjawiska występują w kontekście Europejskiego Zielonego Ładu i opublikowanej przez Komisję Europejską w maju 2020 r. strategii "Od pola do stołu" 2 , w tym proponowanych ogólnounijnych celów dotyczących "zmniejszenia strat składników pokarmowych o co najmniej 50 %, przy jednoczesnym zapewnieniu, by nie doszło do pogorszenia żyzności gleby", oraz ograniczenia "stosowania nawozów o co najmniej 20 % do 2030 r."
3. Uwagi ogólne
3.1. EKES podkreśla, że łatwo dostępne i przystępne cenowo nawozy mają zasadnicze znaczenie dla produkcji rolnej i bezpieczeństwa żywnościowego w Europie i na świecie. Niedobory nawozów i zbyt wysokie ceny nawozów prowadzą do zmniejszenia plonów, zagrażają produkcji żywności i przyczyniają się do inflacji cen żywności kosztem europejskich obywateli i całej ludzkości.
3.2. Obecny kryzys na rynkach nawozów stanowi szczególne zagrożenie dla krajów o niskim dochodzie, które zmagają się z dotkliwym problemem braku bezpieczeństwa żywnościowego. Jest to również zagrożenie dla Europy, gdzie grupy znajdujące się w trudnej sytuacji już stoją w obliczu wyzwań związanych z przystępnością cenową żywności, a kryzys nawozowy może doprowadzić do zmniejszenia zbiorów, a tym samym rzutować na bezpieczeństwo żywnościowe na świecie, gdyż UE jest głównym producentem i eksporterem zbóż.
3.3. EKES uważa, że globalny niedobór nawozów wynika nie tylko z wysokiej ceny gazu ziemnego, lecz również z zakłóceń równowagi na rynku i ograniczeń logistycznych. W UE sytuację dodatkowo pogarszają wysoki poziom jej zależności od przywozu nawozów mineralnych, należności celne przywozowe UE i wojna w Ukrainie.
Nadzwyczajne działania krajowe
3.4. Pomimo wysokich cen nawozów wydaje się, że na konkurencyjność kosztową szeregu unijnych producentów nawozów azotowych miała wpływ niezwykle wysoka cena gazu ziemnego w Europie, która osiągnęła poziom siedmiokrotnie wyższy niż w USA w porównaniu z poziomem trzykrotnie wyższym odnotowanym w 2021 r. Oprócz priorytetowego dostępu do gazu ziemnego w razie racjonowania gazu, w indywidualnych przypadkach pożyteczne może być zapewnienie szczególnego wsparcia dla unijnego przemysłu azotowego w celu maksymalizacji wykorzystania istniejących zdolności produkcyjnych, co umożliwiają unijne zmienione tymczasowe kryzysowe ramy pomocy państwa. W związku z tym, aby uniknąć skutków polegających na nieoczekiwanych zyskach, należy wprowadzić warunkowość ekonomiczną i społeczną z uwagi na to, że niektórzy producenci nawozów odnotowali wzrost zysków w następstwie kryzysu nawozowego.
3.5. Obecny kryzys uderzył mocno w użytkowników nawozów, zwłaszcza w rolników produkujących rośliny uprawne, prowadzących uprawy mieszane oraz prowadzących mieszaną hodowlę zwierząt, którzy odpowiadają za 62 % wydatków na nawozy w UE i 69 % zużycia azotu w UE 3 . Borykają się oni z niedoborem środków pieniężnych na zakup nawozów przed zbiorami plonów, a także z sytuacją, w której koszty środków produkcji rolnej rosną szybciej niż ceny produktów rolnych, gdyż wyższe ceny produktów rolnych mogą nie kompensować skutków wzrostu cen nawozów i innych czynników produkcji 4 . Ukierunkowane wsparcie dla użytkowników nawozów może zatem pomóc w radzeniu sobie z kryzysem, co umożliwiają unijne zmienione tymczasowe kryzysowe ramy pomocy państwa.
3.6. Finansowanie takiego wsparcia z wykorzystaniem rezerwy rolnej UE o wartości 450 mln EUR na rok budżetowy 2023 r. podlega jednak dużym ograniczeniom budżetowym i wymaga ustalenia hierarchii priorytetów. Odpowiednim wariantem nie jest również finansowanie takich działań w ramach krajowych planów strategicznych WPR, ponieważ zostały one właśnie zatwierdzone i ich zmiany są bardzo czasochłonne. Alternatywnym rozwiązaniem jest wykorzystanie pomocy państwa, co napotyka krajowe ograniczenia budżetowe oraz wiąże się z ryzykiem znacznych zakłóceń konkurencji między rolnikami z różnych państw członkowskich. Świadczy o tym fakt, że dotychczas zaledwie trzy państwa członkowskie wdrożyły programy pomocy przeznaczone dla rolników na zakup nawozów, na łączną kwotę 855 mln EUR.
