Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 12 lutego 2019 r. w sprawie stosowania postanowień Traktatu dotyczących wzmocnionej współpracy (2018/2112(INI)).

Stosowanie postanowień Traktatu dotyczących wzmocnionej współpracy

P8_TA(2019)0077

Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 12 lutego 2019 r. w sprawie stosowania postanowień Traktatu dotyczących wzmocnionej współpracy (2018/2112(INI))

(2020/C 449/03)

(Dz.U.UE C z dnia 23 grudnia 2020 r.)

Parlament Europejski,

– uwzględniając postanowienia Traktatów dotyczące wzmocnionej współpracy, w szczególności art. 20, art. 42 ust. 6, art. 44, 45 i 46 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz art. 82, 83, 86, 87, 187, 188, 326, 327, 328, 329, 330, 331, 332, 333 i 334 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE),

– uwzględniając postanowienia Traktatów dotyczące innych istniejących form zróżnicowanej integracji, a w szczególności art. 136, 137 i 138 TFUE zawierające postanowienia dotyczące konkretnych państw członkowskich, których walutą jest euro,

– uwzględniając Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej (TSCG),

– uwzględniając Protokół nr 10 w sprawie stałej współpracy strukturalnej ustanowionej na mocy artykułu 42 Traktatu o Unii Europejskiej, Protokół nr 14 w sprawie Eurogrupy i Protokół nr 19 w sprawie dorobku Schengen włączonego w ramy Unii Europejskiej,

– uwzględniając swoją rezolucję z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie poprawy funkcjonowania Unii Europejskiej dzięki wykorzystaniu potencjału Traktatu z Lizbony ¹ ,

– uwzględniając swoją rezolucję z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie ewentualnych zmian i dostosowań w obecnej strukturze instytucjonalnej Unii Europejskiej ² ,

– uwzględniając swoją rezolucję z dnia 16 lutego 2017 r. w sprawie mechanizmu zdolności fiskalnej dla strefy euro ³ ,

– uwzględniając swoją rezolucję z dnia 16 marca 2017 r. w sprawie skutków konstytucyjnych, prawnych i instytucjonalnych wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony - możliwości oferowane przez Traktat z Lizbony ⁴ ,

– uwzględniając swoją rezolucję z dnia 17 stycznia 2019 r. w sprawie zróżnicowanej integracji ⁵ ,

– uwzględniając białą księgę Komisji z dnia 1 marca 2017 r. (COM(2017)2025) oraz pięć dalszych dokumentów otwierających debatę (COM(2017)0206), COM(2017)0240, COM(2017)0291, COM(2017)0315, COM(2017)0358),

– uwzględniając deklarację rzymską z dnia 25 marca 2017 r.,

– uwzględniając art. 52 Regulaminu, art. 1 ust. 1 lit. e) decyzji Konferencji Przewodniczących z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie procedury udzielania zgody na sporządzenie sprawozdań z własnej inicjatywy i załącznik 3 do tej decyzji,

– uwzględniając sprawozdanie Komisji Spraw Konstytucyjnych oraz opinię Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (A8-0038/2019),

A. mając na uwadze, że Unia jest szczególnie zainteresowana wdrożeniem wzmocnionej współpracy w niektórych obszarach kompetencji niewyłącznych UE w celu przyspieszenia realizacji projektu europejskiego i ułatwienia życia obywatelom;

B. mając na uwadze, że zgodnie z art. 20 ust. 2 TUE wzmocniona współpraca oznacza środek przyjmowany w ostateczności na wypadek gdyby nie można było osiągnąć celów takiej współpracy w rozsądnym terminie przez Unię jako całość;

C. mając na uwadze, że wzmocnionej współpracy nie należy postrzegać jako instrumentu wykluczenia lub podziału państw członkowskich, lecz jako pragmatyczne rozwiązanie służące pogłębianiu integracji europejskiej;

D. mając na uwadze, że delikatny charakter niektórych obszarów polityki utrudnia przyjmowanie aktów prawnych w drodze zwykłej procedury ustawodawczej, nie tylko ze względu na wymóg jednomyślności, ale również ze względu na ugruntowaną praktykę Rady, która zawsze dąży do osiągnięcia konsensusu między państwami członkowskimi, nawet jeśli kwalifikowana większość byłaby wystarczająca do podjęcia decyzji;

E. mając na uwadze, że z wyjątkiem podatku od transakcji finansowych wszystkie dotychczasowe inicjatywy, które objęto wzmocnioną współpracą, mogły zostać przyjęte przez Radę kwalifikowaną większością głosów, gdyby było to wymagane zamiast jednomyślności;

F. mając na uwadze, że istnieje szereg przypadków grup państw członkowskich współpracujących ze sobą w różnych dziedzinach, takich jak obronność, w ramach współpracy dwustronnej lub wielostronnej poza ramami Traktatów; mając na uwadze, że spowodowana kryzysem gospodarczym i walutowym presja wymuszająca szybkie decyzje i uniknięcie wymogu jednomyślności w niektórych obszarach doprowadziła do przyjęcia instrumentów międzyrządowych poza ramami prawnymi UE, takich jak Europejski Mechanizm Stabilności (EMS) oraz Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej ("pakt fiskalny");

G. mając na uwadze, że wzmocniona współpraca jest procedurą, w ramach której co najmniej dziewięć państw członkowskich może ustanowić zaawansowaną współpracę w danej dziedzinie w obrębie struktur UE, jednak bez udziału pozostałych państw członkowskich; mając na uwadze, że wzmocniona współpraca umożliwia uczestniczącym państwom członkowskim realizację wspólnego celu lub inicjatywy oraz rozwiązanie problemu paraliżu w negocjacjach lub zablokowania działania przez inne państwo członkowskie lub państwa członkowskie w przypadku gdy wymagana jest jednomyślność; mając na uwadze, że zgodnie z art. 20 ust. 4 TUE akty przyjęte w ramach wzmocnionej współpracy powinny być wiążące wyłącznie dla uczestniczących państw członkowskich; mając na uwadze, że wzmocniona współpraca ogranicza się do obszarów, w których UE nie posiada wyłącznych kompetencji;

H. mając na uwadze, że zgodnie z art. 328 ust. 1 TFUE "Komisja i Państwa Członkowskie uczestniczące we wzmocnionej współpracy zapewniają wsparcie dla uczestnictwa w niej możliwie największej liczby Państw Członkowskich";

I. mając na uwadze, że doświadczenie wykazało, iż wzmocniona współpraca przyniosła zadowalające wyniki w dziedzinie prawa rozwodowego ⁶  i zapewnia interesujące perspektywy w dziedzinie przepisów dotyczących ustrojów majątkowych ⁷ , jednolitego patentu i Prokuratury Europejskiej;

J. mając na uwadze, że pierwsze doświadczenia ze wzmocnioną współpracą uwypukliły trudności związane z zastosowaniem tego modelu współpracy ze względu na ograniczone postanowienia Traktatów dotyczące praktycznego wdrażania wzmocnionej współpracy oraz brak wystarczających działań następczych podejmowanych przez instytucje Unii;

K. mając na uwadze, że analiza różnych modeli współpracy stosowanych na szczeblu federalnym w państwach członkowskich UE oraz w państwach federalnych poza Unią wykazała, że elastyczne mechanizmy współpracy są często wykorzystywane przez jednostki szczebla poniżej federalnego w obszarach wspólnego zainteresowania;

L. mając na uwadze, że bez stosowania klauzul pomostowych w celu zmiany głosowania jednomyślnego na głosowanie większością kwalifikowaną w Radzie oraz wobec braku gruntownej reformy Traktatów wydaje się możliwe, iż w przyszłości państwa członkowskie będą musiały korzystać ze wzmocnionej współpracy w celu rozwiązania wspólnych problemów i osiągnięcia wspólnych celów;

M. mając na uwadze, że dla sprawnego stosowania wzmocnionej współpracy istotne jest ustalenie listy kwestii, które należy rozstrzygnąć, oraz opracowanie planu działania na rzecz skutecznego funkcjonowania wzmocnionej współpracy zgodnie z duchem i literą Traktatów; w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodu i separacji prawnej, Dz.U. L 343 z 29.12.2010, s. 10. prawa właściwego oraz uznawania i wykonywania orzeczeń w sprawach dotyczących małżeńskich ustrojów majątkowych, Dz.U. L 183 z 8.7.2016, s. 1.