3.7. EKES sądzi, że środki naprawcze poprawiające funkcjonowanie unijnego rynku nawozów są zatem bardziej wskazane, a także bardziej racjonalne pod względem kosztów w oczach podatników. Takie nadzwyczajne środki tymczasowe powinny dotyczyć zarówno podaży nawozów, jak i ich cen w Europie, ułatwiając przywóz i konkurencję. Niektóre przedsiębiorstwa nawozowe w ogromnym stopniu zwiększają swoje zyski: pozytywne i strategiczne przesłanie na rzecz tej branży jest konieczne, jeżeli chcemy, aby wykorzystały one te środki do inwestowania w europejskie fabryki i zwiększenia naszej autonomii, co jest ceną naszej niezależności.
3.8. W następstwie wniosku Komisji Europejskiej z 17 lipca 2022 r. rozporządzenie Rady (UE) 2022/2465 z dnia 12 grudnia 2022 r. 5 przewiduje tymczasowe zawieszenie należności celnych przywozowych na mocznik i amoniak (z wyjątkiem przywozu z Rosji i Białorusi). EKES z aprobatą odnosi się do tej decyzji, zważywszy że zawieszenie ma mieć pozytywny wpływ nie tylko na partnerów korzystających już z umów o wolnym handlu z UE (takich jak kraje Afryki Północnej), lecz również na inne główne źródła dostaw (takie jak Stany Zjednoczone oraz kraje Azji Środkowej i Zatoki Perskiej). Rozporządzenie weszło jednak w życie zbyt późno, aby mogło skutecznie wpłynąć na sezon 2022/2023, ponieważ większość przywozu mocznika została już zrealizowana lub zamówiona po ogromnie wysokich cenach, a Rada ograniczyła stosowanie rozporządzenia do okresu sześciu miesięcy zamiast pierwotnych dwóch lat. EKES zaleca Komisji i Radzie, by wydłużyć okres stosowania rozporządzenia na następny sezon oraz rozszerzyć jego zakres na wszystkie nawozy wytwarzane na bazie azotu i fosforu, gdyż sprzyjałoby to dostępności nawozów dzięki dywersyfikacji dostaw, a także obniżyłoby ich krajowe ceny w UE.
3.9. Niezbędne jest pilne przedsięwzięcie również innych środków, by rozwiązać kwestię funkcjonowania unijnego rynku nawozów mineralnych w dziedzinie logistyki i regulacji, w tym: (i) zachęcanie rolników i dystrybutorów nawozów do wczesnych zakupów i zarządzania ryzykiem cenowym; (ii) ułatwianie logistyki przywozu w portach statkom transportującym nawozy, a także transportu lądowego ciężarówkami; (iii) ujednolicenie krajowej interpretacji sankcji wobec Rosji odnośnie do dostawców nawozów; (iv) umożliwienie tymczasowej elastyczności uregulowań UE, w tym rozporządzenia REACH, przepisów dotyczących transportu oraz rozporządzenia w sprawie produktów nawozowych.
3.10. W następstwie technicznych propozycji swego Wspólnego Centrum Badawczego 6 Komisja Europejska powinna szybko zaproponować środki ustawodawcze umożliwiające bezpieczne stosowanie przetworzonego obornika powyżej progu określonego dla stref narażonych na zanieczyszczenia azotanami w dyrektywie azotanowej (RENURE), co umożliwi większe zastąpienie nawozów nieorganicznych. W oczekiwaniu na ten nowy próg EKES zaleca, aby obecny maksymalny próg 170 jednostek azotu organicznego na hektar rocznie dotyczył wszystkich rolników w UE.
Średnioterminowe działania krajowe
3.11. EKES zaleca - zgodnie ze sprawozdaniem dotyczącym prognozy strategicznej z 2022 r. 7 - zmniejszenie zależności UE od przywozu pasz, nawozów i innych środków produkcji. Ponadto proponuje definicję otwartej strategicznej autonomii mającą zastosowanie do systemów żywnościowych, opartą na produkcji żywności, sile roboczej i sprawiedliwym handlu, której nadrzędnym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego wszystkim obywatelom UE poprzez zdrowe, zrównoważone, odporne i sprawiedliwe dostawy żywności.