Główne uwagi

1. wyraża zaniepokojenie faktem, że chociaż wzmocniona współpraca zapewnia możliwość rozwiązania wspólnego problemu przez wykorzystanie przez uczestniczące państwa członkowskie struktury instytucjonalnej UE i w ten sposób obniżenie kosztów administracyjnych, nie wyeliminowała ona całkowicie potrzeby poszukiwania rozwiązań w ramach grup międzyrządowych poza ramami wynikającymi z Traktatów, co negatywnie wpływa na spójność stosowania ram prawnych UE, prowadząc do braku odpowiedniej kontroli demokratycznej;

2. uważa, że jednolite ramy instytucjonalne UE powinny zostać zachowane, aby służyć osiągnięciu wspólnych celów Unii i zagwarantować zasadę równości wszystkich obywateli; domaga się utrzymania metody wspólnotowej lub unijnej;

3. podkreśla, że w przeciwieństwie do traktatów międzyrządowych wzmocniona współpraca stanowi narzędzie rozwiązywania problemów, które jest nie tylko usankcjonowane prawem, ale także wygodne, ponieważ opiera się na postanowieniach Traktatów i funkcjonuje w ramach struktury instytucjonalnej Unii;

4. zwraca uwagę, że chociaż wzmocniona współpraca - ze względu na ostateczny charakter tego środka - nie była szeroko stosowana od czasu wprowadzenia tego mechanizmu w traktacie z Amsterdamu, obecnie wydaje się zyskiwać na znaczeniu i przynosi wymierne rezultaty;

5. zauważa, że bazując na dotychczasowych doświadczeniach państwa podejmują wzmocnioną współpracę najczęściej w obszarach podlegających specjalnej procedurze ustawodawczej wymagającej jednomyślności oraz wykorzystują ten typ współpracy przede wszystkim w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych;

6. zwraca uwagę, że jak dotąd procedura podejmowania i wdrażania wzmocnionej współpracy była dość długa, w szczególności z powodu niejasnej definicji rozsądnego terminu, po którego upływie można stwierdzić, że nie uda się uzyskać wymaganej większości głosów, oraz z powodu braku silnej woli politycznej, by czynić szybsze postępy;

7. zauważa, że brak wyraźnych wytycznych operacyjnych co do nawiązywania i prowadzenia wzmocnionej współpracy, na przykład w zakresie prawa właściwego dotyczącego wspólnych instytucji lub procedur wystąpienia z istniejącej współpracy, mógł zmniejszyć prawdopodobieństwo nawiązania wzmocnionej współpracy;

8. przypomina, że jakkolwiek państwa członkowskie uczestniczące we wzmocnionej współpracy mogą korzystać z instytucji i porządku prawnego Unii, nie przewiduje się automatycznego włączania przyjmowanych w jej ramach aktów do dorobku;

9. uważa, że chociaż wzmocniona współpraca jest uznawana za rozwiązanie zastępcze, pozostaje ona realnym narzędziem rozwiązywania problemów na szczeblu Unii i narzędziem umożliwiającym przezwyciężenie niektórych impasów instytucjonalnych;

10. jest zdania, że należy ustalić wspólną listę kwestii do rozstrzygnięcia, aby móc skutecznie wdrożyć i zorganizować wzmocnioną współpracę niezależnie od dziedziny polityki, której dotyczy, lub jej formy;

Zalecenia

11. w związku z tym proponuje, aby rozstrzygnąć te wszystkie kwestie i postępować zgodnie z opisanym poniżej planem działania, aby zapewnić sprawne i skuteczne wdrożenie wzmocnionej współpracy;

Proces podejmowania decyzji

12. wskazuje, że polityczny impuls do podjęcia wzmocnionej współpracy powinien pochodzić od państw członkowskich, ale dyskusje nad jego zakresem powinny opierać się na wniosku Komisji;

13. przypomina, że art. 225 TFUE przyznaje Parlamentowi prawo inicjatywy quasi-ustawodawczej, którą należy interpretować jako możliwość zainicjowania przez Parlament wzmocnionej współpracy na podstawie wniosku Komisji, dla którego nie zdołano osiągnąć porozumienia w drodze zwykłej procedury decyzyjnej w okresie dwóch kolejnych prezydencji Rady;

14. uważa, że jeżeli w okresie obejmującym dwie kolejne prezydencje Rady nie poczyniono w Radzie znacznych postępów, można stwierdzić, iż cele takiej współpracy nie mogą zostać osiągnięte przez Unię jako całość, jak tego wymaga art. 20 TUE;

15. zaleca, aby wnioski państw członkowskich pragnących ustanowić między sobą wzmocnioną współpracę opierały się zasadniczo na celach co najmniej tak ambitnych, jak cele przedstawione przez Komisję zanim zostanie ustalone, że nie można ich osiągnąć w rozsądnym terminie przez Unię jako całość;

16. zdecydowanie zaleca, aby specjalna klauzula pomostowa przewidziana w art. 333 TFUE została zastosowana w celu zmiany głosowania jednomyślnego na głosowanie większością kwalifikowaną lub zmiany specjalnej procedury ustawodawczej na zwykłą procedurę ustawodawczą natychmiast po zatwierdzeniu przez Radę rozpoczęcia wzmocnionej współpracy, tak aby uniknąć blokowania inicjatyw w przypadku dużej liczby uczestniczących państw członkowskich;

17. uważa, że decyzja upoważniająca do podjęcia wzmocnionej współpracy powinna określać ramy stosunków z nieuczestniczącymi państwami członkowskimi; uważa, że państwa członkowskie nieuczestniczące w takiej wzmocnionej współpracy powinny jednak uczestniczyć w obradach na temat, którego ta współpraca dotyczy;

18. przypomina, że sekretariaty Komisji i Rady mają do odegrania ważną rolę w zapewnianiu, aby państwa członkowskie nieuczestniczące we wzmocnionej współpracy nie zostały pominięte w sposób, który utrudni ich uczestnictwo na późniejszym etapie;

Administracja

19. zaleca, aby Komisja odgrywała aktywną rolę na wszystkich etapach wzmocnionej współpracy, tj. od skierowania wniosku, poprzez obrady i skończywszy na wdrożeniu wzmocnionej współpracy;

20. potwierdza, że jedność instytucji UE powinna zostać utrzymana, a wzmocniona współpraca nie powinna prowadzić do utworzenia równoległych porozumień instytucjonalnych, natomiast mogłaby umożliwiać ustanowienie w stosownych przypadkach specjalnych organów działających w ramach prawnych UE, z zastrzeżeniem kompetencji i roli instytucji i organów Unii;

Kontrola parlamentarna

21. przypomina, że Parlament jest odpowiedzialny za kontrolę parlamentarną nad procedurą wzmocnionej współpracy; apeluje o większe zaangażowanie ze strony parlamentów narodowych, a także w państwach członkowskich, w których jest to istotne - ze strony parlamentów regionalnych, wraz z Parlamentem Europejskim, w demokratyczną kontrolę nad procedurą wzmocnionej współpracy, jeżeli dotyczy ona obszarów polityki będących przedmiotem wspólnych kompetencji; podkreśla możliwość ustanowienia - w razie konieczności i nie naruszając uprawnień Parlamentu - forum międzyparlamentarnego na przykład na wzór konferencji międzyparlamentarnej określonej w art. 13 Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej oraz międzyparlamentarnej konferencji na rzecz wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) oraz wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony (WPBiO);