3.12. W odniesieniu do nawozów EKES jest zdania, że chociaż należy niezwłocznie podjąć działania nadzwyczajne, konieczne jest również przedsięwzięcie środków bardziej długoterminowych, by zoptymalizować zależność europejskiego rolnictwa od przywozu nawozów mineralnych, ograniczając jednocześnie ślad środowiskowy nawożenia upraw w Europie. Te środki powinny być ukierunkowane na: (i) optymalizację ogólnego stosowania nawozów poprzez zwiększenie efektywności wykorzystania składników odżywczych przez rośliny, co umożliwi zmniejszenie strat; (ii) częściowe zastąpienie użycia nawozów nieorganicznych dzięki większemu recyklingowi obornika i innych odpadów z łańcucha żywnościowego; (iii) zwiększenie samowystarczalności Europy w zakresie produkcji nawozów. EKES podkreśla, że rolnictwo znajduje się w fazie transformacji i będzie się dalej ulepszać dzięki agroekologii i rolnictwu konserwującemu.
3.13. Zwiększenie efektywności wykorzystania składników odżywczych przez rośliny jest konieczne do zmniejszenia zużycia nawozów oraz utraty składników odżywczych w wodzie i powietrzu. Powinno to umożliwić ograniczenie użycia nawozów, nie wywierając wpływu na wielkość produkcji. Można to osiągnąć, stosując udoskonalone praktyki nawożenia, w tym uprawy okrywowe, wybór odpowiednich nawozów (wskazane są nawozy azotowe, takie jak oparte na azotanach i stosowanie inhibitorów ureazy/nitryfikacji), wykorzystanie biostymulatorów oraz rolnictwo precyzyjne umożliwiające optymalne użycie nawozów (stosowanie nawozu w dawce podzielonej, obliczanie bilansu, analiza gleby i roślin, czujniki stanu roślin, narzędzia wspierające podejmowanie decyzji).
3.14. Hodowla roślin ma również zasadnicze znaczenie dla efektywności wykorzystania składników odżywczych, ponieważ ulepszone odmiany potrzebują mniej składników odżywczych, zwłaszcza azotu, by zapewnić tę samą wielkość plonów. W związku z tym EKES uważa, że należy opracować innowacyjne technologie i nasiona, aby móc zawsze zapewnić rozwiązania rolnikom borykającym się z ograniczeniami pod względem istniejących narzędzi 8 .
3.15. Od 2021-2022 r. wśród rolników występuje naturalna tendencja do zastępowania upraw wymagających dużych ilości składników odżywczych, takich jak zboża, rzepak i buraki cukrowe, roślinami potrzebującymi mniej składników odżywczych, takimi jak słonecznik 9 i rośliny strączkowe 10 . Należy to jednak starannie rozważyć w ramach polityki publicznej, gdyż ze względu na całkowitą zawartość substancji stałych i ilość białka wyprodukowanego na hektar takie posunięcie może zakłócić rynki rolne i zagrozić bezpieczeństwu żywnościowemu.
3.16. Istotnym celem średnioterminowym w UE jest również częściowe zastąpienie nawozów nieorganicznych nawozami organicznymi pochodzącymi z recyklingu obornika i innych odpadów organicznych 11 . Przyniesie to korzyści glebom (wyższa zawartość organiczna) i klimatowi (niższe emisje z produkcji syntetycznych nawozów azotowych), a także zmniejszy zależność od przywozu. Nie należy jednak przeceniać potencjału obornika, gdyż większość obornika jest już poddawana recyklingowi, dostępne zasoby są ograniczone pod względem geograficznym (istnieją regiony ze strukturalną nadwyżką obornika) i generują wysokie koszty w zakresie wykorzystania, przetwarzania i transportu. Składniki odżywcze pochodzące z odchodów ludzkich w większości nie są stosowane w glebach rolniczych, mimo że stanowią potencjalnie 2 mld kg azotu 12 . Komisja Europejska powinna także zachęcać do opracowywania technik odzyskiwania składników odżywczych z alg i osadów ściekowych i ich bezpiecznego wykorzystywania w rolnictwie.