22. podkreśla, że państwa członkowskie uczestniczące we wzmocnionej współpracy powinny włączyć do niej regiony posiadające uprawnienia ustawodawcze w dziedzinach, które dotyczą tych regionów, tak aby zapewnić poszanowanie wewnętrznego podziału kompetencji i wzmocnić legitymizację społeczną takiej wzmocnionej współpracy;

23. zaleca, aby Parlament odgrywał bardziej zdecydowaną rolę we wzmocnionej współpracy i zaproponował w tym celu Komisji nowe formy współpracy na podstawie art. 225 TFUE, a także monitorował wnioski lub przebieg istniejącej współpracy; wyraża przekonanie, że Parlament powinien być zaangażowany w każdy etap procedury, co nie powinno ograniczać się tylko do oczekiwania na jego zgodę, oraz że powinien on otrzymywać regularne sprawozdania i mieć możliwość zgłaszania uwag na temat wdrażania wzmocnionej współpracy;

24. wzywa Radę do nawiązania z Parlamentem w przyszłości procedury wzmocnionej współpracy przed złożeniem wniosku o zgodę Parlamentu w sprawie ostatecznej wersji tekstu, aby zapewnić jak najściślejszą współpracę między współprawodawcami Unii;

25. ubolewa jednak, że pomimo konstruktywnego i rozważnego podejścia Parlamentu do procedury wzmocnionej współpracy Rada wykazała niewielkie zainteresowanie zaangażowaniem się w formalne stosunki z Parlamentem przed złożeniem wniosku o wyrażenie zgody przez Parlament na końcowy wynegocjowany tekst;

26. uważa, że Parlament powinien bezwzględnie poprawić swoją organizację wewnętrzną w odniesieniu do wzmocnionej współpracy; uważa w związku z tym, że właściwa komisja stała powinna w każdym przypadku śledzić przebieg wzmocnionej współpracy i zaleca, aby Regulamin Parlamentu przewidywał przepisy zezwalające na utworzenie podkomitetów ad hoc, w których pełne członkostwo jest przyznawane przede wszystkim posłom wybranym w państwach członkowskich uczestniczących we wzmocnionej współpracy;

Środki finansowe

27. jest zdania, że wydatki operacyjne związane ze wzmocnioną współpracą powinny być ponoszone przez uczestniczące państwa członkowskie, a jeżeli koszty te są pokrywane z budżetu UE, nieuczestniczące państwa członkowskie powinny otrzymać zwrot kosztów, chyba że Rada - po zasięgnięciu opinii Parlamentu - postanowi zgodnie z art. 332 TFUE, że taka współpraca ma być finansowana z budżetu UE, co w konsekwencji oznacza, że skoro wydatki na ten cel pochodzą z budżetu, to podlegają rocznej procedurze budżetowej;

28. uważa, że ewentualne dochody uzyskane w wyniku działalności w ramach wzmocnionej współpracy powinny zostać przeznaczone na pokrycie wydatków operacyjnych związanych ze wzmocnioną współpracą;

Jurysdykcja

29. jest przekonany, że wzmocniona współpraca powinna podlegać bezpośredniej jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), z zastrzeżeniem możliwości ustanowienia specjalnej procedury arbitrażowej lub procedury rozstrzygania sporów w sądzie pierwszej instancji, jeżeli byłoby to konieczne dla zapewnienia przebiegu danej procedury wzmocnionej współpracy, chyba że Traktat stanowi inaczej, co należy zaznaczyć w akcie prawnym ustanawiającym taką wzmocnioną współpracę;

30. zwraca uwagę, że jeżeli dane porozumienie o wzmocnionej współpracy wymaga wprowadzenia specjalnego mechanizmu lub trybunału arbitrażowego, ostatecznym organem arbitrażowym powinien być zawsze TSUE;

Dostosowanie do struktury instytucjonalnej Unii

31. proponuje utworzenie w Komisji specjalnego działu ds. wzmocnionej współpracy, pod kierownictwem komisarza odpowiedzialnego za stosunki międzyinstytucjonalne, na potrzeby koordynowania i usprawniania tworzenia struktury instytucjonalnej inicjatyw wzmocnionej współpracy;

32. uważa, że sekretariaty Komisji i Rady muszą odgrywać aktywniejszą rolę w kontekście wzmocnionej współpracy, dlatego proponuje, aby aktywnie poszukiwały one, we współpracy z Komitetem Regionów, a zwłaszcza z Platformą Europejskich Ugrupowań Współpracy Terytorialnej (EUWT), obszarów, w których wzmocniona współpraca mogłaby być przydatna dla rozwoju projektu europejskiego, lub obszarów na styku z obszarami objętymi dotychczasowymi formami wzmocnionej współpracy, w celu uniknięcia powielania lub niezgodności;

Wystąpienie lub wykluczenie państwa członkowskiego ze wzmocnionej współpracy

33. zwraca uwagę, że z wyjątkiem stałej współpracy strukturalnej (PESCO) Traktaty nie zawierają postanowień dotyczących możliwości wystąpienia lub wykluczenia państwa członkowskiego z porozumienia o wzmocnionej współpracy;

34. uważa, że we wszystkich porozumieniach o wzmocnionej współpracy należy ustanowić jasne zasady wystąpienia państwa członkowskiego, które nie chce już uczestniczyć we współpracy, oraz zasady wykluczenia państwa członkowskiego, które przestało spełniać warunki wzmocnionej współpracy; zaleca, aby warunki wystąpienia lub wykluczenia państwa członkowskiego zostały określone w akcie ustanawiającym wzmocnioną współpracę;

Zalecenia dotyczące dalszego rozwoju wzmocnionej współpracy

35. uważa, że konieczne jest opracowanie przyspieszonej procedury zatwierdzania wzmocnionej współpracy w dziedzinach o dużym znaczeniu politycznym, a okres trwania tej procedury nie powinien przekraczać czasu trwania dwóch kolejnych prezydencji Rady;

36. wzywa państwa członkowskie uczestniczące we wzmocnionej współpracy, aby dążyły do włączenia aktów przyjmowanych w ramach wzmocnionej współpracy do dorobku;

37. zwraca się do Komisji, by wystąpiła z wnioskiem dotyczącym rozporządzenia na podstawie art. 175 akapit trzeci lub art. 352 TFUE w celu uproszczenia i ujednolicenia ram prawnych obowiązujących w odniesieniu do wzmocnionej współpracy (na przykład wytycznych w zakresie prawa właściwego dla wspólnych instytucji lub wystąpienia państwa członkowskiego ze współpracy) i ułatwienia w ten sposób nawiązywania takiej współpracy;

38. proponuje, by przy okazji kolejnej rewizji Traktatów zbadać możliwość udziału regionów lub podmiotów szczebla niższego niż krajowy we wzmocnionej współpracy, jeżeli dotyczy ona zakresu kompetencji wyłącznych dla danego szczebla, z należytym poszanowaniem przepisów konstytucji krajowej danego państwa;

o

o o

39. zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie i Komisji oraz parlamentom narodowym.

1 Dz.U. C 252 z 18.7.2018, s. 215.

2 Dz.U. C 252 z 18.7.2018, s. 201.

3 Dz.U. C 252 z 18.7.2018, s. 235.

4 Dz.U. C 263 z 25.7.2018, s. 125.

5 Teksty przyjęte, P8_TA(2019)0044.

6 Rozporządzenie Rady (UE) nr 1259/2010 z dnia 20 grudnia 2010 r. w sprawie wprowadzenia w życie wzmocnionej współpracy

7 Rozporządzenie Rady (UE) 2016/1103 z dnia 24 czerwca 2016 r. wdrażające wzmocnioną współpracę w dziedzinie jurysdykcji,

• Identyfikator: Dz.U.UE.C.2020.449.16
• Rodzaj: Rezolucja
• Tytuł: Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 12 lutego 2019 r. w sprawie stosowania postanowień Traktatu dotyczących wzmocnionej współpracy (2018/2112(INI)).
• Data aktu: 12/02/2019
• Data ogłoszenia: 23/12/2020