3.17. Jeśli chodzi o nawozy azotowe, promowanie alternatywnych, niekopalnych ścieżek produkcji amoniaku jest bardzo istotnym długofalowym celem, gdyż zmniejszyłoby to zależność UE od gazu oraz jej ślad węglowy. Wytwarzanie wodoru odnawialnego w drodze elektrolizy wody (z odnawialnej energii elektrycznej) jest w przemyśle na etapie pilotażowym, podczas gdy metanizacja produktów ubocznych pochodzenia rolniczego i odpadów organicznych może wytwarzać zarówno biometan do produkcji amoniaku, jak i produkt pofermentacyjny, który można wykorzystać jako nawóz organiczny. Pomimo obecnej wysokiej ceny rynkowej amoniaku z paliw kopalnych alternatywy odnawialne są jednak mało konkurencyjne i będą wymagać czasu, dojrzałej technologii i być może znacznych dotacji publicznych, by dojść do etapu przemysłowego.
3.18. EKES z zadowoleniem przyjmuje zapowiedź utworzenia w 2023 r. nowego centrum monitorowania rynków nawozów, a także organizację konsultacji z zainteresowanymi stronami w sektorze nawozów w ramach grupy ekspertów ds. europejskiego mechanizmu gotowości i reagowania na kryzysy związane z bezpieczeństwem żywnościowym (EFSCM). Uważa również, że znaczący poziom przejrzystości na unijnym rynku nawozów można zagwarantować jedynie poprzez regularną publikację reprezentatywnych krajowych cen rynkowych dla szeregu nawozów N, P i K, a także opracowanie publicznych statystyk dotyczących zużycia nawozów.
Aspekty społeczne
3.19. EKES uważa, że w komunikacie nie uwzględniono w wystarczającym stopniu aspektów społecznych związanych z dostępnością i przystępnością cenową nawozów. Rolnicy (zwłaszcza małe gospodarstwa) muszą płacić za nawozy wyższą cenę, której mogą nie odzyskać po zbiorach, ponieważ zakup nawozów jest oddzielony od sprzedaży produktów. Ponadto droższe nawozy częściowo odpowiadają za inflację cen żywności, która szczególnie dotyka najbiedniejsze gospodarstwa domowe. Wreszcie utrata konkurencyjności, zamykanie produkcji, a także wysoki poziom niepewności, z jakim boryka się ten sektor w UE, wpływają również na warunki pracy osób zatrudnionych w europejskim przemyśle nawozowym.
Zapewnienie dostępności i przystępności cenowej nawozów na świecie
3.20. EKES popiera wysiłki Komisji Europejskiej, państw członkowskich, europejskich instytucji finansowych, krajów G-20, agencji ONZ i międzynarodowych instytucji finansowych na rzecz zwalczania światowego braku bezpieczeństwa żywnościowego, w tym propagowania przejrzystych rynków nawozów ze zdrową konkurencją, dostępności nawozów i ich skutecznego stosowania.
3.21. Szczególnie istotna jest przejrzystość na światowym rynku nawozów. EKES zachęca, by w systemie informacji o rynkach rolnych (AMIS) grupy G-20 zwiększono reprezentatywność bazy danych o cenach nawozów, która obecnie ogranicza się do czterech produktów i lokalizacji.
3.22. FAO i WTO ostrzegły niedawno 13 , że globalne niedobory nawozów prawdopodobnie utrzymają się w 2023 r., zagrażając zwłaszcza produkcji rolnej i bezpieczeństwu żywnościowemu w Afryce. Należy pilnie ułatwić światowy handel nawozami, utrzymując otwarte rynki, unikając ograniczeń i zakazów wywozowych, zwiększając produkcję nawozów, poszerzając trasy logistyczne i maksymalizując wydajność nawozów. EKES pochwala inicjatywy międzynarodowe w tym zakresie, w tym Globalną Grupę Reagowania Kryzysowego ds. Żywności, Energii i Finansów (ONZ), Globalny Sojusz na rzecz Bezpieczeństwa Żywnościowego (G-7), inicjatywę misji na rzecz odporności żywnościowej i rolnej FARM (UE, G-7, Unia Afrykańska) oraz Światowe Wyzwanie w zakresie Nawozów (ang. Global Fertiliser Challenge) (USA, UE).
3.23. Wysokie ceny importowe żywności i nawozów oraz zakłócenia w łańcuchach dostaw zwiększają pilne potrzeby niektórych krajów o niskim dochodzie w zakresie bilansu płatniczego. UE powinna dołożyć starań w tym zakresie zarówno dwustronnie (Instrument na rzecz Żywności i Zwiększania Odporności), jak i poprzez wielostronne inicjatywy, takie jak fundusz powierniczy MFW wspierający ograniczanie ubóstwa i wzrost gospodarczy (PRGT) oraz nadzwyczajne wsparcie finansowe przeciw wstrząsom żywnościowym (ang. "Food Shock Window").
Bruksela, dnia 23 marca 2023 r.
